SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 11 Wstęp......................................................... 13 ROZDZIAŁ I. Teoria organów państwowych... 17 1. Pojęcie organu... 17 2. Klasyfikacja organów... 21 2.1. Klasyfikacja organów ze względu na podstawy prawne powoływania... 22 2.2. Klasyfikacja organów ze względu na ich budowę, czas trwania i sposób powoływania... 22 2.3. Klasyfikacja organów ze względu na kryterium ich kompetencji.... 22 2.4. Klasyfikacja organów ze względu na ich wzajemne relacje... 23 3. System organów... 24 ROZDZIAŁ II. Konstytucyjne organy ochrony prawa... 28 1. Pojęcie wymiaru sprawied liwości... 28 2. Geneza europejskiego modelu ustroju sądów... 30 3. Konstytucyjne zasady organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawied liwości w Rzeczypospolitej Polskiej... 31 4. Prawo do obrony... 33 5. Europejskie standardy odnoszące się do wymiaru sprawied liwości... 36 6. Organy wymiaru sprawied liwości... 38 7. Elektronizacja wymiaru sprawied liwości w Polsce... 40 7.1. Sąd elektroniczny... 41 7.2. Elektroniczne księgi wieczyste................................. 43 7.3. Elektroniczny Krajowy Rejestr Sądowy... 44 8. Krajowa Rada Sądownictwa... 45 8.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa... 45 5
Spis treści 8.2. Organizacja Krajowej Rady Sądownictwa... 46 8.3. Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa... 48 9. Minister Sprawied liwości... 50 10. Sąd Najwyższy... 53 10.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Sądu Najwyższego... 53 10.2. Kompetencje Sądu Najwyższego... 55 10.3. Organizacja Sądu Najwyższego... 55 10.4. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów... 59 11. Sądy powszechne... 61 11.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania sądownictwa powszechnego... 61 11.2. Kompetencje i organizacja sądów powszechnych... 62 11.3. Status prawny sędziów... 68 11.4. Odpowiedzialność dyscyplinarna... 71 11.5. Aplikacja sędziowska... 73 11.6. Referendarze sądowi, kuratorzy, asystenci sędziów, ławnicy... 76 12. Sądy wojskowe... 82 12.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania sądów wojskowych... 82 12.2. Kompetencje i organizacja sądów wojskowych................. 84 12.3. Status prawny sędziów sądów wojskowych... 87 12.4. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów sądów wojskowych... 89 12.5. Ławnicy... 91 12.6. Dyskusja o przyszłości sądów wojskowych... 92 13. Sądy administracyjne... 94 13.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania sądownictwa administracyjnego... 94 13.2. Kompetencje sądów administracyjnych... 95 13.3. Organizacja sądów administracyjnych... 97 14. Trybunał Stanu... 103 14.1. Pojęcie, geneza i ewolucja odpowiedzialności konstytucyjnej... 103 14.2. Pozycja ustrojowa i organizacja Trybunału Stanu w Rzeczy pospolitej Polskiej... 107 14.3. Podmiotowy i przedmiotowy zakres odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu... 109 14.4. Procedury związane z ponoszeniem odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu... 111 14.5. Sankcje wymierzane przez Trybunał Stanu... 113 15. Trybunał Konstytucyjny... 114 6 www.lexisnexis.pl
Spis treści 15.1. Istota i cele ochrony konstytucji... 114 15.2. Geneza i przyczyny powołania trybunałów konstytucyjnych... 115 15.3. Modele kontroli konstytucyjności prawa... 116 15.4. Funkcje i organizacja Trybunału Konstytucyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej... 119 15.5. Tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym... 121 15.6. Skarga konstytucyjna... 127 15.7. Spory kompetencyjne oraz nadzór nad partiami politycznymi... 128 15.8. Refleksje nad nową ustawą o Trybunale Konstytucyjnym... 129 16. Najwyższa Izba Kontroli... 134 16.1. Pojęcie kontroli państwowej... 134 16.2. Geneza instytucji kontroli państwowej... 135 16.3. Pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli... 137 16.4. Organizacja Najwyższej Izby Kontroli... 138 16.5. Kompetencje Najwyższej Izby Kontroli... 141 17. Rzecznik Praw Obywatelskich... 142 17.1. Pojęcie, geneza i ewolucja instytucji... 