Unia bankowa: przesłanki, założenia i potencjalne skutki dla Polski Kryzys zadłużeniowy, z którym strefa euro zmaga się od 2010 r., obnażył liczne słabości rozwiązań instytucjonalnych Unii Gospodarczej i Walutowej oraz przyczynił się do podjęcia różnorodnych inicjatyw reformatorskich. Jednym z rozwiązań mających zapobiec powtórzeniu tych negatywnych zdarzeń w przyszłości jest projekt unii bankowej ujednoliconych ram nadzorczych i regulacyjnych, a także sieci bezpieczeństwa dla europejskiego sektora bankowego. Udział Polski w unii bankowej jest opcjonalny. Warto wobec tego zadać pytanie, czy propozycja ta jest korzystna dla polskiej gospodarki i czy Polska powinna wejść w jej struktury. W przemówieniu wygłoszonym w Berlinie 29 kwietnia br. Jörg Asmussen, członek Rady Zarządzającej Europejskiego Banku Centralnego (EBC), odniósł się do wzrastającego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej przekonania o spadku potencjalnych korzyści związanych ze ściślejszą integracją z pogrążoną w kryzysie Unią Gospodarczą i Walutową (UGW). Wydaje się, że Asmussen trafnie odczytał sygnały płynące także z Polski. Trudno pominąć bowiem liczne głosy nawołujące bądź do gruntownego przemyślenia członkostwa w UGW, bądź przyjęcia postawy wyczekującej i odłożenia decyzji o członkostwie do momentu zakończenia kryzysu w strefie euro 1. O ile jednak kwestia przyjęcia euro jest kluczowa dla polityki ekonomicznej naszego kraju, to ze względu na czas potrzebny na dostosowania gospodarcze (np. uczestnictwo w mechanizmie kursowym) i prawne (np. konieczność zmian konstytucji) związane z nią wyzwania zostaną rozłożone na co najmniej kilka kolejnych lat. W bliższym horyzoncie czasowym, jako znacznie bardziej nagląca i wymagająca dyskusji rysuje się kwestia przystąpienia krajów Unii Europejskiej (UE) pozostających poza UGW do unii bankowej. W przeciwieństwie do państw strefy euro, obligatoryjnie uczestniczących w nowej strukturze, to w gestii krajów takich jak Polska, Czechy i Węgry pozostaje wyrażenie chęci dołączenia do unii. Władze EBC, instytucji wyznaczonej do koordynacji tej inicjatywy, 1 Uwagi na temat stanu dyskusji o uczestnictwie Polski w UGW przedstawia np. A. Wojtyna, Sprawa euro: dyskusja czy różne wypowiedzi?, Rzeczpospolita, 5 lutego 2013. 1
oczekują od władz poszczególnych krajów decyzji o uczestnictwie w unii bankowej do lipca 2013 r. Z tej perspektywy warto przyjrzeć się bliżej celom, projektowanej strukturze i działaniu unii bankowej, a także podsumować związane z nią zagrożenia i korzyści oraz podjąć próbę ustalenia ich względnego znaczenia dla Polski. Idea unii bankowej Bezpośrednią przyczyną leżącą u podstaw debaty na temat unii bankowej stały się luki w architekturze europejskich rynków finansowych ujawnione przez trwający od maja 2010 r. kryzys strefy euro. Wydarzenia te mają z kolei swoje źródła w odnotowywanym od momentu utworzenia UGW zjawisku przepływu znacznych strumieni kapitału wewnątrz unii (np. z Niemiec do Grecji), które spowodowały narastanie nierównowagi, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Kiedy kierunek tych przepływów uległ odwróceniu po wydarzeniach na amerykańskich rynkach finansowych, a banki dużych krajów strefy euro zaczęły oczyszczać swoje bilanse z bardziej ryzykownych aktywów, koszt zaciągania kolejnych pożyczek przez sektor prywatny i publiczny wielu krajów gwałtownie wzrósł. W przypadku drugiego z sektorów trend ten przełożył się niemal natychmiastowo na wzrost oprocentowania obligacji, a tym samym spadek możliwości finansowania narastających deficytów budżetowych. Kryzys unaocznił konieczność rewizji dotychczasowego sposobu myślenia o nadzorze bankowym z perspektywy oddolnej (bottom-up), a więc analizy ryzyka systemu finansowego z pozycji poszczególnych instytucji wchodzących w jego skład. Od kilku lat ekonomiści postulują uzupełnienie tradycyjnego nadzoru o tzw. podejście makroostrożnościowe (macroprudential), oparte na całościowej analizie ryzyka systemowego. Centralną rolę w tym podejściu odgrywa więc nie tylko problem instytucji finansowych zbyt dużych, by upaść (too big to fail), ale także włączonych w zbyt gęstą sieć połączeń, by upaść (too interconnected to fail). W przypadku UE połączenia te mają dodatkowo charakter transgraniczny, co utrudnia ich właściwą diagnozę i odpowiedź władz krajowych na wydarzenia na rynkach finansowych. Jak wynika z danych Banku Rozliczeń Międzynarodowych, który na bieżąco monitoruje zagraniczne zaangażowanie banków 2
