JAN ZIMMERMANN PRAWO ADMINISTRACYJNE

JAN ZIMMERMANN PRAWO ADMINISTRACYJNE 3. WYDANIE SKRYPT (bez Rozdziału jedenastego)

SPIS TREŚCI CZĘŚĆ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne..3 Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego źródła prawa.7 Rozdział trzeci Zasady ogólne prawa administracyjnego..15 CZĘŚĆ DRUGA USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdział czwarty Podmioty administracji publicznej 17 Rozdział piąty Struktura administracji publicznej i związki między jej podmiotami...23 Rozdział szósty Administracja rządowa.27 Rozdział siódmy Samorząd terytorialny...34 CZĘŚĆ TRZECIA ADMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC PODMIOTÓW ZEWNĘTRZNYCH Rozdział ósmy Podstawowe pojęcia...54 Rozdział dziewiąty Formy działania administracji publicznej.59 CZĘŚĆ CZWARTA KONTROLA ADMINISTRACJI Rozdział dziesiąty Sądownictwo administracyjne..74 2

CZĘŚĆ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne 1. Administracja publiczna Administracja publiczna sprawowana przez państwo (lub przez wyodrębnione podmioty działające z upoważnienia państwa) i realizująca dobro wspólne, czyli interes publiczny po to, aby przynieść jakąś korzyść ogółowi (wspólnocie, państwu) albo też dba o interes indywidualny, reprezentując interesy całego społeczeństwa lub wspólnoty, lub ze względu na wyznawane powszechnie wartości. Prawo administracyjne nie zajmuje się administracją prywatną. Interes publiczny relacja między pewnym stanem faktycznym a jego oceną, zawierającą odpowiedź na pytanie czy stan ten może przynieść korzyść ogółowi. Pojęcie nie jest ostre, a problemem jest to, że przy używaniu pojęcia interesu publicznego samo jego pojmowanie zależy od elementów i uwarunkowań politycznych. Administracja w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym) struktura składająca się z organów administracyjnych i innych jednostek administracyjnych. Obok uprawnień typowo administracyjnych pojęcie to obejmuje uprawnienia sądowe i uprawnienia ustawodawcze administracji. Administracja w znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym) działalność o charakterze administracyjnym. Obok uprawnień organów administracyjnych obejmuje uprawnienia administracyjne sądów i uprawnienia administracyjne ustawodawstwa. Definicje administracji publicznej (pierwsze trzy tezy oddające trudności w jej definiowaniu) 1. Lorenz von Stein: to, czego nie umiem nazwać ; 2. Ernst Forsthoff: administracji nie można zdefiniować, można ją tylko opisać ; 3. Jan Boć: złudne jest przekonanie, że można wyznaczyć administracji granice jej ingerencji ; 4. Otto Mayer (aprobował tę definicję Walter Jellinek): administracją jest ta działalność państwowa, która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości (definicja quasi-negatywna lub wielkiej reszty ); 5. Władysław Leopold Jaworski: administracja to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także działalność twórcza ; 6. Jerzy Stefan Langrod: administracją jest planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem poprzez tych ludzi suma urządzeń, którymi dysponują ; 7. J. Boć: administracja to przejęte prze państwo i realizowane przez jego zawisłe ograny, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach ; 8. Irena Lipowicz: system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne ; 9. Franciszek Longchamps: administracja jest zjawiskiem społecznym, które cechuje inicjatywa i działalność ukierunkowana na przyszłość ; 10. Eugeniusz Ochendowski: administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć ; 11. Jerzy Supernat: definicja menedżerska, eksponująca znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności. Funkcje administracji publicznej (na kanwie definicji O. Mayera) rozróżnienie między sądownictwem (cywilnym) a administracją sądownictwo realizuje porządek prawny (prawo prywatne), a realizacja prawa jest dla niego celem ostatecznym; administracja realizuje interes publiczny, a realizacja prawa (prawo publiczne) jest dla niej tylko pośrednim środkiem do tego celu. 3

Cechy administracji publicznej (w płaszczyźnie podmiotowej) 1. Działa w imieniu państwa i na jego rachunek. Administracja państwowa (rządowa) czyni to bezpośrednio, a administracja samorządowa pośrednio (wobec niej określenie na rachunek państwa jest bardziej umowne, gdyż działa ona głównie na rachunek własny, a będąc częścią administracji państwa, również na jego rachunek); 2. Działając w imieniu państwa może korzystać z przymusu państwowego i dysponować władztwem administracyjnym. Możliwość ta wynika tylko i wyłącznie z mocy prawa. Istotą władztwa administracyjnego jest to, że administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów. Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii korzystają z domniemania legalności. Elementem tego władztwa jest możliwość zastosowania przymusu, choć istnieją także formy niewładcze działania administracji publicznej; 3. Podział funkcji administracji publicznej ze względu na władztwo administracyjne jako jej cechę administracja władcza ( imperium ) i administracja niewładcza (zawiadowcza, tzw. gestia). Obecnie ma znaczenie historyczne, współcześnie obie funkcje administracji zazębiają się ze sobą i trudno je sobie przeciwstawić; obecnie funkcja administracji władczej przyjmuje postać porządkowo-reglamentacyjnej, ponadto występuje funkcja administracji świadczącej, funkcja kierująca i właścicielska (w stosunku do majątku publicznego); 4. Działa w interesie publicznym; 5. Działa na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych i jest związana prawem (dozwolone w odniesieniu do administracji jest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy); 6. Ma charakter wykonawczy organy administracyjne wykonują i konkretyzują obowiązujące prawo; jeżeli same formułują normy prawne, są to zawsze normy niższego rzędu, zależne od ustaw; 7. Wykonawczy charakter administracji publicznej nie przeszkadza w inicjowaniu przez nią swoich zadań i działań; 8. Organizuje życie społeczne na terenie, który podlega jej kompetencji; 9. Działa w sposób ciągły i stabilny; 10. Działa przez zawodowy personel kadrę urzędniczą; 11. Ma w państwie charakter monopolistyczny. 2. Prawo administracyjne Definiowanie prawa administracyjnego w nauce niemieckiej bazuje zazwyczaj na kryteriach organizacyjnych (prawo administracyjne reguluje działanie organów administracji publicznej). Normuje ono więc ustrój administracji publicznej, a także swoiste formy, w których organy te regulują władczo uprawnienia obywatela (system norm prawnych, które w specyficzny sposób obowiązują administrację jej działalność, postępowanie administracyjne i jej organizację). Reguluje bardziej stosunki między administracją a obywatelem, uzasadniając jego prawa i obowiązki, ale tylko w stosunku do niej Definiowanie prawa administracyjnego w nauce francuskiej kładzie nacisk na kryteria funkcjonalne. Jego funkcją jest społeczne działanie (service public), przeciwstawione poprzednio obowiązującej koncepcji władzy publicznej (puissance publique) przez skupienie się na celach, a nie środkach działania administracji. W związku z prywatyzacją zadań publicznych proponuje się zastąpienie pojęcia służby publicznej pojęciem użyteczności publicznej (utilité publique) lub interesu ogółu (interêt général). Polskie definicje prawa administracyjnego 1. W.L. Jaworski: prawo administracyjne reguluje działalność państwa, która jest kontrolowana przez jednostkę ; 2. J.S. Langrod: dział publiczno-prawnego wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych względnie nadto i stanowionych przez nią z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezstronną kontrolą zachowania tych granic ; 3. F. Longchamps: prawo administracyjne dotyczy administracji publicznej (pojętej jako pewna dziedzina kultury społecznej) i jest dla niej swoiste, to jest obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej. Był też zwolennikiem poszukiwania definicji aksjologicznej (prawo administracyjne to zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne). 4