142 17.2. Tryb powoływania i odwoływania oraz pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich... 145 17.3. Podmiotowy i przedmiotowy zakres kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich... 147 17.4. Organizacja urzędu i tryb działania Rzecznika Praw Obywatelskich.... 149 17.5. Organizacja Biura Rzecznika Praw Obywatelskich... 152 18. Rzecznik Praw Dziecka... 154 18.1. Geneza instytucji ochrony praw dziecka... 154 18.2. Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania oraz pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Dziecka... 155 18.3. Kompetencje Rzecznika Praw Dziecka... 157 18.4. Organizacja Biura Rzecznika Praw Dziecka... 159 19. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych... 160 19.1. Geneza i przyczyny powołania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych... 160 19.2. Pozycja ustrojowa Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych... 162 19.3. Kompetencje i organizacja urzędu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych... 164 20. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji... 167 20.1. Pojęcie wolności słowa... 167 20.2. Pozycja ustrojowa Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji... 169 7
Spis treści 20.3. Tryb powoływania, skład i organizacja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji....................................... 170 20.4. Kompetencje i akty prawne Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.. 172 ROZDZIAŁ III. Pozakonstytucyjne organy ochrony prawa... 176 1. Prokuratura... 176 1.1. Geneza i współczesne modele prokuratury... 176 1.2. Podstawy prawne oraz zasady organizacji i funkcjonowania prokuratury... 180 1.3. Funkcje i kompetencje prokuratury... 181 1.4. Organizacja prokuratury...................................... 185 1.5. Status prawny prokuratorów... 195 1.6. Odpowiedzialność dyscyplinarna prokuratorów... 197 1.7. Asesorzy prokuratury i asystenci prokuratorów... 199 1.8. Aplikacja prokuratorska... 201 1.9. Refleksje nad zmianami modelu prokuratury w Polsce... 202 2. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa............................ 206 2.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa... 206 2.2. Kompetencje Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa... 207 2.3. Organizacja Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa... 208 3. Organy policyjne i służby specjalne... 211 3.1. Pojęcie policja... 211 3.2. Modele policji... 213 3.3. Organy policyjne w Polsce... 215 3.4. Służby specjalne... 218 3.5. Podstawy prawne oraz kompetencje i organizacja służb specjalnych w Polsce... 221 3.6. Nadzór parlamentarny i kontrola nad służbami specjalnymi w Polsce... 225 3.7. Inne organy typu policyjnego (inspekcje, straże i straże gminne)... 229 3.8. Refleksje nad policjami i służbami specjalnymi w Polsce... 232 ROZDZIAŁ IV. Pozakrajowe organy ochrony prawa... 239 1. Europejski Trybunał Praw Człowieka... 239 1.1. Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności... 239 1.2. Kompetencje, skład i organizacja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka... 241 1.3. Postępowanie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka... 242 2. Komisarz Praw Człowieka Rady Europy... 246 8 www.lexisnexis.pl
Spis treści 3. Trybunał Sprawied liwości Unii Europejskiej... 251 3.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Trybunału Sprawied liwości Unii Europejskiej... 251 3.2. Skład i organizacja Sądu i Trybunału Sprawied liwości... 254 3.3. Kompetencje sądów unijnych... 256 3.4. Postępowanie przed Trybunałem Sprawied liwości Unii Europejskiej... 259 4. Ombudsman Unii Europejskiej... 264 4.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania instytucji Ombudsmana Unii Europejskiej... 264 4.2. Tryb powoływania i odwoływania oraz pozycja Ombudsmana... 266 4.3. Kompetencje Ombudsmana UE... 267 5. Europejski Inspektor Ochrony Danych... 272 5.1. Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Europejskiego Inspektora Ochrony Danych... 272 5.2. Kompetencje Europejskiego Inspektora Ochrony Danych... 275 6. Międzynarodowy Trybunał Karny... 