komercyjnych, już w 2008 r. wartość aktywów ulokowanych w bankach irlandzkich, do jakich rościły sobie prawa banki niemieckie, wynosiła 83% irlandzkiego PKB. W tym samym okresie banki francuskie mogły wymagać od banków greckich aktywów o łącznej wartości 22% ówczesnego greckiego PKB. Ma to szczególne znaczenie dla polityki pieniężnej EBC, gdyż stabilność finansowa jest jednym z gwarantów skuteczności działania mechanizmu transmisji bodźców monetarnych poprzez system bankowy i tzw. kanał kredytowy do sfery realnej gospodarek krajów UGW. Czytałem 3 razy ale nic z tego. Da radę jaśniej? Ze względu na tak zarysowane cele unia bankowa może być w końcu postrzegana jako element szerszej idei zintegrowanych ram finansowych, będących z założenia kolejnym krokiem na drodze integracji gospodarczej. Jej konstrukcja obejmuje kilka kluczowych elementów z dziedziny regulacji i nadzoru finansowego. Mechanizm działania unii bankowej Plan wprowadzenia w życie unii bankowej został przedstawiony przez Komisję Europejską we wrześniu 2012 r. i zakładał harmonizację regulacji oraz standardów ustalanych dla krajowych instytucji finansowych przez poszczególne instytucje nadzorcze. Konkretne ustalenia dotyczące struktury i sposobu jej działania zapadły zaś w czasie posiedzenia Rady Europejskiej w grudniu 2012 r. Unia bankowa ma składać się z trzech wzajemnie wzmacniających się ogniw. Pierwszym i najważniejszym z jej elementów ma stać się jednolity mechanizm nadzoru bankowego (Single Supervisory Mechanism, SSM). Mechanizm ten zaprojektowano w kontekście zapewnienia nadzoru makroostrożnościowego, w tym identyfikacji obszarów koncentracji ryzyka w systemie bankowym. Z tego względu regulacjami objęte mają zostać banki ważne systemowo, za które uznano: grupy bankowe działające przynajmniej w trzech państwach UE, banki o sumie aktywów przekraczających 30 mld EUR, banki o sumie aktywów przekraczających 20% PKB kraju, w którym są inkorporowane. Dodatkowo w poczet banków objętych SSM zaliczono trzy największe banki w każdym z krajów oraz banki korzystające z pomocy publicznej. Drugą z głównych składowych unii 3
bankowej jest system gwarantowania depozytów, zbudowany na zasadzie wspólnej sieci bezpieczeństwa, zwiększającej możliwość zabezpieczenia wkładów bankowych przez jej poszczególnych członków. Narzędzie to ma prowadzić do zwiększenia zaufania podmiotów rynkowych, dywersyfikacji ryzyka i minimalizacji prawdopodobieństwa masowego wycofywania wkładów z banków w kraju objętym kryzysem. Trzecim filarem unii bankowej uczyniono jednolity system prowadzenia uporządkowanej likwidacji banków (Single Resolution Mechanism, SRM). To właśnie kwestie upadłości banków są najbardziej kontrowersyjne z powodu przerzucania ich ostatecznych kosztów na podatników. SRM ma na celu unifikację odrębnych rozwiązań prawnych krajów członkowskich. Przewiduje także możliwość powołania instytucji pomostowych, pozwalających na restrukturyzację banku w sposób niezagrażający stabilności całego systemu. Instrument obejmuje ponadto kwestie nadzwyczajnego dokapitalizowania banków w warunkach kryzysu. Względnie równomierne rozłożenie praw i obowiązków instytucji finansowych krajów uczestniczących w unii bankowej pozwala mieć nadzieję na poprawne zbilansowanie bodźców ekonomicznych, a tym samym uniknięcie negatywnych zjawisk związanych z