Cechy prawa administracyjnego 1. Jest częścią prawa publicznego, co oznacza, że ta gałąź prawa ma za przedmiot regulacji państwo jako podmiot władzy i służy uzasadnieniu i określeniu kompetencji państwowych (państwo ma charakter zwierzchni wobec innych podmiotów). W jego granicach są realizowane cele, interesy, dobro i zadania publiczne oraz są regulowane organizacja i działalność administracji publicznej. Tak rozumiane prawo publiczne (w tym administracyjne) przeciwstawiane jest prawu prywatnemu w ramach różnych teorii (w których widać, że publiczność prawa administracyjnego nie może być dzisiaj uznana za jego podstawową cechę i tak rozumiane można je nazwać skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym ) teoria interesu (wywodząca się od Ulpiana) prawo publiczne służy interesom publicznym, a prawo prywatne prywatnym; teoria subordynacji prawo publiczne polega na stosunkach władczych podrzędności i nadrzędności, a prawo prywatne wprowadza równouprawnienie podmiotów; teoria podmiotowa z prawem publicznym mamy do czynienia, gdy jedną ze stron stosunku prawnego państwo lub organ państwa; teoria przyporządkowania (odmiana podmiotowej) do prawa publicznego należą normy, które odnoszą się do podmiotów dysponujących władztwem państwowym, a te które dotyczą każdego, należą do prawa prywatnego; teoria fiskusa stosunki mające za przedmiot majątek odnoszą się do prawa prywatnego; 2. Jest prawem bezwzględnie obowiązującym (ius cogens) brak wpływu woli stron na dyspozycje prawne, ale także podwójne znaczenie dla organów administracji publicznej w postaci upoważnienia i jednocześnie obowiązku działania; 3. Reguluje strukturę i działanie administracji publicznej regulacja stosunków między administracją publiczną a obywatelami (określa status obywatela w państwie, czyli jest prawem obywatelskim); 4. Zawiera w sobie element władztwa poprzez upoważnianie podmiotów do jego użycia i regulacje zakresu i sposobu jego stosowania; 5. Ustala treść zachowań swoich adresatów na dwa sposoby norma prawna bezpośrednio ( od razu ) określa uprawnienia i obowiązki rolą administracji jest tylko dopilnowanie ich realizacji; normy prawne wymagają konkretyzacji (wydania aktu), która powinna zostać w określonej sytuacji faktycznej podjęta przez organ administracji publicznej. Norma prawna wówczas pośrednio określa uprawnienia i obowiązki; 6. Stosowanie i jego kontrola ma charakter niesporny wydanie aktu konkretyzującego normę prawa administracyjnego nie zależy od rozstrzygnięcia sporu między organem administracji publicznej a obywatelem, ale następuje z zasady jednostronnie (władczo), przez narzucenie woli podmiotu administrującego adresatowi; sądownictwo administracyjne ma co do zasady za zadanie kontrolę zgodności z prawem podejmowanych działań, a nie rozstrzyganie sporów. Normy prawa administracyjnego (oprócz ustrojowych wszystkie skierowane do organów i podmiotów administracyjnych, których treścią są możliwości ich działania skierowane na zewnątrz) 1. Ustrojowe (strukturalno-organizacyjne) za ich pomocą skonstruowany jest aparat administracyjny. Skierowane wyłącznie do podmiotów administracji publicznej; 2. Zadaniowe określają zadania w powiązaniu z celem członów administracji publicznej oraz zadania i cele podmiotów administracji publicznej, co jest jednoznaczne z nałożeniem na nie obowiązku wykonania danego zadaniu lub osiągnięcia wyznaczonego celu (pośrednio wpływają na prawa obywateli, ponieważ mogą oni domagać się wykonania tych zadań). Odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają urządzenia lub przedsięwzięcia potrzebne do ich spełniania; 3. Kompetencyjne (regulujące właściwość) zawierają upoważnienie do działania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (właściwość rzeczowa), na określonym obszarze (właściwość miejscowa) lub na określonym szczeblu czy w określonej instancji (właściwość funkcjonalna lub instancyjna). Odróżnia się od nich normy określające zakres działania organów administracyjnych; 4. Określające zakres działania regulują granice, w jakich dany organ powinien spełniać swoje obowiązki (realizować kompetencje); 5. Określające formy działania przesądzające o wyborze danej formy działania lub dające wybór; 6. Materialnoprawne (ustanawiające formalnoprawne podstawy działania administracji publicznej) określają treść uprawnień lub obowiązków (gdy robią to pośrednio, adresatem danej normy, choć w innym sensie jest również organ administracyjny); 7. Procesowe uzupełniają normy materialnoprawne w obszarach, w których konkretyzacja normy materialnoprawnej wymaga wydania aktu administracyjnego; 8. Odsyłające; 9. Przejściowe. 5