278 6.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Międzynarodowego Trybunału Karnego... 278 6.2. Kompetencje Międzynarodowego Trybunału Karnego... 280 6.3. Skład i organizacja Międzynarodowego Trybunału Karnego... 284 6.4. Postępowanie przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym... 290 ROZDZIAŁ V. Korporacje i pozapaństwowe rozstrzyganie sporów prawnych... 297 1. Adwokatura... 297 1.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania adwokatury... 297 1.2. Uprawnienia adwokatury... 299 1.3. Organizacja samorządu adwokatury... 299 1.4. Aplikacja adwokacka... 302 1.5. Wykonywanie zawodu adwokata... 303 2. Radcowie prawni... 306 2.1. Geneza oraz podstawy prawne działalności radców prawnych... 306 2.2. Uprawnienia radców prawnych... 307 2.3. Organizacja samorządu radców prawnych... 307 2.4. Aplikacja radcowska... 310 2.5. Wykonywanie zawodu radcy prawnego... 311 3. Notariat... 312 3.1. Geneza oraz podstawy prawne notariatu... 312 9
Spis treści 3.2. Uprawnienia notariuszy... 314 3.3. Organizacja samorządu notariuszy... 315 3.4. Aplikacja notarialna oraz zastępcy notarialni... 316 3.5. Wykonywanie zawodu notariusza... 318 4. Komornicy sądowi... 320 4.1. Geneza oraz podstawy prawne organizacji i funkcjonowania komorników sądowych... 320 4.2. Kompetencje i uprawnienia komorników sądowych... 320 4.3. Organizacja samorządu komorniczego... 321 4.4. Aplikacja i asesura komornicza... 322 4.5. Wykonywanie zawodu komornika sądowego... 324 5. Sądy polubowne... 325 5.1. Geneza i podstawy prawne funkcjonowania sądownictwa polubownego... 325 5.2. Organizacja sądów polubownych... 328 5.3. Właś ciwość rzeczowa... 329 5.4. Postępowanie arbitrażowe... 329 5.5. Arbitrzy... 331 6. Kolegia arbitrażu społecznego... 334 6.1. Geneza i podstawy prawne rozstrzygania sporów zbiorowych... 334 6.2. Pojęcie i właś ciwość Kolegium Arbitrażu Społecznego... 335 6.3. Skład Kolegium Arbitrażu Społecznego... 336 6.4. Tryb postępowania przed Kolegiami Arbitrażu Społecznego... 336 6.5. Przyszłość arbitrażu społecznego... 338 Akty prawne... 341 Adresy internetowe... 345 Inskrypcje... 347 Bibliografia... 353 www.lexisnexis.pl
WYKAZ SKRÓTÓW Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. MS Dziennik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości Dz.Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz.Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich EKRS Elektroniczny Krajowy Rejestr Sądowy ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Konwencja Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnoś ci z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) M.P. Monitor Polski MTK Międzynarodowy Trybunał Karny PCC Press Complaints Commission TS Trybunał Stanu UISE Union International de Secours aux Enfants 11
WSTĘP Zagadnienia związane z organami ochrony prawnej mają charakter multidyscyplinarny. Interesują zarówno konstytucjonalistów, jak i prawników zajmujących się prawem procesowym karnym i cywilnym. Wiele konstrukcji wiąże się także ściśle z prawem administracyjnym materialnym i formalnym. Wydaje się jednak, że wszystkie te normy spaja ustawa zasadnicza. Z jej postanowień wywodzą się bowiem zasady organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawied liwości, a także podstawy prawne powoływania naczelnych organów ochrony prawnej (Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych). Niniejsze opracowanie kierowane jest przede wszystkim do studentów prawa i administracji oraz zostało pomyślane jako podręcznik do przedmiotu: organy i korporacje ochrony prawa (czy też: ustrój organów ochrony prawnej). Tytuł przedmiotu organy ochrony prawnej (ustrój organów ochrony prawnej) nie koresponduje jednak z treściami wykładów akademickich, które obejmują także wiadomości o adwokaturze, notariacie, radcach prawnych czy komornikach. Te ostatnie nie są przecież organami państwa. Stąd pomysł zmodyfikowania nazwy przedmiotu o korporacje. Ostatnio także uzewnętrznia się trend wprowadzania nowych instytucji rozstrzygania sporów, które mają charakter pozapaństwowy, społeczny. Akademicki dyskurs nie może ich pomijać. Skomplikowanym zagadnieniem pozostaje natomiast to, jakie organy państwowe należy zaliczyć do grupy organów ochrony prawa. To raczej sprawa konwencji niż istnienia zobiektywizowanych kryteriów pozwalających te organy wyodrębnić spośród innych wchodzących w skład mechanizmu państwowego. Podstawowym kryterium pozostanie tu funkcja organu. 13
