1 Jakie były główne cele tworzenia obowiązkowych kapitałowych systemów emerytalnych w krajach Unii Europejskiej z punktu widzenia dbania o wysokie i stabilne tempo wzrostu PKB? Jakub Borowski 1.1. Uwagi wstępne Przełom XX i XXI w. przyniósł głębokie zmiany w systemach emerytalnych w wielu krajach europejskich. Jedną z najczęściej wprowadzanych reform było utworzenie obowiązkowego kapitałowego systemu emerytalnego, którego cechą charakterystyczną był ścisły związek wielkości odprowadzanej składki z wysokością przyszłego świadczenia emerytalnego (tzw. system zdefiniowanej składki). W odróżnieniu od dotychczas powszechnie stosowanego systemu repartycyjnego (pay-as-you-go, PAYG), w którym wypłaty emerytur były finansowane z bieżących składek emerytalnych płaconych przez pracowników, w kapitałowym systemie emerytalnym składka płacona przez pracownika jest odprowadzana do wybranego przez niego prywatnego funduszu (otwartego funduszu emerytalnego). Składka ta jest następnie inwestowana zgodnie z profilem inwestycyjnym funduszu i limitami inwestycyjnymi określonymi odrębnymi przepisami (np. wyznaczającymi maksymalny udział inwestycji w akcje lub inwestycji w aktywa zagraniczne), a po przejściu pracownika na emeryturę 11
Jakub Borowski jest ona wypłacana z uzbieranego kapitału emerytalnego. Tak skonstruowany system funkcjonował równolegle z systemem repartycyjnym, którego udział w finansowaniu przyszłych emerytur uległ zmniejszeniu. Ważną inspiracją dla wprowadzenia kapitałowej części systemu emerytalnego w krajach Unii Europejskiej były doświadczenia państw Ameryki Południowej, które jako pierwsze utworzyły filary kapitałowe. Prekursorem zmian było Chile: w 1981 r. wprowadzono tam najdalej idącą reformę polegającą na likwidacji systemu repartycyjnego i wprowadzeniu filara kapitałowego ze składką na poziomie 10% wynagrodzenia. W kolejnych latach system kapitałowy wprowadzono między innymi w Peru (1993), Argentynie (1994), Kolumbii (1994), Urugwaju (1996), Boliwii (1997) i Meksyku (1997). Tabela 1.1. Kapitałowe filary systemu emerytalnego w krajach Unii Europejskiej Kraj Rok wprowadzenia Początkowa i planowana składka do filara kapitałowego Węgry 1998 6% w latach 1998 2002; 8% od 2003 r. Polska 1999 7,3% Szwecja 1999 2,5% Łotwa 2001 Bułgaria 2002 Estonia 2002 2% w latach 2001 2006; 4% w 2007 r., 8% w 2008 r.; planowany wzrost do 9% w 2009 r. i 10% w 2010 r. 2% w latach 2002 2003; 3% w latach 2004 2005; 4% w 2006 2007; 5% od 2008 r. 4% i 16% dla samozatrudnionych, 6% i 16% dla pracowników najemnych Litwa 2004 2,5% w 2004 r.; 3,5% w 2005 r.; 4,5% w 2006 r.; 5,5% od 2007 r. Słowacja 2005 9% Rumunia 2008 2% w 2008 r.; wzrost o 0,5 pkt proc. do 6% w 2016 r. Źródło: [Łaszek, 2011; OECD, 2008]. W krajach UE najwcześniej filar kapitałowy wprowadzono na Węgrzech (1998), a w kolejnych latach reformę taką wdrożono jeszcze w ośmiu krajach (tab. 1.1). Zarówno początkowy poziom składki do funduszy emerytalnych, jak i jej planowane zmiany w kolejnych latach po wprowadzeniu reformy były bardzo zróżnicowane. Ponadto żaden z krajów nie zdecydował się na całkowite zastąpienie systemu PAYG systemem kapitałowym. Było to teoretycznie możliwe, 12
