Materiały do samodzielnego studiowania z zakresu Prawa Administracyjnego Prawne formy działania administracji Wszelka działalność administracji musi mieć podstawę prawną i przebiegać w określonych formach prawnych. Przez prawną formę działania administracji trzeba rozumieć prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji. Ów określony typ czynności nie jest związany z charakterem (materialną treścią) sprawy do załatwienia, w której może być wykorzystany. W praktyce jest bowiem tak, że ten sam typ czynności może mieć zastosowanie w różnych sprawach (np. z zakresu prawa paszportowego, prawa budowlanego). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie prawnej formy działania administracji jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego. Zwraca się też uwagę, że poszczególne formy działania administracji zostały wyodrębnione (w różnych krajach) przez naukę prawa i orzecznictwo administracyjne. Stanowisko doktryny w kwestii podziału prawnych form działania administracji nie jest niezmienne, w miarę upływu czasu ulega ono ewolucji, co jest głównie wynikiem zmian w formach działania administracji. Należy zauważyć, że nie ma w polskiej literaturze naukowej jednego, uniwersalnego katalogu prawnych form działania administracji. Z reguły różni autorzy, inspirowani propozycjami J. Starościaka, wyodrębniają następujące formy działań administracji: akty normatywne, akty administracyjne, ugody administracyjne, porozumienia administracyjne, czynności cywilnoprawne, czynności faktyczne. 1. Akty normatywne W związku z tym, iż problematyka aktów normatywnych została omówiona w pkt 3 niniejszego rozdziału, w tym miejscu ograniczymy się do kilku uwag uzupełniających. Akty normatywne stanowione przez organy administracji są ważnym środkiem prawnym działania administracji. To głównie przez wydawanie aktów normatywnych administracja uszczegóławia przepisy ustawowe, umożliwiając ich realizację. Akty normatywne administracji dlatego tak są określane, gdyż zawierają treści normatywne. Charakteryzując więc akt normatywny administracji, trzeba powiedzieć, że jest to jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (lub podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji), zawierające normy postępowania skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. 1
Forma aktów normatywnych administracji jest różnorodna. Te, które wydane są z upoważnienia ustawy rozporządzenia i zarządzenia, wyraźnie określają przepisy danej ustawy. Inne, wydawane na podstawie przepisów kompetencyjnych (zawartych w Konstytucji, ustawach czy innych aktach normatywnych), przyjmują postać uchwał. Nauka prawa administracyjnego, odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 1989 r., postuluje szerokie ujęcie aktów normatywnych. Zgodnie z owym orzeczeniem są nimi te wszystkie akty, których przestrzeganie w praktyce jest dla ich adresatów prawnie obowiązujące; w takim rozumieniu aktami normatywnymi będą np. instrukcje, regulaminy, jeżeli zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). 2. Akty administracyjne Akty administracyjne są podstawową formą działania organów (podmiotów) administracji wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Akt administracyjny definiuje się jako władcze, jednostronne rozstrzygnięcie (oświadczenie woli) organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Z przedstawionej definicji wynika, że akt administracyjny charakteryzuje się następującymi cechami: a) jest czynnością opartą na przepisach prawa administracyjnego; b) jest władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej lub podmiotu administracyjnego prawnie do tego upoważnionego (np. dyrektora szkoły czy dyrektora przedsiębiorstwa państwowego). Władczość oświadczenia woli wyraża się w tym, iż zawsze wydane jest ono w imieniu państwa i na rachunek państwa. Wykonanie aktu administracyjnego jest za-pewnione poprzez możliwość zastosowania przymusu państwowego; c) wykazuje podwójną konkretność odnosi się do konkretnego adresata i konkretnej sprawy; d) wydawany jest jako rezultat przeprowadzonego postępowania administracyjnego; podstawę prawną takiego postępowania stanowi Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.). Dodajmy, iż akt administracyjny wywołuje skutki przede wszystkim w zakresie prawa administracyjnego, ale może też wywołać skutki w innych dziedzinach prawa (np. prawa cywilnego czy prawa pracy). Decyzja wywłaszczenia jest przykładem aktu administracyjnego, który rodzi skutki w sferze prawa cywilnego. Podziału aktów administracyjnych dokonuje się na podstawie różnych kryteriów. Przyjmując jako kryterium stosunek podmiotu wydającego akt do adresata aktu, wyróżniamy akty zewnętrzne i akty wewnętrzne. Akty zewnętrzne skierowane są do adresatów niepodporządkowanych organizacyjnie (służbowo) organowi wydającemu dany akt (np. do osób fizycznych, prawnych i innych jednostek organizacyjnych). I odwrotnie akty wewnętrzne skierowane są do podmiotów podporządkowanych organowi wydającemu dany akt administracyjny. Stosując kryterium treści aktu administracyjnego, dzielimy je na kon-stytutywne i deklaratoryjne. Akt konstytutywny tworzy, zmienia lub uchyla stosunek prawny. Skutek prawny 2