Wstęp Do organów ochrony prawa należą te, których funkcje wiążą się z rozstrzyganiem spraw oraz ustalaniem, czy norma prawna została naruszona i przez kogo, oraz ze stosowaniem sankcji przewidzianych w ustawie. W tym kręgu znajdują się także wspomniane już poprzednio nowe pozapaństwowe instytucje rozstrzygania sporów. Liczba organów ochrony prawa rośnie we wszystkich współczesnych państwach demokratycznych. Jest to związane z coraz szerszym zakresem ochrony praw podmiotowych jednostki. W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX w. rozpoczął się proces powoływania instytucji rzeczników praw obywatelskich (ombudsmanów) w większości państw na świecie. Lata siedemdziesiąte zapoczątkowały proces instytucjonalizacji prawnej ochrony danych osobowych sfery prywatności jednostki wobec niezwykłego postępu w technologiach przetwarzania danych. Po drugiej wojnie światowej wystąpił także wyraźny trend rozbudowy i specjalizacji struktur wymiaru sprawied liwości zarówno inspirowanych przez uniwersalną organizację, jaką jest ONZ, jak i regionalne, jak Unia Europejska. Powszechną praktyką państw demokratycznych jest powoływanie sądów administracyjnych i powierzanie im kontroli legalności działań organów władz publicznych administracji rządowej i samorządowej. Standardem staje się także powoływanie trybunałów konstytucyjnych, których główną funkcją pozostaje ochrona konstytucji. Do zakresu ich kompetencji należy również nadzór nad wyborami, referendami, partiami politycznymi, a niekiedy rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Wyraźnym trendem jest także powoływanie międzynarodowych i ponadnarodowych organów oraz instytucji ochrony praw i wolności człowieka. Szczególnie Europa, wdrażając w 1953 r. europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, powołała równolegle Europejski Trybunał Praw Człowieka z siedzibą w Strasburgu, który zainicjował ponadnarodową ochronę praw jednostki. Niezależnie od tego podobne procesy zachodzą w ramach uniwersalnej organizacji, jaką jest ONZ 1. Nowe, czwarte już, wydanie podręcznika zachowuje w pełni systematykę zaproponowaną w poprzednich wydaniach. Dodano jednak nowe wątki, 1 Ochrona praw człowieka w świecie, red. L. Wiśniewski, Bydgoszcz Poznań 2000, passim; także R. Kuźniar, Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2000, passim. 14 www.lexisnexis.pl
Wstęp takie jak: sąd elektroniczny, dyskusja nad przyszłością sądów wojskowych, modele policji, nadzór nad służbami specjalnymi czy też rozważania nad przygotowywanymi nowymi ustawami o Trybunale Konstytucyjnym i Prawo o prokuraturze oraz społecznych instytucjach rozstrzygania sporów prawnych.
Rozdział I Teoria organów państwowych 1. Pojęcie organu Teoria organów państwowych, ich struktury i wzajemnych związków (prawnych i funkcjonalnych) to jedno z centralnych zagadnień teorii państwa i nauki o ustrojach państwowych. Podstawy prawne dotyczące struktur i funkcjonowania organów państwa stanowią materię konstytucyjną. Łączą się bowiem bezpośrednio ze sprawowaniem władzy politycznej w państwie. Z tego zatem powodu ustawy zasadnicze współczesnych państw demokratycznych starają się coraz szerzej, ściślej i konkretniej regulować tryb powoływania, struktury organizacyjne, zakres kompetencji oraz wzajemne stosunki między organami państwowymi. Podwaliny nowożytnej teorii organów państwa stworzył Otto Gierke, a następnie rozwinął ją Georg Jellinek. Źródeł nowożytnego myślenia o państwie jako osobie prawnej można się jednak doszukiwać już w wiekach średnich. Używany wówczas termin unio, którym posługiwali się przedstawiciele kierunków korporacjonistycznych, bliski był dziewiętnastowiecznym koncepcjom państwa osoby prawnej działającej poprzez swoje organy. Otto Gierke należał do tzw. szkoły organicystów. Teoria organiczna polegała na antropomorfizacji, tj. uznaniu osoby prawnej za byt realny, ukształtowany na podobieństwo organizmu biologicznego, z włas nymi organami i wolą, a w konsekwencji z pełną zdolnością do działań prawnych. Państwo w tej koncepcji jest osobą prawną, działającą poprzez swoje organy, które zdolne są do wyrażania woli zbiorowości. 1 2 17
