Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Europeizacja Prawa Administracyjnego

Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej Europeizacja Prawa Administracyjnego

Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej Europeizacja Prawa Administracyjnego pod redakcją Iwony Rzucidło Lublin 2011

Wydawca: Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej 20-031 Lublin, Pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 www.sknp.umcs.lublin.pl sknp@sknp.umcs.lublin.pl Publikacja dofinansowana przez Wydział Prawa i Administracji UMCS Recenzenci: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski prof. dr hab. Jan Szreniawski ISBN 978-83-929677-8-1 Skład i przygotowanie do druku: C.P.H. M&M, cph@op.pl

SPIS TREŚCI Słowo wstępne.. 7 Wprowadzenie.. 9 Wykaz skrótów 10 Leszek Leszczyński Europejski Kodeks Dobrej Administracji a zasady polskiej procedury administracyjnej... 13 Andrzej Wróbel Europeizacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym a autonomia proceduralna państw członkowskich Unii Europejskiej... 24 Jerzy Stelmasiak, Ewelina Iwanek-Chachaj Charakterystyka ogólna implementacji prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej do polskiego materialnego prawa administracyjnego na przykładzie ocen oddziaływania na środowisko... 37 Kamila Milecka Dobra administracja prawo, zasada, standard...... 47 Aneta Makowiec Europeizacja prawa administracyjnego zagadnienia dotyczące praktycznej realizacji przepisów... 62 Wioleta Baranowska-Zając Wpływ prawa Unii Europejskiej na postępowanie administracyjne państw członkowskich ze szczególnym uwzględnieniem polskiego postępowania administracyjnego..... 69 Iwona Rzucidło Sądownictwo administracyjne w obliczu europeizacji polskiego prawa administracyjnego...... 79 Michał Szewczyk Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako sąd administracyjny.. 93

6 Kamil Dobosz Środki administracyjne w europejskim prawie administracyjnym.... 105 Katarzyna Marchocka Volenti non fit iniuria umowa administracyjna jako europejski impuls w kierunku uelastycznienia niewładczych form działania administracji...... 116 Sebastian Wijas Słów kilka o funkcjonowaniu partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i niektórych państwach Unii Europejskiej..... 126 Sebastian Gajewski Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Prawne problemy i perspektywy ratyfikacji...... 136 Karolina Rokicka Trwały rozwój polskich miast wobec standardów polityki przestrzennej obowiązujących w Unii Europejskiej... 142 Monika Okręglicka-Mazur Współpraca administracyjna pomiędzy OLAF i Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie zwalczania nadużyć finansowych...... 150 Maciej Toroń Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta w sprawach ochrony konkurencji w świetle unijnego prawa do dobrej administracji... 159 Anita Pikulska Cele i zasady działania programu Natura 2000...... 174 Iwo Fisz Wybrane problemy wykonywania zawodu adwokata w świetle dyrektywy 98/5/WE i jej implementacji w porządkach prawnych niektórych państw członkowskich Unii Europejskiej.... 178 Marcin Bałoniak Wprowadzenie do obrotu i kontrola materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego w świetle dyrektywy 93/15/EWG z 5 kwietnia 1993 r..... 189

