KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 30/07/2010 r. C(2010)5456 SG-Greffe (2010) D/11933 Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18-20 01-211 Warszawa Polska Do wiadomości: Pani Anna Streżyńska Prezes Faks: +48 22 53 49 253 Szanowna Pani, Dotyczy: Decyzja Komisji dotycząca sprawy PL/2010/1098: Oferta ramowa dotycząca następujących rynków: (i) rozpoczynanie połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej; (ii) zakańczanie połączeń w poszczególnych stacjonarnych sieciach telefonicznych; (iii) hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej; oraz (iv) hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego. Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PROCEDURA W dniu 1 lipca 2010 r. Komisja zarejestrowała powiadomienie od polskiego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE), dotyczące nowej oferty ramowej obejmującej cztery następujące rynki: (i) rozpoczynanie połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej; (ii) zakańczanie połączeń w poszczególnych stacjonarnych sieciach telefonicznych; (iii) hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej; oraz (iv) hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego 2. 1 2 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33. Odpowiednio rynki 2, 3, 4 i 5 określone w zaleceniu Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz.U. L 344 z 28.12. 2007, s. 65 (zalecenie). Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA - Tel.: +32 22991111
Konsultacje krajowe 3 w sprawie projektu środka prowadzone są równolegle z konsultacjami unijnymi, prowadzonymi zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej, przy czym zakończenie obu konsultacji przewidziane jest na dzień 2 sierpnia 2010 r. W dniu 13 lipca 2010 r. Komisja wysłała do Prezesa UKE prośbę o udzielenie informacji 4. Odpowiedź otrzymano w dniu 16 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej pozostałe krajowe organy regulacyjne oraz Komisja mogą przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. OPIS PROJEKTU ŚRODKÓW II.1. Kontekst Prezes UKE notyfikował już swoją analizę właściwych rynków i wyznaczył polskiego operatora zasiedziałego, Telekomunikację Polską S.A. (TP), jako operatora posiadającego znaczącą pozycję rynkową na wszystkich czterech przedmiotowych rynkach 5. Mimo iż w sprawach tych Prezes UKE notyfikował takie środki naprawcze jak obowiązki dotyczące zapewnienia powszechnego dostępu, niedyskryminacji i przejrzystości oraz określania cen w zależności od kosztów, jak do tej pory Komisji nie notyfikowano konieczności ustanowienia oferty ramowej w odniesieniu do przedmiotowych rynków 6. Prezes UKE potwierdził jednak, że przedmiotowy projekt środka stanowi tylko ujednolicenie istniejących już odrębnych ofert ramowych dla poszczególnych rynków. II.2. Zgłoszony projekt środka W zgłoszonym projekcie środka Prezes UKE proponuje wprowadzenie wymogu, na mocy którego TP, wyznaczona jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową na czterech przedmiotowych rynkach, zobowiązana jest do opublikowania oferty ramowej. Oferta obejmuje kluczowe usługi, takie jak rozpoczynanie i zakańczanie połączeń, hurtowy dostęp do sieci (WLR), uwolnienie lokalnej pętli abonenckiej (LLU), dostęp do strumienia bitów (BSA) oraz kolokację. W odpowiedzi na wysłaną przez Komisję prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE potwierdził, że treść oferty ramowej w znacznym stopniu stanowi konsolidację postanowień obowiązujących na mocy istniejących już odrębnych ofert ramowych dotyczących właściwych rynków. Prezes UKE potwierdził również, że tylko postanowienia dotyczące (i) przenośności numerów, (ii) zawężenia marży/ceny oraz (iii) dostępu do usługi BSA na poziomie DSLAM/IP nie są obecnie 3 4 5 6 Zgodnie z art. 6 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33. Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Zob. sprawy PL/2006/0380 (rozpoczynanie połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej); PL/2009/0902 (zakańczanie połączeń w poszczególnych stacjonarnych sieciach telefonicznych); PL/2006/0418 (hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej); oraz PL/2006/0472 (hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego). W odpowiedzi na wysłaną przez Komisję prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE podkreślił, że zgodnie z polskimi przepisami i obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem zmiany ofert ramowych nie wymagają notyfikowania Komisji Europejskiej na podstawie procedury określonej w art. 7. 2