Sankcje administracyjne rzadko kiedy występuje w prawie administracyjnym sytuacja, że jeden przepis odpowiada jednej normie prawnej stąd różnorodność sankcji administracyjnych. Jej przyczyną jest również częste posługiwanie się rozróżnieniem i oddzieleniem od siebie norm sankcjonowanych od sankcjonujących norma sankcjonowana nakazuje danym podmiotom określone zachowanie; norma sankcjonująca nakazuje organom państwa działanie sankcjonujące wtedy, gdy adresat normy sankcjonowanej zachował się w sposób z nią niezgodny. Typologia sankcji (pierwsze dwie podstawowe) 1. Karna przy wykroczeniu administracyjnym, połączona z normami zakazującymi określonych zachowań (konstrukcja typowa dla prawa karnego). Szczególnymi jej rodzajami są sankcje dyscyplinarne i służbowe dotyczy zachowań podmiotów powiązanych z administracją publiczną stosunkiem służbowym; zakładowe dotyczy zachowań podmiotów powiązanych z administracją publiczną tzw. szczególnym stosunkiem władczym; 2. Egzekucyjna obowiązek administracyjny, sformułowany jako nakaz określonego zachowania, wynikający wprost z ustawy lub sformułowany przez akt konkretyzujący ustawę; 3. Nakaz konkretnego zachowania się, który grozi podmiotowi działającemu z naruszeniem norm prawa administracyjnego; 4. Polegająca na cofaniu przyznanych uprawnień; 5. Nieważności skierowana do organów administracyjnych, które wydały akt obarczony kwalifikowaną wadą; 6. Odszkodowawcza (łącząca się często z sankcją nieważności) również dotykająca organ administracyjny; 7. Inne stosowanie dolegliwości ekonomicznych lub finansowych oraz tzw. sankcje ukryte. Podstawowy podział prawa administracyjnego 1. Prawo ustrojowe kto i jak jest upoważniony do działania w zakresie prawa administracyjnego ( kto ); 2. Prawo materialne jaki jest przedmiot działania administracji publicznej ( co ); 3. Prawo procesowe jak działają organy administracji publicznej (także sądy administracyjne), realizujące (stosujące) normy prawa materialnego ( jak ). Podział na prawo zewnętrzne i wewnętrzne 1. Zewnętrzne reguluje stosunki między podmiotami administracji publicznej i podmiotami do niej nienależącymi; 2. Wewnętrzne reguluje stosunki wewnątrz administracji publicznej (odejście od teorii internów administracyjnych głoszącej, że te stosunki są wolne od prawa regulowane przez samą administrację). 6

Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego źródła prawa 1. Zagadnienia ogólne Źródła prawa według J.S. Langroda ustala hierarchię norm prawa, a nie hierarchię źródeł prawa w tradycyjnym tego słowa znaczeniu (koncepcja bliska poglądom Hansa Kelsena i Adolfa Merkla), dzięki czemu możliwy jest przegląd wszystkich elementów prawa administracyjnego w układzie hierarchicznym. Źródła prawa sensu stricto (źródła prawa w rozumieniu formalnym, zgodnie z którym są nimi akty stanowienia prawa) źródła wskazane i wyodrębnione przez Konstytucję jako powszechnie obowiązujące (tzn. ustawodawca miał możliwość skierowania aktu do wszystkich, jednak konkretny krąg adresatów aktu zależy od celu, jaki ustawodawca chce osiągnąć). Źródła prawa sensu largo akty prawa wewnętrznego, wymienione w Konstytucji w rozdziale Źródła prawa oraz różnorakie fakty prawotwórcze, dopełniające konstytucyjny katalog. Akt normatywny obejmuje źródła prawa sensu stricto oraz wszystkie te akty, które zawierają w sobie normy określające uprawnienie lub obowiązek adresata nieokreślonego powszechnie, ale również niewskazanego indywidualnie. Grupa ta może być wyznaczona przez sam akt, jak i poprzez określenie sytuacji faktycznej, w jakiej ma się znaleźć osoba, mająca być adresatem aktu. System źródeł prawa uporządkowany system, w którym ustalona jest hierarchia i wzajemne relacje pomiędzy źródłami prawa. Zamknięty system źródeł prawa katalog źródeł prawa wskazany jest przez samo prawo (Konstytucję) i tylko zmiana tego prawa, dokonana zgodnie z regułami zawartymi w nim samym może doprowadzić do jego modyfikacji. Konstytucja nie wyróżnia jednak przepisów administracyjnych, będących normatywnymi aktami stosowania prawa, które są typowe i konieczne do bieżącego wykonywania zadań administracyjnych. Są one źródłami prawa w prawie administracyjnym, ale w znaczeniu konstytucyjnym są jedynie formami działania administracji. Koncepcja otwartego systemu źródeł prawa przyjmuje, że zmiany systemu prawa mogą następować także na podstawie nieokreślonych w nim sposobów. Otwarcie to może następować od góry" (czynniki pozaprawne, na przykład koncepcje prawa natury itp.) i od dołu można tu zakwalifikować wspomniane przepisy administracyjne, a także normy wewnętrzne i tzw. źródła niezorganizowane (zwyczaj, normy pozaprawne, prawo sędziowskie, orzecznictwo sądowe, poglądy doktryny). Są to czynniki, które mają nieformalny (rzeczywisty, praktyczny) wpływ na funkcjonowanie administracji publicznej. Źródła prawa zewnętrznego Konstytucja; ustawy; ratyfikowane umowy międzynarodowe; rozporządzenia; akty prawa miejscowego. Źródła prawa wewnętrznego (zaliczono do nich tzw. uchwały samoistne Rady Ministrów, wydawanymi bez konkretnego upoważnienia ustawowego, jedynie na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej. Nie mają one zewnętrznej mocy obowiązującej) uchwały rady ministrów; zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, które obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. 2. Konstytucyjne kategorie powszechnie obowiązujących źródeł prawa administracyjnego Znaczenie niektórych zasad konstytucyjnych dla prawa administracyjnego 1. Zasada demokratycznego państwa prawnego rodzi dla administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i granicach prawa, a organy administracji publicznej muszą przestrzegać praw i wolności jednostek; 7