7 SŁOWO WSTĘPNE Publikacja niniejsza zawiera wystąpienia z ogólnopolskiej konferencji naukowej podczas I Zjazdu Studentów Administratywistów zorganizowanego przez Studenckie Koło Naukowe Prawników Wydziału Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. Przedmiotem sesji były zagadnienia europeizacji prawa administracyjnego. Warto w tym miejscu podkreślić, że konferencja ta jest kolejną inicjatywą osób skupionych w Studenckim Kole Naukowym Prawników UMCS w Lublinie. Stało się dobrą tradycją, że materiały z konferencji zostają opublikowane. Tym samym zostaje zrealizowany postulat verba volant, scripta manent. Dorobek konferencji obejmuje zarówno artykuły przygotowane przez wybitnych znawców polskiego prawa administracyjnego oraz prawa unijnego, jak również wystąpienia, których autorami są studenci. Sądzę, że mimo tak znacznego zróżnicowania autorów wartość merytoryczna niniejszej publikacji jest znacząca. Recenzenci niniejszej publikacji: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, prof. dr hab. Jan Szreniawski oraz opiekun merytoryczny Zjazdu prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak zadbali o należyty poziom wystąpień opracowanych przez studentów. Publikacja zawiera 18 artykułów. Pierwszy Zjazd Studentów Administratywistów umożliwił konfrontację poglądów reprezentowanych przez studentów na temat europeizacji prawa administracyjnego z opiniami przedstawicieli doktryny z różnych ośrodków akademickich, w tym z Polskiej Akademii Nauk oraz z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Celem konferencji było przeprowadzenie analizy i oceny, w jakim zakresie dokonywane zmiany w szeroko rozumianym prawie administracyjnym uwzględniają postulaty europeizacji tej gałęzi prawa. Jednocześnie stworzona zastała możliwość wypowiedzenia się co do dalszych potrzeb lub ich braku w tym zakresie. Poza walorami naukowymi spotkanie studentów i pracowników naukowych służyło integracji środowiska akademickiego.

8 Jako opiekun Studenckiego Koła Naukowego Prawników pragnę serdecznie podziękować Uczestnikom Konferencji za podjęcie trudu przygotowania referatów i przybycie do Lublina, organizatorom za wysiłki związane z organizacją Zjazdu oraz Wszystkim, którzy okazali życzliwość i pomoc w realizacji owego zamierzenia. Dr hab. Ireneusz Nowikowski, prof. nadzw.

9 Wprowadzenie Publikacja zawiera teksty będące rozwinięciem wystąpień wygłoszonych podczas ogólnopolskiej konferencji naukowej I Zjazd Studentów Administratywistów Europeizacja prawa administracyjnego, która odbyła się w dniach 25-27 marca 2011 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Poruszają one niezwykle aktualne teoretyczne i praktyczne aspekty przenikania się europejskiego i krajowego porządku prawnego, co niewątpliwie stanowi znaczącą wartość naukową opracowania. Chciałabym szczególnie podziękować uczestnikom panelu inaugurującego konferencję: prof. dr. hab. Leszkowi Leszczyńskiemu, dr. hab. Jerzemu Stelmasiakowi, prof. nadzw. będącemu zarazem opiekunem merytorycznym Zjazdu oraz prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi, jak również moderatorowi panelu: dr. hab. Romanowi Kwietniowi, prof. nadzw. Dziękuję także wszystkim Autorom tekstów zamieszonych w publikacji. Osobne podziękowania należą się również jej recenzentom: prof. dr. hab. Zygmuntowi Niewiadomskiemu oraz prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu. Za życzliwe wsparcie w organizacji konferencji dziękuję także Opiekunowi Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS, dr. hab. Ireneuszowi Nowikowskiemu, prof. nadzw. oraz dr. Krzysztofowi Filipiakowi. Serdecznie dziękuję również Mateuszowi Grochowskiemu, którego cenne rady i wskazówki pozwoliły nadać tej konferencji odpowiedni kształt. Celem wydania publikacji jest przybliżenie zagadnień współczesnej ewolucji prawa administracyjnego w związku z integracją Polski z Unią Europejską oraz uczestnictwem w innych europejskich strukturach ponadnarodowych. Poruszana problematyka stanowi oczywiście jedynie wycinek tych złożonych procesów tym niemniej można mieć nadzieję, że jej przedstawienie przyczyni się do lepszego poznania polskiego prawa administracyjnego w jego europejskim ujęciu. Iwona Rzucidło

10 Wykaz skrótów 1. Akty prawne EKDA. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, zwany także Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji EKPC... Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) EKSL... Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), następnie przemianowana obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych na Europejską Kartę Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), zwana także Europejską Kartą Samorządu Regionalnego, także jako: EKSR KDA... załącznik do Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy (2007) 7 z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji k.p.a.... ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) KPP... Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303, s. 1), także jako: Karta k.s.h.... ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) TFUE.. wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83, s. 47) TUE... Traktat o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 321E, s. 1) TWE... Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r., (Dz. Urz. UE C 321E, s. 37.)