asymetrią informacji (np. pokusą nadużycia) lub efektem gapowicza, w ramach którego dany kraj korzystałby z praw przysługujących członkowi unii w stopniu przewyższającym jego obowiązki wobec pozostałych państw. Tak zaprojektowana unia bankowa wiąże się mimo to z konkretnymi korzyściami i kosztami dla gospodarek krajów biorących w niej udział. Korzyści i koszty związane z unią bankową Podstawowym argumentem przemawiającym za słusznością projektu unii bankowej jest wielość transgranicznych połączeń pomiędzy instytucjami finansowymi w UE. Można z dużą dozą pewności stwierdzić, że w kolejnych latach skala tych związków nie ulegnie zmniejszeniu. W przypadku polskiej gospodarki zależności te dały o sobie znać w najostrzejszej fazie kryzysu, kiedy to powszechne były obawy dotyczące masowego wycofywania aktywów lub transferu zysków z Polski przez ponoszące straty w innych krajach grupy bankowe. Mimo że czarne scenariusze nie spełniły się, to wywołały w Polsce debatę 4
dotyczącą repolonizacji ( udomowienia ) sektora bankowego 2. Warto jednocześnie nadmienić, że na tle innych państw Europy Środkowej struktura własnościowa polskich banków nie jest całkowicie zdominowana przez zagraniczny kapitał, głównie za sprawą pozostającego w polskich rękach rynkowego lidera PKO BP. Relatywnie niewiele, bo ok. 63% polskiego sektora bankowego kontrolowane jest przez kapitał zagraniczny, w tym 12% przez właścicieli włoskich, 10% przez niemieckich, a 8,5% holenderskich. Dla porównania 76% czeskiego i aż 82% węgierskiego sektora bankowego pozostaje w rękach zagranicznych. Jedną z największych korzyści z uczestnictwa Polski w unii bankowej mogłoby być zatem przyjęcie jednolitych standardów regulacyjnych, które zmniejszałyby bodźce banków-matek, mających siedziby w krajach UE-15, do wycofywania kapitału z należących do nich polskich banków. Ponadto, w przypadku autonomicznych problemów polskiego sektora bankowego, skala zabezpieczeń dla depozytariuszy byłaby znacznie szersza niż obecnie. Na unii bankowej mógłby skorzystać także rząd, w wyniku prawdopodobnego wzrostu wiarygodności naszego kraju i możliwości tańszej emisji papierów dłużnych. Zakres proponowanych regulacji już teraz niesie za sobą bardzo ciekawe implikacje dla polskiego sektora bankowego. Działające w Polsce banki należące do dużych grup bankowych zostałyby automatycznie objęte unijnym nadzorem, niezależnie od uczestnictwa Polski w unii bankowej. W takiej sytuacji znalazłby się m.in. należący do UniCredit Group PeKaO SA, czy wchodzące w skład zagranicznych grup bankowych BRE i ING. Nie bez przyczyny prezes Narodowego Banku Polskiego (NBP) Marek Belka stwierdził, że unia bankowa wejdzie do nas tylnymi drzwiami. Co więcej, istotny udział obcego kapitału w polskich bankach sprawia, że już teraz Komisja Nadzoru Finansowego musi współpracować z instytucjami nadzorczymi z innych krajów UE. Uczestnictwo naszego kraju w unii bankowej wiąże się także z konkretnymi kosztami. Najbardziej oczywistym z nich jest utrata kompetencji w zakresie nadzoru bankowego i przekazanie tych uprawnień na poziom europejski. Argumentu tego używa Czeski Bank Narodowy, który odradza rządowi zaangażowanie w unię i postuluje utrzymanie niezależnego 2 Nawiązuję tu do szeroko komentowanego tekstu byłego wiceministra finansów Stefana Kawalca, który nawoływał do zmniejszenia zagranicznej kontroli polskiego sektora bankowego. Zob. szerzej S. Kawalec, Udomowić banki. Powinny być pod krajową kontrolą, a nie zagraniczną, Gazeta Wyborcza, 7 listopada 2011. 5