2. Zasada praworządności i legalności zasada praworządności oznacza, że każde działanie mieści się w granicach prawa, a zasada legalności, że każde działanie powinno mieć podstawę prawną (powinno być oparte na normie ustawowej). Zasady te maja swoje gwarancje formalne w postaci rozwiązań proceduralnych (art. 6 i 7 k.p.a.) i w formie kontroli administracji, opartych właśnie na kryterium zgodności z prawem. Zasady legalności nie można mylić z kryterium celowości przy kontroli nad administracją można nawet mówić o odrębnej zasadzie zgodności działania z celem ustawowym; 3. Zasada równości wobec prawa organy administracji publicznej powinny stanowiąc i stosując prawo jednakowo traktować adresatów swoich działań, a jakiekolwiek zróżnicowanie ich praw powinno mieć zawsze swoją podstawę ustawową i być uzasadnione; 4. Zasada podziału i równowagi władz organy administracji publicznej są zaliczone do władzy wykonawczej. Inne podstawowe unormowania konstytucyjne mające znaczenie dla prawa administracyjnego 1. Konstytucja określa system źródeł prawa i zamyka go w ścisłym katalogu; 2. Określa strukturę organów administracji publicznej i ich podstawowe kompetencje, w tym ustanawia i reguluje strukturę oraz zadania samorządu terytorialnego; 3. Reguluje wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela oraz środki ich ochrony; 4. Określa podstawowe sposoby kontroli administracji publicznej i ustanawia organy tej kontroli; 5. Reguluje niektóre materie szczegółowe, należące do prawa administracyjnego: zasady wprowadzania stanów nadzwyczajnych oraz status prawny Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Problem bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organy administracji publicznej nie można wydać decyzji administracyjnej opierając się wyłącznie na normie konstytucyjnej (forma bezpośredniego stosowania samoistnego Konstytucji), ponieważ organy administracji publicznej nie mogą omijać poszczególnych szczebli hierarchii źródeł prawa. Organy administracyjne nie mogą także zadawać pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, dlatego nie mogą zastosować formy bezpośredniego stosowania Konstytucji w postaci stwierdzania konfliktu między normami konstytucyjnymi i normami niższego rzędu. Organy administracji publicznej mogą przyjąć jedynie model współstosowania norm konstytucyjnych wraz z innymi normami obowiązującego porządku prawnego. Ustawa wobec niemożności kodyfikacji prawa administracyjnego, jest ono zbudowane z pojedynczych ustaw, które składają się na jego system i wyznaczają zakres źródeł prawa administracyjnego obowiązują podmioty prawa administracyjnego w bezpośredni sposób (nie muszą korzystać z aktów wykonawczych), a podmioty spoza administracji publicznej mogą nabywać swoje uprawnienia lub obowiązki z samej ustawy; mają moc powszechnie obowiązującą, którą można określić jako samoistną. Materia ustawowa jej granice w negatywny sposób wyznaczają obszar wydawania aktów przez organy administracji publicznej. W prawie administracyjnym należy do niej ustalanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa; regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji administracji publicznej; określanie trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego (nie wymienione wprost w Konstytucji). Rozporządzenia z mocą ustawy wydaje je jedynie Prezydent w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie. Ich moc czasowa jest ograniczona podlegają zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Dotyczą zasad działania władzy publicznej oraz zakresu, w jakim mogą w stanie wojennym zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela; podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych, wynikających z tych ograniczeń. 8

Umowy międzynarodowe stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, chyba że jest to uzależnione od ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie można pogodzić z umową. Znaczenie mogą mieć także umowy nieratyfikowane, będąc przykładem, że system źródeł polskiego prawa nie jest w pełni zamknięty. W prawie administracyjnym szczególne znaczenie mają umowy dotyczące materii takich jak prawo celne; prawo drogowe; ochrona środowiska; zwalczanie chorób zakaźnych; przekraczanie granicy. Doktryny dotyczące relacji między prawem wspólnotowym a prawem wewnętrznym 1. Doktryna pierwszeństwa prawa wspólnotowego w razie sprzeczności między normami obu systemów decyduje przepis prawa wspólnotowego. Chodzi o pierwszeństwo w stosowaniu, a nie hierarchię obowiązywania norm (nie przesądza o nadrzędności prawa wspólnotowego nad normami konstytucyjnymi państw członkowskich). 2. Doktryna bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego przepisy prawa wspólnotowego przyznają obywatelom Unii Europejskiej prawa podmiotowe, które powinny być chronione przez sądy państw członkowskich. Na bezpośredni skutek składa się bezpośrednie obowiązywanie; bezpośrednie stosowanie. Prawo pierwotne Unii Europejskiej zawarte w umowach międzynarodowych. Prawo pochodne Unii Europejskiej ustanowione przez jej organy (ale także umowy międzynarodowe, umowy prawa prywatnego, umowy prawa publicznego, programy, regulaminy) akty prawne wymienione w art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 1. Rozporządzenia ogólne i abstrakcyjne akty organów Wspólnoty, mające charakter normatywny i z założenia kompletny. Obowiązują one bezpośrednio; 2. Dyrektywy wiążą państwo członkowskie, do którego są skierowane w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając swobodę wyboru formy i środków jego osiągnięcia. Konieczne dlatego jest wydanie odpowiednich własnych przepisów wewnętrznych; 3. Decyzje akty indywidualne i konkretne; 4. Zalecenia i opinie nie mają charakteru wiążącego. Rozporządzenia akty wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Są tworzone przez administrację publiczną i przez nią wykonywane, są jednocześnie źródłami prawa administracyjnego i formami działania administracji. Ustawy a rozporządzenia według J.S. Langroda ustawy zawierają normy ponadadministracyjne co do rangi, czyli administracyjne co do treści, ale pozaadministracyjne co do genezy ; rozporządzenia zawierają normy intraadministracyjne co do rangi, czyli administracyjne co do treści i genezy. Upoważnienie ustawowe jego istnienie jest konstytucyjnym wymogiem wydania i prawidłowości rozporządzenia. Może być sformułowane obligatoryjnie lub fakultatywnie. Powinno określać 1. Konkretny organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2. Zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3. Wytyczne dotyczące treści aktu powinny dotyczyć materialnego kształtu regulacji wykonawczej, ewentualnie wskazania proceduralne (nie mogą jednak zastąpić one wytycznych merytorycznych). Prawidłowość rozporządzenia wszystkie powyższe elementy powinny być spełnione łącznie, a rozporządzenie musi powoływać się na odpowiednie upoważnienie ustawowe. Ponadto musi mieć charakter wykonawczy. Kontrola legalności rozporządzenia wewnętrznie realizowana przez Radę Ministrów; zewnętrznie realizowana przez Trybunał Konstytucyjny. 9