11 u.o.k.i.k. ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) u.o.o.ś.... ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 ze zm.) u.p.o.ś... ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) u.p.z.p... ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) u.s.g.... ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) VwVfG... Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2827) geändert worden ist (niemiecka ustawa o postępowaniu administracyjnym) 2. Inne BIP..... Biuletyn Informacji Publicznej EKG ONZ.. Europejska Komisja Gospodarcza Organizacji Narodów Zjednoczonych EOG... Europejski Obszar Gospodarczy ETPC... Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu GIODO.. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych KE..... Komisja Europejska PPP..... partnerstwo publiczno-prywatne TS UE... Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (łączna nazwa unijnych organów sądowniczych: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu i Sądu do spraw Służby Publicznej), także jako: TS UOKiK.. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów URE..... Urząd Regulacji Energetyki

13 Leszek Leszczyński 1 Europejski Kodeks Dobrej Administracji a zasady polskiej procedury administracyjnej I. Status i znaczenie prawne Kodeksu I.I. Europejski Kodeks Dobrych Praktyk Administracyjnych, zwany Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji, jest aktem normatywnym Parlamentu Europejskiego, nieposiadającym powszechnej mocy wiążącej, a jednak wpływającym na praktykę administracyjną. Stawia to ten akt, rzecz jasna przy uwzględnieniu różnego zasięgu oddziaływania oraz rangi prawniczej, w rzędzie takich aktów jak ONZ-owska Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku, która także nie posiadając przymiotu bezpośredniego i formalnego obowiązywania, skutecznie wpłynęła na kształtowanie się światowych standardów ochrony praw człowieka, zarówno na płaszczyźnie regulacji i praktyk międzynarodowych, jak i katalogów regulacji konstytucyjnych oraz orzecznictwa sądowego na nich opartych. Powyższa wstępna konstatacja aktualizuje się w aspekcie relacji treściowych pomiędzy standardami ochrony praw człowieka a regulacją Kodeksu. Każde bowiem unormowanie reguł działania administracji, niezależnie od tego, czy mowa o administracji samorządowej, rządowej międzynarodowej czy ponadnarodowej, z powodu nakierowania tej działalności na realne problemy ludzi czy organizacji, które przez ludzi są tworzone, otwierają naturalne pole działania praw człowieka. Same działania mogą w te prawa ingerować, a reguły te działania określające wyznaczają zakres, procedury oraz materialne podstawy takiej ingerencji. Niezależnie od powyższego, kontekst praw człowieka pojawia się bezpośrednio przy powstaniu idei oraz konstruowaniu treści EKDA. Oto bowiem bezpośred- 1. Prof. dr hab., Kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Członek Rady Narodowego Centrum Nauki, Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