Rozdział I. Teoria organów państwowych Non ex regula ius sumatur, sed ex iure quod est regula fiat (D.50.17.1) 3 U schyłku XIX w. naukę o osobowości prawnej państwa rozwinął Georg Jellinek, który pojmował państwo jako podmiot prawa. Jego koncepcji bliskie jest pojęcie korporacji terytorialnej 1. Samo pojęcie organu państwowego w literaturze przedmiotu nie jest ujmowane jednolicie. Nie jest to wynik rozbieżności merytorycznych, lecz raczej przyjęcia odmiennych koncepcji definicyjnych. Często ujęcia te są pozornie różne, ponieważ inna jest jedynie szata słowna, jaką przybierają definicje. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania dotyczące tych różnic, można stwierdzić, że organ państwowy to jednostka lub zespół ludzi zorganizowany stosownie do powierzonych mu kompetencji, powoływany na podstawie prawa i wyposażony w uprawnienia władcze wynikające z charakteru władzy państwowej. Organy państwa są podstawowymi częściami składowymi jego organizacji. Charakteryzują się posiadaniem kompetencji na podstawie ustaw i są nośnikami części jego suwerenności. Pojęcie organizacja państwa niekiedy jest równoważne innemu używanemu pojęciu mechanizm państwa. W tym kontekście trzeba także odnieść się do pojęcia aparatu państwowego. W jego skład wchodzą tylko te organy, których byt opiera się na ustawie, która je kreuje oraz ustala zakres ich kompetencji. Aparat państwowy jest zatem tylko częścią organizacji państwa, w skład której wchodzą także inne instytucje niedysponujące uprawnieniami władczymi albo też będące organizacjami społecznymi, którym państwo zleca wykonywanie w jego imieniu okreś lonych zadań. W skład organizacji państwa wchodzą też organy samorządu terytorialnego, które odgrywają istotną rolę we współczesnych państwach demokratycznych, stanowiąc jedną z jego zasad ustrojowych. Organy samorządu terytorialnego pozostają w bliskiej symbiozie z aparatem państwa, nade wszystko poprzez zlecanie im przez państwo okreś lonych zadań. A co za 1 Szerzej A. Sylwestrzak, Historia doktryn politycznych i prawnych, wyd. 6, Warszawa 2007, s. 302. 18 www.lexisnexis.pl
1. Pojęcie organu tym idzie, organy samorządu muszą stosować takie procedury postępowania jak aparat państwowy, a ich działania podlegają ocenie, nadzorowi i kontroli ze strony państwa w przypadku, kiedy wykonują one w imieniu państwa powierzone im zadania. Organy państwa istnieją w rzeczywistości prawnej, organizacyjnej i personalnej. Prawna egzystencja organu opiera się na ustawie, która tworzy dany organ, ustala jego tryb powoływania (odwoływania lub kadencyjności), zakres kompetencji, skład (jednoosobowy lub kolegialny), a także procedury postępowania, odpowiedzialności oraz jego nazwę i siedzibę (zakres terytorialny jego kompetencji). Organizacyjna strona organu państwa dotyczy jego materialnego substratu, tj. konkretnych okoliczności jego funkcjonowania, wyposażenia w środki techniczno-materialne itp. Strona personalna organu państwowego dotyczy wymogów kwalifikacyjnych niezbędnych do wykonywania kompetencji, politycznych warunków obsady w organach państwa bądź też ich apolityczności. We współczesnym państwie respektującym zasadę demokratycznego państwa prawnego wszystkie organy państwowe powoływane są na podstawie prawa, tj. albo ich byt jest okreś lony w ustawie zasadniczej, albo też są powoływane na podstawie ustaw zwyk łych, ale nie mogą to być akty niższego rzędu, rangi podustawowej. Prawo okreś la sposób ich powoływania, zakres kompetencji, prawne formy działania oraz powiązania z innymi organami państwowymi. Stanowi to elementarny warunek praworządności. Wyraża to art. 7 Konstytucji