Obowiązywanie czasowe rozporządzenia moc wiążąca uzależniona jest od obowiązywania ustawy macierzystej (wyjątkowo w przepisach przejściowych nowej ustawy może zostać ona utrzymana). Zakaz subdelegacji upoważnienie ustawowe dotyczy tylko organu w nim wymienionego, Konstytucja wyklucza przekazanie kompetencji innemu organowi (art. 92 ust. 2). Wykonawczy charakter rozporządzenia konkretyzuje normy zawarte w ustawie, która upoważniła organ do jego wydania i formułuje własne normy w taki sposób, aby realizowały one normy ustawowe. Nie jest to konkretyzacja całkowita rozporządzenie nie może formułować norm indywidualnych i konkretnych. Ponadto rozporządzenie jest wykonawcze nie wobec całej ustawy, a jedynie wobec unormowania zawierającego upoważnienie. Organy wydające rozporządzenia 1. Prezydent (choć w istocie nie jest on organem administracji publicznej); 2. Rada Ministrów; 3. Prezes Rady Ministrów; 4. Ministrowie kierujący działami administracji publicznej (Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów może uchylić takie rozporządzenie w formie uchwały); 5. Przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów; 6. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Współrozporządzenie upoważnienie do wydania rozporządzenia dla dwóch lub więcej organów. Może polegać na wspólnym wydawaniu, działaniu w porozumieniu, za zgodą jednego z nich lub z inicjatywy jednego z nich. Akty prawa miejscowego (terenowego, lokalnego) znaczenie dla prawa administracyjnego 1. Wydają je organy administracji publicznej (organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej); 2. Powodują decentralizację procesu prawotwórczego; 3. Wiążą część regulacji prawnej z warunkami i potrzebami lokalnymi, co jest zgodne z zasadą pomocniczości; 4. Pozwalają administracji na bieżące reagowanie na różnorakie zdarzenia losowe, wymagające szybkiej i sprawnej interwencji państwa. Konstytucyjne cechy aktów prawa miejscowego kompetencje do ich wydawania mają organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej; muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Według Konstytucji upoważnienie takie powinno zawierać jedynie własne granice, bez wymaganego w upoważnieniu do wydania rozporządzenia wskazania organu, zakresu, czy wytycznych co do treści. Nie muszą być także wydawane w celu wykonania ustaw; w hierarchii źródeł prawa mają miejsce równe rozporządzeniom; mają ograniczony zasięg terytorialny taki jak właściwość miejscowa organu wydającego (nie są nimi także akty organów centralnych obowiązujące na części terytorium państwa). Kategorie aktów prawa miejscowego kryterium rodzaju upoważnienia ustawowego 1. Akty wydawane na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego (inaczej akty samoistne lub samodzielne prawodawstwo miejscowe wydawane w ramach ustaw); 2. Akty wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego (inaczej akty wykonawcze ); 3. Akty wydawane na podstawie specjalnego upoważnienia ustawowego (inaczej akty porządkowe ). Gminne prawo miejscowe gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, która to kompetencja przypada radzie gminy (w formie uchwał). Klasyfikacja gminnego prawa miejscowego (pozwalająca na wyodrębnienie trzech wymienionych powyżej kategorii aktów prawa miejscowego) 1. Na podstawie upoważnień zawartych w samej ustawie o samorządzie gminnym akty w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych (statuty); organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy; 10

zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; statut określane w nim są wszystkie zagadnienia ustrojowe nieunormowane w ustawie. Jest przejawem samodzielności gminy ( autonomia statutowa jedna z cech samorządu terytorialnego). Nie może on zawierać norm materialnych prawa administracyjnego, nie może regulować uprawnień i obowiązków podmiotów zewnętrznych, ani zawierać norm ogólnego postępowania administracyjnego; 2. Na podstawie upoważnień zawartych w innych ustawach akty wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach z zakresu administracyjnego prawa materialnego (na przykład ochrona środowiska, komunikacja, handel, oświata); 3. Na podstawie upoważnienia generalnego zawartego w ustawie o samorządzie gminnym (choć sama regulacja zbudowana jest na zasadzie wyjątku) przepisy porządkowe, przewidziane do realizacji funkcji administracji publicznej polegającej na bieżącym i doraźnym zapobieganiu negatywnym sytuacjom. Mogą być wydane tylko wtedy, gdy dana materia nie jest już uregulowana w innym akcie powszechnie obowiązującym i gdy są niezbędne do ochrony życia lub zdrowia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego sankcje karne za naruszenie przepisów porządkowych istnieje możliwość ich wprowadzenia (funkcja policyjna administracji). Wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, co oznacza, że nie są to kary administracyjne, a wymierzane przez sądy grodzkie (władza sądownicza); kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może wydawać przepisy porządkowe w formie zarządzenia, podlegającego zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, gdyż może wydawać je jedynie, gdy nagłość sytuacji nie pozwala na czekanie na zebranie się rady gminy. Akty prawa miejscowego wydawane przez organy samorządu powiatowego i wojewódzkiego oraz administracji rządowej w województwie regulacje zasadniczo podobne jak w przypadku gminnego prawa miejscowego (mimo, że nie są jednakowo brzmiące), z wyjątkami brak rozróżnienia na akty wydawane na podstawie samych tych ustaw, tzn. o samorządzie powiatowym i województwa oraz o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i na podstawie innych ustaw; przepisy dotyczące powiatu i województwa pozwalają na wydawanie przepisów porządkowych dla części ich obszaru; kategoria przepisów porządkowych wprowadzona tylko w ustawie o samorządzie powiatowym i o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w powiecie dodano ochronę mienia obywateli i ochronę środowiska jako możliwą podstawę wydania przepisów porządkowych. Ponadto przyczyny wydania przepisów porządkowych powinny występować na obszarze więcej niż jednej gminy. Może je wydawać również warunkowo zarząd powiatu. Poza tym regulacje takie jak w gminie; w województwie wojewoda wydaje rozporządzenia porządkowe, regulacja poza tym taka jak w gminie. Konstytucyjne źródła prawa wewnętrznego uchwały Rady Ministrów; zarządzenia Prezesa Rady Ministrów; zarządzenia Prezydenta. 3. Prawo wewnętrzne i tak zwane przepisy administracyjne Uchwały Rady Ministrów akty samoistne; wydawane na podstawie ustawy (także normy konstytucyjnej); nie mogą regulować uprawnień, ani obowiązków podmiotów zewnętrznych, skierowane tylko do podmiotów wewnętrznych, w związku z czym nie mogą być powoływane jako podstawa prawna decyzji (podobnie jak nie mogą nią być akty wydane na podstawie uchwał samoistnych, ani inne akty wewnętrzne). Zarządzenia nie są aktami samoistnymi; wydawane tylko na podstawie ustawy; nie mogą być podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Inne akty prawa wewnętrznego (kategoria pozakonstytucyjna, bez określenia źródła prawa ) uchwały i zarządzenia organów centralnych (przewodniczących komitetów, Prezesa NBP) i inne akty wewnętrzne organów administracyjnych różnego szczebla. 11