krajowego nadzoru. Przedstawiciele NBP podkreślają z kolei zwiększone koszty, jakie będą musiały ponieść poszczególne banki, finansując funkcjonowanie unii. Niewielkim pocieszeniem jest tutaj fakt, że polskie banki zyskają sobie w ten sposób głos na forum europejskim. Oprócz regularnych składek banki będą zobligowane do poniesienia ex post kosztów ratowania banków w innych państwach UE. Nie jest również tajemnicą, że na unii bankowej mogą skorzystać najbardziej banki-giganty z Francji czy Niemiec, posiadające liczne aktywa w niemal każdym zakątku UE. Polskie banki, którym daleko jeszcze do rozpoczęcia ekspansji na Zachód, będą chronione w obrębie naszego kraju, partycypując jednak, w razie potrzeby, w rozwiązywaniu problemów banków mających swoje siedziby w zamożniejszych państwach UE. Przeciwko przystąpieniu przez Polskę do unii bankowej przemawia też niewątpliwie kilka niewiadomych związanych z ostatecznym kształtem nowej struktury. Do najważniejszych z nich trzeba zaliczyć brak solidnych regulacji przepływu kapitału w ramach grup bankowych i kwestię obliczania zabezpieczeń kapitałowych i ryzyka banków ważnych systemowo. Skutki unii bankowej dla Polski Czy zawiązanie unii bankowej przed kryzysem uchroniłoby strefę euro od kryzysu zadłużeniowego? Prawdopodobnie nie. Z dużą dozą pewności można jednak stwierdzić, że funkcjonowanie unii bankowej w przewidzianym kształcie osłabiłoby negatywne sprzężenie zwrotne pomiędzy zadłużeniem prywatnym i publicznym w krajach takich jak Grecja czy Hiszpania. Mechanizm SSM mógłby także przyczynić się do wcześniejszej reakcji na niedawne problemy cypryjskich banków. Trudno jednak uznać ten projekt za panaceum na wszystkie problemy przeżywającej kryzys UE, która, w swojej znacznej części, potrzebuje gruntownych reform strukturalnych, gwarantujących stabilność makroekonomiczną i finansową. Czy w takim wypadku Polska może skorzystać na przystąpieniu do unii bankowej? Niepewność dotycząca potencjalnych zysków i strat wynikających z członkostwa w unii bankowej, a także różnorodność podmiotów, na które oddziaływać będą konkretne mechanizmy unii, sprawia, że próba odpowiedzi na to pytanie powinna być podejmowana z kilku komplementarnych perspektyw. Po pierwsze, wejście przez Polskę do unii bankowej 6
niewątpliwie wpłynęłoby korzystnie na percepcję naszego kraju przez zagraniczne podmioty rynkowe. Spowodowałoby jednak zmniejszenie elastyczności sfery finansowej, która sprzyja dynamizacji wzrostu gospodarczego, a także wywołało potencjalne konflikty na linii biznesregulator. Po drugie, podobnie jak w przypadku debaty nad przystąpieniem do UGW, również w przypadku unii bankowej istnieje konieczność trudnej kalkulacji pomiędzy krótkookresowymi kosztami a długookresowymi korzyściami. Niewątpliwie procesy dostosowywania do wymogów nowych mechanizmów wiązałyby się z wydatkami po stronie państwa, ale przede wszystkim banków, ponoszących główne koszty unii bankowej. Nakłady te mogłyby jednak zostać zdyskontowane w dłuższym horyzoncie czasowym, jeśli nasz kraj zyskałby na międzynarodowej wiarygodności, a sektor bankowy podlegał silniejszym zabezpieczeniom na wypadek kryzysu. Po trzecie, dokonanie jednoznacznej weryfikacji skutków unii bankowej dla Polski pozostaje w ścisłym związku z możliwą przyszłą akcesją naszego kraju do strefy euro. Ocenę przystąpienia do unii bankowej znacznie ułatwiłaby znajomość konkretnego stanowiska władz polskich dotyczącego przystąpienia do strefy euro, w szczególności jego przybliżonych ram czasowych. Niezależnie od ostatecznej konkluzji dotyczącej skutków przystąpienia do unii bankowej dla polskiego życia gospodarczego należy podkreślić, że idea unii bankowej istotnie zmieniła krajobraz debaty dotyczącej dalszej integracji Polski ze strukturami europejskimi. Decyzje z zakresu ekonomii politycznej nie sprowadzają się już bowiem do prostego, bipolarnego w albo poza strefą euro, a mechanizmy proponowane przez unię bankową pozwalają na pogłębienie integracji w ramach UE w odmienny sposób. Jeżeli Polska miałaby przystąpić do nowych struktur, nie warto odkładać podjęcia decyzji na ostatnią chwilę, lecz aktywnie uczestniczyć w pracach nad projektem rozwiązań w zakresie unii bankowej tak, aby były one jak najbardziej korzystne dla polskiego sektora bankowego. Jakub Janus 7