RP: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Aby organy państwa mogły należycie wykonywać swoje obowiązki, są w sposób specyficzny adekwatny do stawianych przed nimi zadań zorganizowane i wyposażone w środki materialno-techniczne. Inaczej zorganizowane i wyposażone są organy przedstawicielskie, inaczej organy ścigania, jeszcze inaczej organy kontroli itd. Ważnym elementem pozostaje tu poziom kwalifikacji osób zajmujących stanowiska i zatrudnionych w stosownych organach państwa. W końcu ważkim aspektem związanym z funkcjonowaniem organów państwa pozostaje możliwość stosowania przez te organy środków wynikających z władczych funkcji państwa, tj. przymusu państwowego. 4 5 6 19
Rozdział I. Teoria organów państwowych 7 8 Jest to cecha charakterystyczna, właś ciwa jedynie organom państwa, która zarazem odróżnia je od instytucji społecznych. Nie znaczy to wcale, że organy te funkcjonują lub też mogą funkcjonować wyłącznie poprzez stosowanie środków władczych (przymusu), wręcz przeciwnie. Współczesne demokratyczne państwo prawne stosuje wszelkie formy działań organizatorskich, które nie noszą znamion i, co więcej, nie wymagają stosowania środków przymusu. Są to znane w teorii prawa administracyjnego tzw. niewładcze formy działania organów państwa 2, do których zaliczamy m.in. działania regulacyjne w systemie gospodarki, stymulujące w dziedzinach nauki i kultury czy organizacyjne w sferze ochrony zdrowia, oświaty. Z pojęciem organ państwa ściśle związane jest pojęcie aparat państwa, przez który najczęściej rozumie się zbiór organów państwa powiązanych ze sobą organizacyjnie i funkcjonalnie oraz obsługujące je urzędy. Urząd to struktura pomocnicza organu państwowego odpowiednio zorganizowana i wyposażona w środki techniczne umożliwiające przygotowanie i realizację decyzji organu. Przykładami urzędu są: Kancelaria Prezydenta RP, ministerstwo, które jest urzędem ministra, czy Komenda Główna Policji, która jest strukturą pomocniczą Komendanta Głównego Policji. Teoretyczne podstawy racjonalnego funkcjonowania aparatu państwowego stworzył Max Weber 3. Jednym z podstawowych warunków sprawnego działania administracji państwa pozostają należyte kwalifikacje urzędników tzw. biurokracji, w pozytywnym tego słowa znaczeniu. Ius est ars boni et aequi (D.1.1.1 pr.) 2 Szczególne zasługi w dziedzinie teorii działań niewładczych położyli T. Kuta i J. Szreniawski. Wykaz publikacji J. Szreniawskiego znajduje się w opracowaniu: Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyśl 2000, s. 13 25, a T. Kuty w: Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wroc ław 1992, passim. 3 M. Orzechowski, Polityka, władza, panowanie w teorii Maxa Webera, Warszawa 1984, passim. 20 www.lexisnexis.pl
2. Klasyfikacja organów W nauce ustalono wzór dobrego aparatu urzędniczego, niekiedy określanego jako model biurokracji, charakteryzującego się następującymi cechami: 1) podział pracy w aparacie urzędniczym łączy się z wyspecjalizowaniem stanowisk pracy, co powoduje lepsze zrozumienie i rozwiązywanie problemów; 2) oddzielenie spraw stanowiska pracy od spraw osobistych co powoduje wyeliminowanie osobistych emocji, uprzedzeń i protekcji, prowadząc do racjonalnych decyzji; 3) dobór ludzi na stanowiska według kwalifikacji nie zaś dzięki pokrewieństwu czy protekcji; 4) hierarchiczna struktura biurokracji co powoduje zróżnicowanie uprawnień, płac, prestiżu, odpowiedzialności i co się z tym wiąże ustalenie zasad awansów oraz trybu odwoływania się do wyższej instancji; 5) ustalenie stałej procedury w sprawach podejmowania decyzji, a więc tzw. rutynowe decyzje pozwalają one przewidywać zainteresowanym zachowanie urzędników; obok tej rutynowej działalności okreś la się jednak sferę swobodnej decyzji urzędnika 4. 2. Klasyfikacja organów Współczesne państwo charakteryzuje się wielką różnorodnością organów składających się na aparat państwa. Próbując sklasyfikować organy, konstruuje się rozmaite kryteria. Do powszechnie stosowanych należą: 1) podstawy prawne powoływania; 2) budowa (morfologia) organów; 3) tryb powoływania i czas trwania; 4) kompetencje i związane z nimi ściśle formy prawne działania; 5) zakres kompetencji terytorialnej; 6) rodzaj ich działalności; 7) relacje względem siebie. Uwzględniając te kryteria, można przeprowadzić symulacyjną klasyfikację. 9 4 G.L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, Wstęp do teorii państwa i prawa, Lublin 1978, s. 87. 21