Istota aktów prawa wewnętrznego zaadresowane do podmiotów wewnętrznych, pośrednio mogą jednak wpływać na prawa lub obowiązki obywateli. Mają różnorodne nazwy (uchwały organów kolegialnych, zarządzenia organów jednoosobowych oraz regulaminy, wytyczne, instrukcje, okólniki, pisma okólne, decyzje, opinie itd.). Mogą być aktami generalnymi jaki i indywidualnymi. Mogą mieć charakter samoistny wydawane na podstawie przepisów kompetencyjnych; wykonawczy podstawą prawną ścisłe upoważnienie ustawowe. Odwracanie hierarchii źródeł prawa zagrożenie stosowania w pierwszej kolejności przepisów wewnętrznych, odsuwając ustawę na drugi plan i zagrażając legalności działania administracji publicznej. Przepisy administracyjne kategoria aktów prawa wewnętrznego, bardzo zróżnicowana merytorycznie. Formy wewnętrznego kierowania dopuszczone przez ustawę kompetencje wewnętrzne różnych organów administracji publicznej (na przykład Prezesa Rady Ministrów w stosunku do kierowników centralnych organów administracji publicznej w formie wytycznych i poleceń). Są jedynie aktami wydawanymi przez przełożonego podwładnym, ale stymulującymi wszelkie ich działania. Stwarza to niebezpieczeństwo niekonstytucyjnego zinstrumentalizowania prawa powszechnie obowiązującego. 4. Tak zwane swoiste kategorie źródeł prawa administracyjnego Szczególne kategorie źródeł prawa mające specjalnie znaczenie dla prawa administracyjnego 1. Akty planowania dotyczą zachowań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości, zwłaszcza kwestii finansowych (budżety), strategicznych (na przykład tzw. strategie rozwoju województw), zagadnień współpracy zagranicznej (na przykład wojewódzkie priorytety współpracy zagranicznej) lub kwestii gospodarczo-przestrzennych. Aktami planowania są między innymi Narodowy Plan Rozwoju instytucja określająca cele rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego. Przygotowuje się go przy wykorzystaniu innych dokumentów planistycznych (Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, strategii sektorowych, strategii rozwoju regionalnego i innych); miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają za zadanie ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia tzw. inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wraz z innymi przepisami ustalają sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości. Cechy uchwalane przez rady gmin (miast), jednakże ich powszechne obowiązywanie nie jest jednoznaczne, ponieważ odznaczają się cechą zarówno generalności, jak i konkretności, a ponadto zawierają normy ogólne, jak i normy indywidualne (występuje gradacja norm według ich indywidualizacji oraz konkretności); w ich treści można wyróżnić o część strukturalną określającą przewidywane tendencje rozwoju przestrzeni; o część programową ustalającą projekt przedsięwzięcia co do danej przestrzeniu; o część regulacyjną określającą przeznaczenie terenu w zakresie topograficznym i geograficznym; zróżnicowanie formy technicznej; określają tryb dalszego postępowania, a nie wynik planowania; 2. Statuty i regulaminy swoiste źródła prawa należące do źródeł prawa wewnętrznego, ale oddziaływujące na sferę zewnętrzną, niekiedy mające nawet powszechne obowiązywanie (statuty gmin). Muszą mieć podstawę ustawową i mieścić się w granicach prawa statut akt podmiotu prawa publicznego, regulujący jego sprawy; regulamin określa szczegółowy tryb funkcjonowania podmiotu publicznego; statuty i regulaminy zakładów administracyjnych skierowane do pracowników zakładu oraz przede wszystkim jego użytkowników. Tworzą z innymi aktami generalnymi organów zakładów administracyjnych prawo zakładowe; 3. Normy techniczne specyficzna kategoria norm, nie aktów, stanowiących prawne uregulowanie nakazów, wzorców lub zakazów stosowanych w technice. 12

5. Publikacja i promulgacja źródeł prawa Katalog dzienników urzędowych Dziennik urzędowy Przez kogo wydawany Co publikuje ustawy; Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski oraz Monitor Polski B Prezes Rady Ministrów Urząd Oficjalnych Publikacji Komisji Europejskiej Prezes Rady Ministrów dzienniki urzędowe ministrów - - dzienniki urzędowe urzędów centralnych - - wojewódzkie dzienniki urzędowe wojewoda ratyfikowane umowy międzynarodowe; oświadczenia rządowe w kwestii mocy wiążącej umów międzynarodowych; rozporządzenia z mocą ustawy; rozporządzenia; uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenia ministra i inne. rozporządzenia; dyrektywy; decyzje; zalecenia, opinie i inne. pozostałe umowy międzynarodowe; zarządzenia Prezydenta wydane na podstawie ustawy; uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów wydane na podstawie ustawy i inne. akty prawa miejscowego wydawane przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy (w tym statuty), choć przepisy porządkowe mogą być ogłaszane także w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekaz; statuty związków międzygminnych i związków powiatów; akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego wydawane przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; uchwałę budżetową województwa; statut urzędu wojewódzkiego i inne. 13