14 nim źródłem Kodeksu stają się postanowienia Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, uchwalonej jako deklaracja na szczycie Unii Europejskiej w 2000 r. w Nicei. Stanowi on tym samym element rozwoju konstrukcji praw człowieka w Unii Europejskiej, która do 2000 r. była realizowana jedynie w postaci odwoływania się przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej do podstawowych praw jednostki uregulowanych w prawie traktatowym przy posiłkowym wykorzystaniu (na gruncie art. 6 traktatu z Maastricht) Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., będącej aktem Rady Europy i podstawą orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu 2. EKDA określa zatem działania administracji w ramach dominującej w Europie teoretycznej koncepcji ochrony praw człowieka, ustanawiając reguły proceduralne, przestrzeganie których kształtuje i wzmacnia standard państwa praworządnego. Kodeks, w kształcie, w jakim Parlament Europejski uchwalił go w dniu 6 września 2001 r., przygotowany został przez europejskiego ombudsmana J. Sondermana. Wszedł do porządku prawa Unii Europejskiej, nabywając w systemie źródeł prawa wtórnego (akty instytucji Unii Europejskiej) charakteru prawa miękkiego (soft law), zaleconego do stosowania w organach i instytucjach Unii Europejskiej w ich kontaktach z osobami fizycznymi i organizacjami, podlegającymi w jakimś sensie ich jurysdykcji. Zakres podmiotowy i przedmiotowy działania Kodeksu określony jest w jego art. 1-3. O ile w art. 1 określa się ogólną formułę przestrzegania przez instytucje i ich urzędników zasad sformułowanych w Kodeksie w ich kontaktach z jednostką, o tyle w art. 2 zakres podmiotowy ulega już wyraźnemu sprecyzowaniu i uszczegółowieniu. Oto bowiem wskazany jest w ust. 1 zakres jego obowiązywania, odniesiony do urzędników i pozostałych funkcjonariuszy, objętych statusem urzędnika, określonych łącznie pojęciem urzędnika. Zakres ten jest następnie rozszerzony w ust. 2 na osoby, którym instytucje powierzają działanie na ich rzecz (np. zatrudniane na podstawie umów cywilnoprawnych, rzeczoznawców czy praktykantów). Tak określonemu zakresowi podmiotów zobowiązanych do przestrzegania zasad Kodeksu towarzyszy określony w ust. 3 tego przepisu katalog podmiotów uprawnionych, wobec których zasady Kodeksu maję być urzeczywistniane. Pojęcie jednostki rozciągnięte zostaje na osoby fizyczne oraz osoby prawne, niezależnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania lub zarejestrowana siedziba znajduje się na terytorium państwa członkowskich UE. Z kolei zakres przedmiotowy obowiązywania kodeksowych zasad dobrej praktyki administracyjnej, wyznaczony w jego art. 3, zakreślony został maksymalnie szeroko na całość kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką. 2. Por. J. Sozański, Prawa człowieka w systemach prawnych Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, Warszawa-Poznań 2005, passim; A. Łazowski, Ochrona jednostek w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002, s. 93 i n.

15 Ograniczenie tego zakresu może wynikać z przepisów szczególnych lub z istoty wewnętrznej struktury tych instytucji (np. stosunków instytucji z samymi urzędnikami). II. Podstawy materialnoprawne regulacji Kodeksowych II.I. Wskazanie na związek Kodeksu z Kartą Praw Podstawowych UE odnosi się nie tylko do ogólnego wymiaru treści Kodeksu, celem którego jest ochrona praw jednostki w kontaktach z instytucjami Unii Europejskiej. Związek ten polega bowiem także na bezpośrednim sformułowaniu w Karcie prawa do dobrej administracji, w stosunku do którego Kodeks jest rozwinięciem i uszczegółowieniem. W sytuacji natomiast włączenia tej regulacji Karty do prawa pierwotnego Unii Europejskiej w traktacie lizbońskim, to właśnie ta regulacja staje się prawem obowiązującym, rozwijanym interpretacyjnie w postaci nałożenia na standard ogólny standardów szczegółowych Kodeksu. Standard ogólny określony został w art. 41 Karty Praw Podstawowych. Jego trzonem jest sformułowanie ust. 1 tego przepisu: każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organu Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Konkretyzacja tego prawa ma miejsce w ust. 2 poprzez wskazanie na prawo do przedstawienia swojej opinii przed podjęciem jakiegokolwiek działania, mogącego mieć negatywny wpływ dla danej jednostki, prawo dostępu jednostki do dotyczących jej dokumentów (przy uwzględnieniu względów poufności, tajemnicy zawodowej lub handlowej) oraz prawo do otrzymania uzasadnienia podjętych decyzji (sformułowane jako obowiązek uzasadniania tych decyzji przez administrację). Powyższe prawa uzupełnione zostają w ust. 4 przez prawo do pisemnego zwrócenia się do instytucji unijnej w języku traktatowym oraz do uzyskania w tym języku odpowiedzi. Istotne jest w kontekście tej ogólnej regulacji jednoznacznie sformułowane w ust. 3 tego przepisu prawo do uzyskania zadośćuczynienia w przypadku wystąpienia szkody wynikającej z wykonywania obowiązków przez instytucje unijne. Powyższe prawo zapytania skierowanego do instytucji zostaje wzmocnione w art. 43 Karty prawem do przedstawienia Rzecznikowi Praw Obywatelskich Unii przypadków złej administracji w działaniach instytucji unijnych. Prawo to jest jednak ograniczone z jednej strony przez nieobjęcie tą sygnalizacją działań sądów unijnych, a z drugiej przez przyznanie tego prawa jednostkom przebywającym lub posiadającym zarejestrowaną siedzibę w państwie członkowskim, co nie jest jednak jakąś formą dyskryminacji, lecz wynika z zakresu działania Rzecznika. Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie tych ogólnych standardów dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych wzmacnia po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego oddziaływanie samego Kodeksu na praktyki administracyjne insty-