następuje z mocy aktu admini-stracyjnego z chwilą jego wydania (ogłoszenia lub doręczenia). Akty konstytutywne najczęściej nazywają się pozwoleniami, zezwoleniami, naka-zami, zakazami. Akt deklaratoryjny ustala w sposób wiążący (tj. deklaruje), że w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy lub innego aktu normatywnego dla konkretnego adresata określone uprawnienia lub obowiązki. Jako taki, nie tworzy nowych sytuacji prawnych. Stwierdza tylko, że dany stosunek prawny zaistniał. Akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne wstecz, tzn. od momentu, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone uprawnienia lub obowiązki. Jednakże dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo lub obowiązek (np. decyzja przyznania renty, emerytury). Akty deklaratoryjne różnią się od zaświadczeń, które nie są aktami administracyjnymi, gdyż tylko stanowią oświadczenie wiedzy organu administracji w konkretnej sprawie. Deklaratoryjne akty administracyjne stanowią zaś oświadczenie woli, tzn. ustalają autorytatywnie treść uprawnień lub obowiązków adresatów tych aktów. Wyróżnia się również akty administracyjne: - zależne od woli adresata; są wydawane na wniosek zainteresowanego (np. zmiana nazwiska), - niezależne od woli adresata; są wydawane z urzędu (np. akty prawa podatkowego, akty wywłaszczeniowe). Akty administracyjne można też dzielić na akty związane i akty uznaniowe (tzw. swobodne). W przypadku aktów związanych organ administracyjny musi wydać akt administracyjny (decyzję) w sytuacji zaistnienia określonych przez przepisy ustawowe warunków (np. organ musi wydać decyzję o przyznaniu emerytury, jeżeli zostały spełnione wszystkie warunki ustawowe). Akty uznaniowe organ administracji wydaje wówczas, gdy uzna to za celowe (np. wojewoda na podstawie przepisów ustawowych o ochronie przyrody rozstrzyga, czy wydać nakazy lub zakazy mające na celu ochronę środowiska przyrodniczego na terenie jego województwa). Uznanie administracyjne występuje przy takim unormowaniu kompetencji organu administracji, kiedy organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Przepisy ustanawia-jące uznanie administracyjne formułuje się w sposób zróżnicowany. Mogą więc zawierać sformułowania typu: organ może, co należy rozumieć, że w sytuacji zaistnienia określonego w tym przepisie stanu faktycznego organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednakże danego działania podejmować. Z uznaniem administracyjnym będziemy też mieć do czynienia, gdy przepisy prawa posługują się zwrotami nieostrymi przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu administracji. Przepis prawa stanowi np., że organ może wydać decyzję, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym. Pojęcie interesu społecznego jest mało precyzyjne (niedookreślone), co sprawia, że organ administracji sam je interpretuje, stosując taki przepis, co daje mu swobodę przy wydawaniu decyzji uznaniowej. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne w żadnym wypadku nie oznacza dowolności organów administracji w procesie podejmowania decyzji. W nauce prawa administracyjnego zgodnie 3
się przyjmuje, że stosując przepisy uznaniowe, organy administracji nie mogą naruszać praw podmiotowych, wynikających z innych przepisów prawa czy też rozstrzygnięć innych organów państwa. W każdym przypadku należy brać pod uwagę cele ustawy, na podstawie której organ wydaje decyzję. Przepisy powinny być w taki sposób stosowane, aby służyły osiąganiu tych celów. Trzeba też zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego poddane są kontroli sądów administracyjnych. Jednakże kontrola ta ogranicza się tylko do kwestii legalności, tj. zgodności decyzji z prawem, nie uwzględnia się kryteriów zasadności i celowości. Niezależnie od powyższych podziałów każdy akt administracyjny, aby był prawidłowy, musi być w pełnym zakresie zgodny z przepisami prawa materialnego, wydany przez właściwy organ, we właściwym postępowaniu, w wymaganej formie. Akty niespełniające tych warunków są aktami wadliwymi. Wadliwość aktu może mieć charakter nieistotny lub istotny. Wadliwość nieistotna nie powoduje utraty mocy obowiązującej aktu administracyjnego. Może być usunięta poprzez sprostowanie lub uzupełnienie (np. poprzez zamieszczenie pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji). Wadliwość istotna aktu administracyjnego może być podstawą do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. 