6. Tak zwane niezorganizowane źródła prawa administracyjnego Niezorganizowane źródła prawa administracyjnego czynniki pozaprawne, takie jak (oprócz poniższych) normy moralne, społeczne, techniczne, wiedzy nieumieszczone w systemie prawa, normy polityczne, poglądy doktryny 1. Zwyczaj pozaprawny nawyk postępowania, przestrzegany w obrębie danej struktury (jednostki) organizacyjnej administracji. Ma znaczenie bardziej praktyczne, a pośrednio prawne. Rodzaje uzupełnia ustawę (consuetudo secundum legem) dla ułatwienia jej stosowania (na przykład w zakresie interpretacji); formułuje zasady niezależne od ustawy, ale z nią niesprzeczne (consuetudo praeter legem) stanowi własne prawidła działania administracji; administrowanych i administrujących (własny lub obiektywnie istniejący w życiu społecznym), może wytworzyć się w związku z nimi precedens (zwyczaj tworzący się przez stałą, podobną praktykę rozstrzygania podobnych spraw); konstruktywny i jałowy (szkodliwy). 2. Prawo sędziowskie tworzy się poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych. Mimo braku ich upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć wiążących, formułują normy drugiego stopnia, a ponadto oceny wyrażone w wyrokach sądowych mogą być wiążące w danej sprawie na przyszłość. Prawo sędziowskie może powstawać dzięki przyjęciu wyodrębnionej z teorii prawa ideologii swobodnej decyzji sądowej. 14

Rozdział trzeci Zasady ogólne prawa administracyjnego 1. Uwagi wprowadzające Zasady prawa różne rozumienia w rozumieniu teorii prawa (ujęcie normatywne) normy prawne o podstawowym znaczeniu lub klauzule generalne wyjęte przed nawias lub też uogólnienia norm prawnych; stworzone przez doktrynę; wzorce zachowań nieunormowane przez prawo, ale uznawane za wiążące; typy ukształtowania jakiejś instytucji prawnej; postulaty zawierające syntetyczne oceny i określające pożądany stan rzeczy (czasem utożsamiane z zasadami prawa wątpliwe). Rodzaje zasad prawa (i ich przykłady) konstytucyjne zasada demokratycznego państwa prawnego; pozakonstytucyjne zasada szybkości działania administracji; teoretyczne zasada decentralizacji; normatywne zasada legalności; opisowe zasada zespolenia; dyrektywalne zasada prawdy obiektywnej; materialne zasada równości wobec prawa; procesowe zasada dwuinstancyjności; ustrojowe zasada zespolenia. 2. Wybór zasad ogólnych prawa administracyjnego Niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada lex retro non agit; zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych; zasada prawa do sądu; zasada pomocniczości (określana jako zasada w ruchu nie można raz i na stałe rozgraniczyć zadań pomiędzy państwo a obywateli, można określić jedynie tendencję, zgodnie z którą powinny być rozdzielane); zasada proporcjonalności, uzupełniania przez zasadę przydatności; zasadę konieczności; zasada zrównoważonego rozwoju. Niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej zasada kompetencyjności kompetencja do podejmowania konkretnej formy działania lub do załatwiania danej kategorii spraw administracyjnych może być przypisana tylko jednemu organowi administracji publicznej (organ właściwy) wykluczone przenoszenie lub pozbywanie się jej przez sam organ administracji publicznej wszelkie zmiany w tym zakresie materią ustawową; obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swojej kompetencji z urzędu; zasada zespolenia administracyjnego przeciwstawiana resortowości, sprzyja decentralizacji, ze względu na dualistyczny model administracji nie jest do końca w Polsce przestrzegana zespolenie jeden terenowy organ administracji publicznej skupia kompetencje administracyjne z różnych dziedzin administrowania, nie będąc wprost hierarchicznie powiązany z każdym z odrębnych organów centralnych; resortowość każdy organ terenowy podlega osobno w pionie odpowiedniemu organowi centralnemu; zasada efektywności. 15

Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego 1. Zasady podstawowe treść wykracza poza postępowanie administracyjne, łącząc się z zasadami ogólnymi zasada praworządności i legalności; zasada prawdy obiektywnej (obiektywizm administracji); zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (nawiązuje do zasady proporcjonalności); 2. Zasady jednocześnie nakładające obowiązki na organy administracyjne i przyznające obywatelom szerokie uprawnienia procesowe, które mogą być wykorzystywane poza postępowaniem administracyjnym nawiązują do zasad jawności administracyjnej i zaufania obywateli do państwa i prawa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli; zasada obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej; zasada przekonywania; 3. Zasady dotyczące samego postępowania administracyjnego, mające wagę dla całego mechanizmu działania administracji publicznej i dla praw obywatelskich zasada czynnego udziału stron w postępowaniu; zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych zasada szybkości i prostoty postępowania; zasada pisemności (nawiązująca do zasady efektywności); zasada dwuinstancyjności; zasada zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (ustanawiająca gwarancję stabilności aktów administracyjnych i gwarancję prawa do sądu). Prawa refleksowe zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzając różne obowiązki organów administracji publicznej ustalają jednocześnie na zasadzie odbicia prawa obywateli. 16