16 tucji krajowych państw członkowskich. Nawet bowiem, jeśli sam Kodeks nie jest aktem formalnie obowiązującym oraz jeśli tych instytucji krajowych nie dotyczą bezpośrednio zasady tego Kodeksu (skierowane na działanie instytucji unijnych), to jednak, poprzez sformułowania Karty, same standardy, rozwijane treściowo na gruncie szczegółowych uregulowań Kodeksu, stają się powszechnymi standardami działań administracji, co dotyczy także administracji w państwach członkowskich Unii Europejskiej. II.II. Znaczenie tych standardów ogólnych wykracza w istocie poza regulacje normatywne oraz praktykę funkcjonowania Unii Europejskiej także z innego powodu. Karta Praw Podstawowych bowiem, stanowiąc omówione ogólnie wyżej podstawy regulacji EKDA, wyraźnie i jednoznacznie nawiązuje w swej preambule do regulacji Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, potwierdzając prawa zawarte w Konwencji oraz rozwinięte w orzecznictwie Trybunału. W art. 52 ust. 3 określa ponadto regułę interpretacyjną, wskazując, iż treść (znaczenie) i zakres praw regulowanych przez Kartę i przez Konwencję pozostają co do zasady takie same, co nie wyklucza przyjęcie zakresu szerszego dla praw ujętych w Karcie. Przyjęcie tej dyrektywy interpretacyjnej oznacza, że także wykładnia art. 41 Karty winna być zgodna z porządkiem praw człowieka wynikającym z systemu Konwencji i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, co nie może pozostać bez wpływu na interpretację postanowień samego Kodeksu, na powyższej regulacji Karty się opierającej. A zatem treść każdej z reguł ustanowionych w Kodeksie winna być skorelowana ze związanym z nią prawem człowieka oraz powinna mieścić się w aksjologii tego systemu. III. Kodeksowe zasady dobrej administracji III.I. Zasady dobrej praktyki administracyjnej zawarte są w art. od 4 do 24 EKDA. Poprzedza je omówienie powyższej regulacji dotyczącej podmiotowego i przedmiotowego zakresu zastosowania Kodeksu (art. 1-3). Natomiast w końcowej części aktu uregulowane jest prawo do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z jakimikolwiek zaniedbaniami, których dopuści się instytucja lub urzędnik (art. 26) oraz, skierowany do każdej instytucji unijnej po dwóch latach stosowania Kodeksu, obowiązek skontrolowania sposobu wykonywania przez siebie postanowień Kodeksu i poinformowania o wynikach kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 27). Zasady uregulowane w art. 4-24 można, jak się wydaje, podzielić na dwie podstawowe grupy. Pierwszą z nich stanowić będą ogólne zasady działania organów