Rozdział I. Teoria organów państwowych 2.1. Klasyfikacja organów ze względu na podstawy prawne powoływania 10 Biorąc pod uwagę podstawy prawne powoływania, organy można podzielić na konstytucyjne i ustawowe. Tu uwzględniamy źródło prawne powstania organu, tzn. czy organ opiera swą egzystencję na normie konstytucyjnej, czy też na normach ustawowych (rząd jest organem konstytucyjnym, natomiast policja ustawowym). 2.2. Klasyfikacja organów ze względu na ich budowę, czas trwania i sposób powoływania 11 Uwzględniając budowę, czas trwania i sposób powoływania organów, możemy je podzielić na: 1) organy składające się z jednej osoby lub wieloosobowe mówimy wówczas o organach jednoosobowych lub kolegialnych (minister, Rada Ministrów); 2) organy dożywotnie i czasowe przy tym podziale uwzględniamy czas, na jaki zostały one powołane (typowym przykładem organów dożywotnich mogą być sędziowie Sądu Najwyższego w Stanach Zjednoczonych, powoływani przez prezydenta dożywotnio, inny przykład to monarchie dziedziczne); 3) organy stałe (permanentne) i periodyczne przy tym podziale uwzględniamy funkcjonowanie organu, które może odbywać się systemem sesyjnym lub ciąg łym (rady gmin obradują sesyjnie). 2.3. Klasyfikacja organów ze względu na kryterium ich kompetencji 12 Biorąc pod uwagę kryterium kompetencji organów, dzielimy je następująco: 1) z uwagi na treściowy zakres działalności organu organy cywilne, wojskowe, administracyjne, sądowe itp.; 2) organy zwyczajne i specjalne o organach specjalnych mówimy wtedy, gdy dla powołania takiego organu muszą zaistnieć nadzwyczajne okoliczności. Wówczas organ jest wyposażony w specjalną kompeten- 22 www.lexisnexis.pl
2. Klasyfikacja organów cję (np. powołanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na wypadek wojny). Organami zwyczajnymi będziemy nazywali te organy, których istnienie i działalność są niezależne od nadzwyczajnych okoliczności; 3) organy decydujące i doradcze (opiniodawcze) o organach decydujących mówimy wtedy, gdy organ decyduje o dojściu do skutku danego aktu; organy doradcze zaś to takie, których wypowiedzi nie wiążą organów decydujących. Uwzględniając materialną kompetencję, możemy dzielić organy na: uchwalające, czyli te, które stanowią normy, i wykonujące, czyli te, które rozwijają swoją działalność w obrębie wydanych norm. Jeżeli prawo pozwala jednemu organowi przy wykonywaniu czynności posługiwać się innym organem, mówimy o organie z włas ną kompetencją i o organie zastępczym. Organ zastępczy może być stały lub powołany w razie potrzeby. Biorąc pod uwagę kryterium zakresu kompetencji terytorialnej, wyróżniamy organy centralne i lokalne. O pierwszych mówimy wtedy, kiedy zasięg ich kompetencji rozciąga się na całe państwo, natomiast drugie są w swej działalności związane granicami jednostek podziału terytorialnego. 13 2.4. Klasyfikacja organów ze względu na ich wzajemne relacje W zależności od wzajemnego stosunku organów podział przebiega nastę pująco: 1) przede wszystkim musimy ustalić pojęcie organu naczelnego (najwyższego) jeśli organ ma decydujący wpływ na całokształt życia państwowego, nadaje kierunek całej maszynie państwowej, przesądza o funkcjach państwa, to mówimy o organie naczelnym (zwyk le organ taki ma umocowanie w Konstytucji); 2) organy samodzielne i niesamodzielne o organach samodzielnych mówimy wtedy, gdy ich akty nie mogą być ani zniesione, ani zmienione przez inny organ. O organie niesamodzielnym mówimy wówczas, gdy jego decyzje mogą być zmienione lub uchylone przez inny organ albo jeśli jest związany szczegółowymi dyrektywami; 3) organy pierwotne i wtórne wtórnym organem nazywamy taki, przy którego obsadzaniu konieczne jest współdziałanie innego organu. Organem pierwotnym nazywamy natomiast taki organ, który konstytuuje 14 23