1. Jakie były główne cele tworzenia obowiązkowych kapitałowych ale oznaczałoby konieczność zapewnienia finansowania (przez podniesienie podatków, obniżenie wydatków publicznych lub przyrost zadłużenia publicznego) dla bieżących wypłat emerytur, dla których nie byłoby już pokrycia w składkach. Warto również odnotować, że we wszystkich krajach o relatywnie niewielkiej początkowej składce do OFE (Bułgaria, Litwa, Łotwa i Rumunia) zaplanowano jej wzrost. Tabela 1.2. Filary systemu emerytalnego według Banku Światowego Filar Zerowy Pierwszy Drugi Trzeci Czwarty Sposób sfinansowania świadczeń emerytalnych podstawowe świadczenia niepowiązane z wysokością składki, finansowane przez państwo w skali określonej przez jego możliwości finansowe obowiązkowy system repartycyjny ze składką powiązaną z zarobkami obowiązkowy kapitałowy system zdefiniowanej składki połączony z niezależnym zarządzaniem kapitałem emerytalnym dobrowolny system przyjmujący różne formy (np. indywidualne oszczędzanie na emeryturę, finansowanie składki przez pracodawcę, zdefiniowana składka) nieformalne wsparcie (np. od rodziny), inne formalne programy socjalne (w ramach polityki zdrowotnej lub mieszkaniowej), inne indywidualne aktywa (np. nieruchomości lub odwrócona hipoteka) Źródło: [Holzmann, Hinz, Dorfman, 2008]. Wprowadzenie kapitałowego filara systemu emerytalnego w krajach UE w latach 1998 2008 przybliżyło system emerytalny w tych krajach do modelu rekomendowanego przez Bank Światowy, który w wielu przypadkach inspirował wprowadzenie OFE i doradzał w trakcie wdrażania reformy (tab. 1.2). Model ten zakłada istnienie pięciu źródeł (filarów) finansujących emerytury, co w ocenie tego Banku lepiej służy realizacji podstawowych celów stawianych systemom emerytalnym, którymi są ograniczenie ryzyka biedy wśród osób starszych oraz wygładzanie konsumpcji w okresie pracy i pobierania emerytury [Holzmann, Hinz, Dorfman, 2008]. Zdaniem Banku Światowego dywersyfikacja źródeł finansowania emerytur zmniejsza prawdopodobieństwo spadku świadczeń emerytalnych na skutek materializacji jednego z trzech czynników ryzyka: ekonomicznego (np. spadku tempa wzrostu gospodarczego oddziałującego w kierunku zmniejszenia tempa wzrostu funduszu płac i wpływów ze składek), demograficznego (wzrostu relacji liczby osób pobierających świadczenia do liczby osób płacących składki, co może być 13
Jakub Borowski skutkiem malejącej dzietności lub zwiększonej emigracji) lub politycznego (np. decyzji o zmniejszeniu tempa waloryzacji emerytur w celu ograniczenia wydatków publicznych). Prace dotyczące ekonomicznych skutków wprowadzenia kapitałowego filara emerytalnego można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej zaliczamy analizy poświęcone wpływowi drugiego filara na wysokość przyszłych emerytur w wybranych krajach [The World Bank, 2004; Urząd Rady Ministrów, 1997; Palmer, 2000]. Do drugiej zaś należą badania poświęcone długookresowym makroekonomicznym skutkom wprowadzenia OFE [Corsetti, Schmidt-Hebbel, 1995; Schmidt-Hebbel, 1998]. Niniejszy tekst wpisuje się w drugi z wymienionych nurtów badawczych, a celem analizy jest odpowiedź na pytanie, jakie były główne cele tworzenia kapitałowych systemów