17 i instytucji, natomiast drugą zasady dotyczące technicznych aspektów urzędowania. Obie grupy są, rzecz jasna, ważne z punktu widzenia kształtowania modelowego sposobu relacji pomiędzy instytucją i urzędnikiem a jednostką w ich wzajemnych kontaktach przy załatwianiu sprawy administracyjnej, niemniej ta pierwsza grupa w sposób bezpośredni wiąże się z działaniami instytucji i organów administracji jako rodzajem (typem) stosowania prawa 3. III.II. Bez wątpienia, zasadą najbardziej podstawową jest zasada praworządności, sformułowana w art. 4 Kodeksu. Oznacza ona obowiązek opierania się w działaniach instytucji na uregulowaniach i procedurach zapisanych w przepisach prawnych Wspólnoty, przez co należy rozumieć, stanowiący trzon wymogów państwa prawnego i zasady praworządności, obowiązek przestrzegania zarówno przepisów materialnych jak też proceduralnych i kompetencyjnych. Reguła ta ulega następnie w tym samym przepisie dookreśleniu poprzez skierowanie jej treści na relacje pomiędzy decyzją administracyjną (jako decyzją dotyczącą praw lub interesów pojedynczych osób) a jej podstawą prawną oraz pomiędzy jej treścią a obowiązującymi przepisami prawnymi. Regulacja ta kieruje uwagę instytucji na dwa istotne składniki ustalania normatywnej podstawy decyzji ustalanie formalnej podstawy jej wydania oraz ustalenie odpowiedniej treści tej podstawy, czyli dokonanie odpowiedniej wykładni przepisu prawnego. Z przepisem powyższym koresponduje treściowo art. 7, kreujący zasadę zakazu nadużywania uprawnień przez urzędnika, co oznacza nie tylko powiązanie celów działania, dla osiągnięcia których powierzone mu zostały określone uprawnienia, z treścią przepisów prawnych, ale także podejmowanie takiego działania tylko wtedy, gdy da się ono uzasadnić wyraźną podstawą prawną lub interesem publicznym. Zasadami związanymi ściśle z ideologią prawną Unii Europejskiej są zasady niedyskryminacji (art. 5) oraz współmierności (art. 6). Pierwsza nakazuje równe traktowanie jako standard podstawowy, przy odwołaniu się do wystąpienia ewentualnych, ale usprawiedliwionych właściwościami danej sprawy różnic, zakazując jednocześnie różnicowania ze względu na wymienione w ust. 3 i należące do zwykle prezentowanego przy takich okazjach katalogu kryteria (np. płeć, wiek, rasa, narodowość czy preferencje seksualne). Nie ma potrzeby bardziej szczegółowego omawiania poszczególnych zasad dotyczących działania organów i instytucji. Wydaje się, że wystarczy wskazać na ich przedmiot, który odnosi się do bezstronności i niezależności (art. 8), obiektywności (art. 9), aktywności w załatwianiu spraw (art. 10), uczciwości (art. 11) i uprzejmości (art. 12), a także zapewnienia jednostce czynnego udziału w postę- 3. Odnośnie do rozróżnienia sądowego i administracyjnego typu stosowania prawa, por. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, Kraków 2001, s. 19 i n.