3. Ugody administracyjne Instytucja ugody administracyjnej uregulowana jest w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ugoda, rozumiana jako pisemne porozumienie między stronami postępowania administracyjnego, może być zawarta przed organem administracyjnym pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy się dane postępowanie. Ugoda kończy postępowanie (dochodzi do skutku), jeżeli po skontrolowaniu jej prawidłowości jest zatwierdzana przez organ prowadzący to postępowanie administracyjne. Strony mogą wtedy zawrzeć ugodę, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy (przede wszystkim musi być sporna) i jeżeli przyczyni się to do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, a przepisy prawa nie sprzeciwiają się temu (art. 114 k.p.a.). Zatwierdzona ugoda rodzi takie same skutki jak decyzja (akt administracyjny). 4. Porozumienia administracyjne Porozumienie administracyjne jest czynnością dwustronną lub wielostronną z zakresu prawa administracyjnego, realizowaną przez podmioty wykonujące zadania administracji publicznej; porozumienie to dochodzi do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Porozumienie administracyjne zalicza się do niewładczych form działania administracji. Podmioty zawierają porozumienie na zasadzie równości. Nie występuje między nimi zależność organizacyjna ani służbowa. Przedmiot porozumienia leży w sferze prawa administracyjnego i ta cecha odróżnia porozumienia od czynności cywilnoprawnych. Strony (podmioty) porozumienia zobowiązują się wspólnie wykonywać nałożone na nie zadania albo mogą ustalić przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi. 4
Przykładami porozumień administracyjnych mogą być tzw. porozumienia komunalne zawierane przez gminy celem wspólnej realizacji zadań przekraczających możliwości.finansowe jednej gminy. 5. Czynności cywilnoprawne Działalność administracji oparta jest niekiedy na przepisach prawa cywilnego. Z reguły ma to miejsce wówczas, gdy administracja zajmuje się sprawami gospodarczymi (majątkowymi), związanymi ze świadczeniami na rzecz społeczeństwa. Najczęstsze wykorzystywanie instytucji prawa cy-wilnego występuje w systemie samorządu terytorialnego, czyli administracji zdecentralizowanej. Dzieje się tak dlatego, że przepisy prawa cywilnego stwarzają możliwość optymalnego kształtowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności prawnej. Ponadto czynności cywilnopraw-ne umożliwiają stronom bezpośrednią kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań. W sytuacjach spornych istnieje możliwość wykorzystania sądowego trybu rozstrzygania spraw cywilnych. Wszystko to uzasadnia stosowanie instytucji prawa cywilnego w działaniach administracji publicznej. 6. Czynności faktyczne Szczególny rodzaj prawnych form działania administracji stano-wią czynności faktyczne. Ich istotą jest to, że mogą kształtować stosunki prawne przez fakty, a nie reguły postępowania. To je odróżnia od czynno-ści prawnych, które powodują powstanie określonej normy postępowania. W tych przypadkach, gdy przepisy prawa nakazują organom administracji uregulowanie bądź rozstrzygnięcie określonej sprawy, występuje czynność prawna. Gdy natomiast nakazują organowi dokonanie określonego działania w wymiarze czysto fizycznym (np. wręczenie decyzji, ogłoszenie), występują czynności faktyczne. Wśród czynności faktycznych wyodrębnia się różne rodzaje działań. W teorii najczęściej wskazuje się działania społeczno-organizacyjne oraz czynności materialno-techniczne. Te pierwsze realizowane są w formie niewładczej. Może je też podejmować w zasadzie każda instytucja społeczna. Chodzi tu o takie działania, jak np. organizowanie spotkań z miesz-kańcami. Nie występuje tu element obowiązku, przymusu. Jeśli idzie o czynności materialno-techniczne, to opierają się one na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Tym czyn-nościom obywatele muszą się podporządkować (np. dokonanie rozbiórki obiektu grożącego zawaleniem, zatrzymanie samochodu przez policjanta). Czynności materialno-techniczne występują tak w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej działania administracji. 5