emerytalnych w krajach UE z punktu widzenia dbania o stabilne i wysokie tempo wzrostu gospodarczego. Analiza przyczyn wprowadzenia kapitałowego filara emerytalnego w tych krajach została przeprowadzona z perspektywy czasu, w którym podejmowano decyzję o utworzeniu tego filara. Innymi słowy, w analizie nie są uwzględnione wieloletnie doświadczenia związane z funkcjonowaniem systemu kapitałowego w krajach unijnych, a także podjęte w ostatnich latach w większości tych krajów decyzje o przejściowym lub trwałym zmniejszeniu składki do kapitałowych funduszy emerytalnych. Analiza celów tworzenia OFE w krajach UE została podzielona na trzy części. W pierwszej omówiono problem ukrytych zobowiązań emerytalnych i konieczność ich zmniejszenia jako główną przyczynę wprowadzenia II filara emerytalnego. W drugiej części przedstawiono spodziewany korzystny wpływ utworzenia OFE na rozwój rynku finansowego, oszczędności krajowe i wzrost gospodarczy. Główne wnioski z przedstawionych rozważań zawarto w części czwartej. 1.2. Zmniejszenie ukrytych zobowiązań emerytalnych Jedną z najważniejszych przyczyn tworzenia II filara emerytalnego w krajach Unii Europejskiej było zmniejszenie ukrytych zobowiązań emerytalnych, a więc zdyskontowanego strumienia przyszłych wypłat emerytur. Na wartość tego strumienia mają wpływ głównie: wiek przechodzenia emeryturę, sposób obliczania i waloryzowania przyszłych emerytur oraz spodziewane tendencje demograficzne. Dostępne na początku XXI w. prognozy demograficzne sporządzone 14
1. Jakie były główne cele tworzenia obowiązkowych kapitałowych przez Organizację Narodów Zjednoczonych sygnalizowały, że zarówno w krajach rozwiniętych, jak i w krajach należących do tzw. rynków wschodzących spodziewane tendencje demograficzne będą oddziaływać w kierunku zwiększenia ukrytych zobowiązań systemu emerytalnego (tab. 1.3). Wskazywał na to oczekiwany w latach 2000 2015 wzrost udziału w populacji liczby osób powyżej 65. roku życia. Warto odnotować, że wzrost tego odsetka był najwyższy w rozwiniętych krajach UE (Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy) oraz niektórych nowych krajach członkowskich Unii (Polska, Węgry, Czechy). Osoby powyżej 65. roku życia (%) Tabela 1.3. Tendencje demograficzne Współczynnik wsparcia: (20 59 lat)/(powyżej 60 lat) Kraj 2000 2015 Różnica 2000 2015 Różnica Kraj 1 2 3 4 5 6 7 8 Argentyna 9,7 10,7 1,0 2,4 1,4 1,0 Szwecja Rosja 12,5 13,8 1,3 2,9 1,8 1,1 Rosja Indie 5,0 6,4 1,4 2,6 1,5 1,1 Wielka Brytania Turcja 5,8 7,2 1,4 2,7 1,5 1,2 Francja Indonezja 4,8 6,4 1,6 3,8 2,4 1,3 Argentyna USA 12,3 14,4 2,1 2,9 1,6 1,3 Węgry Meksyk 4,7 6,8 2,1 2,4 1,1 1,3 Włochy Brazylia 5,1 7,3 2,2 2,5 1,1 1,3 Niemcy Słowacja 11,4 13,7 2,3 2,4 1,1 1,3 Japonia Chiny 6,9 9,3 2,4 3,4 1,8 1,6 Polska Chile 7,2 9,7 2,5 3,4 1,7 1,7 USA Francja 16 18,6 2,6 3,3 1,3 2,0 Czechy Polska 12,1 14,8 2,7 3,7 1,6 2,1 Słowacja Węgry 14,6 17,4 2,8 6,4 3,3 3,1 Indie Wielka Brytania 15,8 18,9 3,1 5,2 2,2 3,1 Chile Włochy 18,1 22,4 4,3 7,1 3,6 3,6 Turcja 15