CZĘŚĆ DRUGA USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdział czwarty Podmioty administracji publicznej 1. Uwagi ogólne Administracja publiczna lub aparat administracyjny nie są podmiotami prawa, ale abstrakcyjnym podmiotem zbiorowym. Strona podmiotowa administracji składa się z wielu różnych podmiotów. Są nimi państwo (podmiot pierwotny administracji publicznej) i podmioty, którym odstąpiło ono część swojej funkcji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej według nauki niemieckiej zalicza ona do niej organy administracji państwowej, osoby prawa publicznego (korporacje, zakłady publiczne i fundacje prawa publicznego), a także pozostałe podmioty, na przykład spółki prawa handlowego, wykonujące administrację publiczną. Organy administracyjne (organy administracji publicznej) organy administracji państwowej i organy podmiotów, z którymi państwo dzieli publiczną funkcję administracyjną (na przykład samorządu terytorialnego). Organy administrujące organy podmiotów, które funkcję administracji publicznej wykonują dodatkowo (na przykład zakładów administracyjnych). 2. Organy administracji publicznej Organ administracji publicznej (administracyjny) pojęcie zarezerwowane dla podmiotów działających za państwo bezpośrednio organy administracji państwowej; pośrednio organy administracji samorządowej. Cechy organu administracyjnego 1. Jest nim człowiek lub grupa ludzi, wykonujących określoną funkcję ale sam organ istnieje niezależnie od swojej obsady personalnej ( piastuna ) jako abstrakcyjna konstrukcja strukturalno-organizacyjna; 2. Wyodrębnienie organizacyjne istnieją kryteria pozwalające odróżnić jeden organ administracyjny od innego organu lub podmiotu administracyjnego; 3. Prawne umocowanie do działania powinno mieć rangę ustawową; 4. Wyposażenie we władztwo państwowe konsekwencja działania w imieniu państwa; 5. Ma przyznaną kompetencję jest istotą jego wyodrębnienia i podstawą działania. Zadanie organu administracyjnego podstawowym i w zasadzie jedynym jego zadaniem jest sprawowanie administracji publicznej. Kompetencja zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Jest to jednocześnie możność (uprawnienie) i obowiązek korzystania z określonej formy działania (inaczej można mówić o bezczynności organu). Dwa punkty widzenia przy analizie kompetencji 1. Kontekst relacji poziomej charakter statyczny analiza sytuacji organu administracji publicznej w odniesieniu do innych organów niepodporządkowanych mu hierarchicznie. Pojęcia związane: podział kompetencji, zbieg kompetencji, brak kompetencji, usytuowanie kompetencji, zastrzeżenie kompetencji dla jakiegoś organu, kompetencja wyłączna, wkraczanie w kompetencję; 2. Kontekst relacji pionowej charakter dynamiczny analiza konsekwencji naruszenia kompetencji przez organ podporządkowany w relacji organów sobie podporządkowanych. Pojęcia związane: przekraczanie kompetencji, brak upoważnienia do działania lub dysponowania kompetencją. 17

Właściwość organu procesowy i praktyczny wymiar kompetencji (czyli przy stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów konkretyzujących jego normy) właściwość rzeczowa kompetencja ze względu na treść; właściwość miejscowa - kompetencja rozciągająca się na danym terytorium; właściwość instancyjna kompetencja do rozstrzygania spraw w danej instancji. Zakaz subdelegacji zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez upoważnienia ustawowego (nie odnosi się do zastępstwa strukturalnego wykonywania funkcji organu przez inną osobę). Formy przekazywania kompetencji zlecenie ustawowe (głównie w ustawach samorządowych); porozumienie jednostki samorządu terytorialnego z organem administracji rządowej (kompetencja przejęta ); upoważnienie lub powierzenie przez organ administracyjny do prowadzenia spraw w jego imieniu interpretacja pierwsza zwrotu w imieniu odpowiedzialność ponosi organ upoważniający, kompetencje pozostają w całości w jego ręku, a organ upoważniony (działający w jego imieniu ) tylko pomaga w ich realizacji; interpretacja druga zwrotu w imieniu podmiot upoważniony nabywa kompetencje po ich przekazaniu przez organ upoważniający do prowadzenia spraw w jego imieniu ( za niego ). Organ administrujący podmiot niebędący organem administracyjnym (administracji publicznej), posiadający przyznaną kompetencję administracyjną lub faktycznie ją wykonujący. Zasadniczo przekazanie im kompetencji odbywa się w formie ustawowej. Rodzaje organów administrujących kierownicy państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (na przykład rektor uniwersytetu); agencje rządowe; banki państwowe; kierownicy jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego i organy tych jednostek (na przykład kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej); organy wykonawcze pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (na przykład sołtys); spółki prawa publicznego; fundacje prawa publicznego; organy organizacji społecznych i innych społecznych podmiotów organizacyjnych (na przykład zarząd spółdzielni mieszkaniowej); podmioty prywatne. Rodzaje organów administracji publicznej najistotniejsze podziały 1. Organy administracji rządowej i samorządowej (wszystkie organami państwowymi); 2. Organy naczelne (najwyższe w hierarchii danego pionu organizacyjnego) i niższego szczebla. Podział ten łączy się podziałem na organy niższej (pierwszej) i wyższej (drugiej) instancji (ale dotyczy tylko organów, które działają w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej). Nie należy mylić podziału na organy naczelne i niższego szczebla z podziałem na organy centralne (obejmujące kompetencją terytorium całego państwa) i terenowe. Każdy organ naczelny jest centralnym, lecz nie każdy centralny jest naczelnym. Wyróżnia się centralne konstytucyjne organy państwa jednostkowe w skali państwa, mają kompetencje rozciągające się na obszar całego państwa lub ściśle określone kompetencje, związane z państwem jako takim. Należą do wyróżnionej przez Konstytucję niepowtarzalnej kategorii organów lub posiadają określoną przez konstytucję nazwę własną; centralne organy państwowe jak wyżej, ale bez nazwy własnej; 3. Ze względu na sposób kreowania organów pochodzące z wyboru (rada gminy, wójt); pochodzące z powołania (wojewoda); pochodzące z nominacji (dyrektor urzędu celnego); kreowane z mocy prawa (przewodniczący zarządu powiatu, którym z mocy prawa jest starosta); 4. Organy jednoosobowe i kolegialne. Ten ostatni ponosi odpowiedzialność za działanie jako całość (cały organ i tylko on), niezależnie od tego, którzy jego członkowie uczestniczyli w danym działaniu. Problem ważności i skuteczności działania organu kolegialnego w zależności od udziału jego członków 18