18 powaniu (art. 16) oraz szybkości działania (art. 17). Częścią tej grupy zasad są wymogi dotyczące otwartości działania i argumentacji, na które składa się obowiązek doręczenia (przekazania) decyzji (art. 20), obowiązek uzasadniania każdej decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki (art. 18), czy obowiązek poinformowania o możliwościach odwołania się od decyzji (art. 19). III.III. Powyższym zasadom towarzyszą regulacje dotyczące technicznych aspektów załatwiania sprawy i podejmowania decyzji. Wyodrębnienie tych rozwiązań nie oznacza przyznania im mniej doniosłej roli, bowiem niektóre z nich są niezmiernie istotne dla sytuacji prawnej (proceduralnej) i społecznej jednostki. Związane są jednak głównie ze szczegółowymi aspektami sposobu działania urzędnika oraz przebiegiem kontaktów między nim a stroną, co stanowi podstawę ujęcia ich w odrębną grupę. Do reguł tych należy zasada odpowiadania na pisma jednostki w tym języku traktatowym, w którym zostały one sformułowane (art. 13), zasada potwierdzania dotarcia pisma lub zażalenia do instytucji w ciągu dwóch tygodni, łącznie z informacją identyfikacyjną urzędnika zajmującego się sprawą (art. 14), zasada samodzielnego i niezwłocznego przekazywania pisma do właściwej instytucji lub właściwego urzędnika, jeśli zostało ono błędnie skierowane, z podaniem danych urzędnika, któremu zostało ono przekazane (art. 15), czy zasada uwzględniania regulacji o ochronie i przetwarzaniu danych osobowych (art. 21). Odrębną grupę wśród tych zasad stanowią te, które związane są z transparentnością działania instytucji unijnych, z czym wiąże się udzielanie informacji w różnych postaciach. Należy do nich zasada udostępniania informacji w zakresie danej sprawy, zawierająca pewne ograniczenia w sytuacji szczególnego skomplikowania sprawy czy poufnego charakteru informacji (art. 22), zasada dostępu do dokumentów publicznych (art. 23), czy obowiązek prowadzenia rejestrów spraw (art. 24) oraz udostępniania informacji o samym Kodeksie (art. 25). IV. EKDA a standardy polskiej procedury administracyjnej IV.I. Niezależnie od braku bezpośredniej mocy wiążącej Kodeksu oraz skierowania jego zasad na działania instytucji i organów Unii Europejskiej, niewątpliwie oddziałuje on pośrednio na funkcjonowanie organów i instytucji administracyjnych w państwach członkowskich, głównie w postaci ujednolicania standardów, a także pośrednio kształtuje sposoby działania urzędników, realizujących funkcje tych instytucji. Państwa członkowskie Unii mają różne tradycje i osiągnięcia w samodzielnym regulowaniu kwestii, które stały się przedmiotem regulacji Kodeksu. Obok państw, które nie posiadają klasycznej regulacji postępowania administracyjnego

19 (np. Francja czy Litwa 4 ) są też państwa, których regulacje są nie tylko rozbudowane, ale także tradycyjnie wchodzą do korpusu obowiązującego i stosowanego prawa. Do tej ostatniej grupy należy też Polska. Pierwszy i istotny akt z tego zakresu stanowiło Rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym 5, a pierwszym wyrazem instytucjonalnym kontroli stosowania jego postanowień ustanowienie w 1928 r. Najwyższego Trybunału Administracyjnego, w zakresie kompetencji którego leżała sądowa kontrola działań organów administracji. Tak wysoko postawiona poprzeczka doczekała się kontynuacji także po II wojnie światowej, pomimo ustrojowych właściwości i treści ideologicznych, skłaniających raczej do zakreślenia maksymalnie szerokiej swobody decyzyjnej administracji, realizującej polityczne cele władzy politycznej. Należy tu wskazać przede wszystkim na Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. 6, który, mimo, że dotyczy stosowania prawa w typie działań najbardziej wrażliwym na styczność z dyskursem politycznym, obowiązuje, oczywiście po nowelizacjach, do dziś, w jakże zmienionej od 1989 r. rzeczywistości prawnej i politycznej. Stał się także punktem odniesienia dla nowych regulacji, takich jak np. Ordynacja podatkowa z 29 sierpnia 1997 r. 7, której zasady nawiązują treściowo do zasad k.p.a. Bez wątpienia, oba powyższe akty mogą funkcjonować prawidłowo dzięki wprowadzonemu w 1980 r. sądownictwu administracyjnemu, które uzyskało swój pełniejszy wymiar organizacyjny i kompetencyjny wraz z wydaniem ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym 8 i które doczekało się pełnej regulacji wraz z reformą z 2002 r., w ramach której powstało, funkcjonujące od 2004 r., dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wojewódzkimi sądami administracyjnymi 9. IV.II. Na gruncie dostrzeżenia rozwoju polskiego prawa postępowania administracyjnego oraz systemu kontroli sądowej, a także prób kodyfikacyjnych części ogólnej prawa administracyjnego, powstaje pytanie o relacje pomiędzy standardami zasygnalizowanych powyżej jako treściami zasad sformułowanych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz zasadami polskiej procedury 4. Por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Biuro RPO, Warszawa 2007, s. 9. 5. Dz. U. Nr 46, poz. 341. 6. Dz. U. Nr 30, poz. 168. 7. Dz. U. Nr 177, poz. 926. 8. Dz. U. Nr 74, poz. 368. 9. Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