Jakub Borowski 1 2 3 4 5 6 7 8 Niemcy 16,4 21,0 4,6 5,6 2,0 3,6 Chiny Szwecja 17,4 22,3 4,9 7,1 2,9 4,2 Indonezja Czechy 13,8 18,7 4,9 7,0 2,7 4,3 Brazylia Japonia 17,2 25,8 8,6 7,6 2,8 4,8 Meksyk Źródło: [Goliaš, 2004]. Wspomniane spodziewane tendencje demograficzne znalazły odzwierciedlenie w oczekiwanym kształtowaniu się współczynnika wsparcia, a więc relacji liczby osób w wieku produkcyjnym (20 59 lat) do liczby osób w wieku powyżej 60 lat. Im ten współczynnik jest wyższy, tym łatwiej sfinansować wypłaty bieżących emerytów, dla których źródłem są składki płacone przez pracujących. We wszystkich analizowanych krajach oczekiwano znaczącego obniżenia współczynnika wsparcia, przy czym jego największy spadek prognozowano w krajach należących do rynków wschodzących. Mimo tego spadku jego poziom w tych krajach pozostawał wyższy niż w krajach rozwiniętych UE oraz nowych krajach członkowskich, co wskazywało na relatywnie wysoki poziom ukrytych zobowiązań emerytalnych w krajach Unii Europejskiej. Niekorzystny wpływ oczekiwanych tendencji demograficznych na wielkość ukrytych zobowiązań emerytalnych w krajach UE potwierdzają wyniki badań empirycznych (tab. 1.4). Wskazują one, że na przełomie XX i XXI w. we wszystkich analizowanych krajach unijnych poziom ukrytego długu publicznego brutto, uwzględniającego ukryte zobowiązania emerytalne (bez oczekiwanych wpływów ze składek), przekraczał 100% PKB w wariancie ze stopą dyskontową na poziomie 5% i 200% PKB przy stopie dyskontowej wynoszącej 2%. Tym samym ukryte zobowiązania emerytalne w tych krajach co najmniej kilkakrotnie przekraczały bieżącą relację jawnego długu publicznego do PKB. Istotnym czynnikiem kształtującym wielkość ukrytych zobowiązań emerytalnych był również wyjściowy poziom bieżących wydatków na emerytury w relacji do PKB, stanowiący w znacznym stopniu odzwierciedlenie hojności systemu emerytalnego (korzystnych zasad wyliczania emerytury, np. przez traktowanie okresu, w którym pracownik zarabiał najwięcej, jako tzw. okresu bazowego). Wysoki poziom ukrytych zobowiązań emerytalnych i w związku z tym ukrytego długu publicznego w krajach UE był zjawiskiem niekorzystnym z dwóch powodów. 16
1. Jakie były główne cele tworzenia obowiązkowych kapitałowych Tabela 1.4. Bieżący dług publiczny, wydatki na emerytury oraz ukryte zobowiązania systemu emerytalnego 1) w wybranych krajach w latach 1999 2000 (% PKB) Kraj Dług publiczny Bieżące wydatki na emerytury Ukryty dług publiczny 2% 4% 5% Brazylia 33 9 500 330 275 Słowenia 25 11 429 298 255 Rumunia 18 6 386 256 214 Polska 43 12 379 261 220 Słowacja 31 8 304 210 179 Węgry 59 9 300 203 171 Estonia 7 9 268 189 163 Litwa 28 7 221 155 134 Chile 9 7 77 60 53 Korea Południowa 33 1 57 33 26 1) Uwzględniono ukryte zobowiązania brutto (bez pomniejszenia o prognozowane przychody ze składek emerytalnych) systemu emerytalnego przy uwzględnieniu wszystkich osób płacących składki. Źródło: [Holzmann, Palacios, Zviniene, 2004]. Po pierwsze, niepodjęcie z odpowiednim wyprzedzeniem działań zmierzających do zmniejszenia ukrytych zobowiązań publicznych oznaczałoby konieczność wprowadzenia znaczących zmian w dochodach (podwyżki podatków lub składek na ubezpieczenia społeczne w ramach repartycyjnego filara systemu emerytalnego) lub wydatkach (zmniejszenie emerytur, ograniczenie innych transferów, obniżenie wydatków inwestycyjnych lub konsumpcji publicznej) sektora publicznego w przyszłości ze względu na wieloletnie kumulowanie się zobowiązań emerytalnych. Działania te oddziaływałyby w kierunku zwiększenia zmienności produkcji, dochodów, konsumpcji i dobrobytu gospodarstw domowych 1. Zgodnie z argumentacją R.E. Lucasa [1987] w przypadku gospodarstw domowych charakteryzujących się awersją do ryzyka wahania konsumpcji wokół jej długookresowej ścieżki mają negatywny wpływ na ich 1 Dobrobyt ten może być rozumiany jako użyteczność osiągana przez reprezentatywne gospodarstwo domowe z łącznej konsumpcji osób należących do tego gospodarstwa w okresie całego życia. Por. [Romer, 2001]. 17
Jakub Borowski dobrobyt. Stanowi to istotny argument na rzecz zamiany ukrytych zobowiązań emerytalnych na jawne, co pozwala wygładzić ścieżkę długofalowego wzrostu gospodarczego. Po drugie, wysokie ukryte zobowiązania emerytalne mogą być interpretowane przez uczestników rynku finansowego jako znaczące ryzyko niewypłacalności lub sfinansowania ukrytych zobowiązań poprzez emisję pieniądza przez bank centralny [Hochreiter, Winckler, Brandner, 1998]. Oba działania wpływają na wzrost premii za ryzyko zawartej w stopach procentowych, przy czym w pierwszym przypadku mamy do czynienia ze wzrostem premii za ryzyko niewypłacalności, w drugim zaś zwiększeniu ulega premia za ryzyko inflacyjne. Oba efekty przyczyniają się do wzrostu realnych stóp procentowych, oddziałującego w kierunku zmniejszenia akumulacji kapitału i obniżenia dynamiki potencjalnego PKB. Wyniki badań empirycznych nie wskazują jednak na istotny wpływ ukrytych zobowiązań sektora publicznego (w tym w szczególności ukrytych zobowiązań emerytalnych) na poziom realnych stóp procentowych. Zgodnie z analizami przeprowadzonymi dla gospodarki amerykańskiej wzrost ukrytych zobowiązań emerytalnych o 1% PKB przyczynia się do wzrostu oprocentowania 10-letnich obligacji rządowych o 0,02 pkt proc. [Wang, Rettenmaier, 2008, s. 208 222 2 ]. Efekt ten jest zatem nieznaczny i znacząco niższy od wpływu zwiększenia bieżącego salda budżetu federalnego lub jawnego długu publicznego (wzrost długoterminowych stóp procentowych o odpowiednio 0,6 i 0,1 pkt proc.). W literaturze przedmiotu niewielką skalę tego efektu tłumaczy się zwykle występowaniem tzw. ekwiwalencji ricardiańskiej, a więc wzrostu oszczędności sektora prywatnego (antycypującego przyszły wzrost obciążeń podatkowych w związku z koniecznością spłaty zaciągniętego długu publicznego) w reakcji na spadek oszczędności sektora publicznego [Barro, 1974, s. 1095 1117; Gale, Orszag, 2003b]. Na wpływ ukrytego długu publicznego na oprocentowanie długoterminowych obligacji skarbowych można również spojrzeć przez pryzmat doświadczeń krajów strefy euro. Badania poświęcone zagadnieniu alienacji rynków finansowych wskazują, że w okresie poprzedzającym ostatni globalny kryzys finansowy inwestorzy nie doszacowywali ryzyka związanego 2 W szacunkach wykorzystano prognozowane zdyskontowane zobowiązania netto (oczekiwane wypłaty emerytur minus dochody ze składek) funduszu ubezpieczeń społecznych (Social Security) w horyzoncie 75 lat. Szereg czasowy obejmował szacunki ukrytych zobowiązań emerytalnych dla lat 1976 2003. 18