20 administracyjnej, uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, na których opiera się także wspomniana wyżej ordynacja podatkowa. Podkreślić należy na wstępie, iż regulacje mające charakter zasad postępowania zostały wyodrębnione (dział II rozdział 2) i odpowiednio nazwane ( Zasady ogólne ) w samym k.p.a., co należy do rzadkości w polskiej praktyce legislacyjnej (podobny zabieg spotykany w rozdziale I Konstytucji RP oraz w dziale I rozdziale II Kodeksu pracy). Zwykle bowiem prawodawca nie wskazuje zasad jako części regulacji (aktów normatywnych), pozostawiając doktrynie oraz praktyce stosowania prawa budowanie ich treści na gruncie norm zwykłych, wskazując jedynie mniej lub bardziej wyraźnie podstawowe założenia aksjologiczne samej regulacji. Ustawodawca w przypadku k.p.a. postąpił inaczej, co porządkuje aksjologię systemową samej regulacji oraz umożliwia pełniejsze interpretacyjne wykorzystanie zasad w stosowaniu prawa (wykładni operatywnej). W ramach regulacji k.p.a., zawartej w art. 6-16 tego aktu, podstawowe znaczenie ma art. 7. Formułuje on elementy w istocie trzech zasad, które pojawiają się także w EKDA. Po pierwsze, łącznie z art. 6 k.p.a., formułuje zasadę praworządności, rozumianą najogólniej jako obowiązek oparcia działania organów administracji na prawie. Art. 6 konkretyzuje tę podstawę, wskazując na przepisy prawa, podczas gdy w art. 7 określone jest najogólniejsze zadanie organów administracji, polegające na staniu na straży praworządności. To ostatnie sformułowanie, wyrażone w języku prawodawstwa z okresu powstawania k.p.a., nie razi jednak jako podstawa aksjologii Kodeksu i wszelkich innych regulacji proceduralnych. Staje się podstawą konkretyzacji treściowej w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiadając treściowo regulacji art. 4 EKDA. Po drugie, w art. 7 k.p.a. sformułowana jest zasada określająca obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez działające organy, załatwiające sprawę administracyjną, co w sytuacji braku kontradyktoryjności postępowania administracyjnego, łącznie z regulacją art. 75-88a k.p.a., stanowi gwarancję aktywności organów w tym zakresie. Po trzecie, z art. 7 k.p.a. wynika zasada dążenia do takiego załatwienia sprawy administracyjnej, aby wynik postępowania był zgodny z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli. Obie klauzule generalne, których samodzielne znaczenie kojarzone jest głównie z decyzjami o charakterze uznaniowym, posiadają jednak także znaczenia interpretacyjne i stanowią przykład otwarcia aksjologii systemowej poprzez odwołanie się do kryteriów, które muszą znaleźć oparcie treściowe w aksjologii społecznej 10. 10. Należy wskazać, iż nowelizacja k.p.a., przeprowadzona w ustawie z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18,