uwzględnione w co najmniej jednej z dotychczasowych ofert ramowych. Oprócz bardzo szczegółowych, konkretnych wymogów technicznych dotyczących poszczególnych usług, przedmiotowa oferta ramowa zawiera również szereg ogólnych wymogów, które mają zastosowanie w odniesieniu do wszystkich produktów i usług na właściwych rynkach. Wśród głównych wymogów ogólnych znajdują się między innymi przepisy i procedury dotyczące uruchomienia przez TP nowej usługi hurtowej, wymóg przeprowadzenia testu zawężenia marży i testu zawężenia ceny przed uruchomieniem przez TP nowej usługi detalicznej, a także szczegółowe cenniki, w których określono opłaty za główne usługi. Wprowadzenie nowej oferty hurtowej zmiana oferty ramowej Prezes UKE proponuje, aby przed uruchomieniem przez TP nowej usługi hurtowej przeanalizować, czy nowa usługa wchodzi w zakres analizy właściwego rynku oraz czy w związku z tym konieczne jest uzgodnienie zmiany oferty ramowej lub ustanowienie nowej oferty ramowej. Dopiero po zakończeniu tej procedury możliwe będzie udostępnienie nowego produktu hurtowego. W odpowiedzi na wysłaną przez Komisję prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE stwierdził, że powyższa ocena nie zastępuje procesu pełnej analizy rynku zgodnie z procedurą określoną w art. 7, w sytuacji, w której wprowadzenie nowej oferty ramowej mogłoby w znaczący sposób zmienić warunki konkurencji. Testy zawężania marży i zawężania ceny Prezes UKE proponuje również wprowadzenie wymogu, na mocy którego TP byłaby zobowiązana do przeprowadzenia testu zawężenia marży (test MS) i testu zawężenia ceny (test PS) przed wprowadzeniem nowej usługi detalicznej, aby ocenić, czy cena nowej usługi detalicznej umożliwia wprowadzenie konkurencyjnych usług przez operatorów alternatywnych. Według Prezesa UKE różnica między testem zawężenia marży a testem zawężenia ceny polega na tym, że w przypadku negatywnego wyniku testu MS TP zobowiązana będzie do zmiany hurtowej ceny usługi, natomiast konsekwencją negatywnego wyniku testu PS 7 powinna być utrata możliwości wprowadzenia do obrotu nowej usługi detalicznej przez TP lub zmiana opłaty detalicznej za tę usługę. Cenniki Prezes UKE proponuje również, aby w ofercie ramowej, oprócz wspomnianych powyżej testów zawężenia marży i zawężenia ceny, uwzględniono również szczegółowe cenniki poszczególnych usług oferowanych na odnośnych rynkach. Cenniki obejmują proponowane stawki za rozpoczęcie i zakończenie połączenia w sieci TP 8, LLU 9, WLR 10 7 8 Zdaniem Prezesa UKE test zawężenia ceny powinien być przeprowadzany według następującego podstawowego wzoru: P D (C H + C P + C D + M) 0 (gdzie P D oznacza opłatę za usługę detaliczną, C H koszty, jakie ponosi operator alternatywny w związku z korzystaniem z usługi regulowanej, C P koszty związane z dostarczeniem własnej infrastruktury przez operatora alternatywnego, C D stosowne koszty detaliczne, jakie ponosi operator alternatywny, a M rozsądną marżę. Przykładowo, podstawowe stawki za rozpoczynanie połączeń wahają się między 0, 0137 PLN za minutę (ok. 0,0033 EUR) w przypadku połączeń miejscowych poza szczytem do 0,0325 PLN za minutę (ok. 0,0078 EUR) w przypadku połączeń w obrębie obszaru tranzytowego w szczycie. Stawki za zakończenie połączenia w sieci stacjonarnej wahają się od 0,0137 PLN za minutę (ok. 0,0033 EUR) w przypadku połączeń miejscowych zakończonych w sieci TP do 0,0478 PLN za minutę (ok. 3
oraz dostęp do strumienia bitów 11. Świadczenie hurtowej usługi dostępu szerokopasmowego poprzez karty DSLAM/IP Dodatkowo Prezes UKE proponuje również wprowadzenie wymogu, na mocy którego TP byłaby zobowiązana do zapewnienia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego poprzez strumień bitów za pomocą kart DSLAM/IP 12. Należy zauważyć, że taki rodzaj dostępu IP zarządzanego zapewniany byłby poprzez interfejsy Ethernet, które nie były uwzględnione jako element rynku właściwego w ramach ostatniej analizy rynku świadczenia hurtowej usługi dostępu szerokopasmowego, jaką notyfikowano Komisji 13. III. UWAGI Na podstawie przekazanego przez UKE powiadomienia i informacji dodatkowych, Komisja przedstawia następujące uwagi 14 : Konieczność zapewnienia przejrzystości przyszłych zmian oferty ramowej Komisja odnotowuje, że zdaniem Prezesa UKE zmian oferty ramowej nie należy konsultować na szczeblu UE, ponieważ nie stanowią one nowych obowiązków regulacyjnych, lecz tylko wykonanie obowiązków już istniejących. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z ramami regulacyjnymi, a w szczególności z dyrektywą ramową, istotne jest, aby w sprawie proponowanych środków krajowe organy regulacyjne przeprowadzały konsultacje z wszystkimi zainteresowanymi stronami i by uwzględniały ich uwagi przed podjęciem ostatecznej decyzji. Dodatkowo, w celu dopilnowania, aby decyzje podejmowane na szczeblu krajowym nie oddziaływały negatywnie na funkcjonowanie jednolitego rynku ani na realizację celów określonych w Traktacie, krajowe organy regulacyjne powinny również powiadamiać Komisję oraz inne krajowe organy regulacyjne o 9 10 11 12 13 14 0,0115 EUR) w przypadku połączeń spoza obszaru tranzytowego zakończonych w sieci TP. Przykładowo, opierając się na zorientowanym przyszłościowo modelu LRIC bottom-up, Prezes UKE proponuje ustanowienie miesięcznej opłaty za dostęp do łącza abonenckiego w uwolnionej lokalnej pętli abonenckiej na poziomie 22 PLN (ok. 5,42 EUR). Poziom ten pozostaje niezmieniony w stosunku do poprzedniej oferty ramowej. W wyniku zastosowania kalkulacji retail-minus Prezes UKE proponuje ustanowienie miesięcznej opłaty za dostęp do WLR poprzez łącze analogowe na poziomie 20,05 PLN (ok. 4,93 EUR), poprzez ISDN-BRA na poziomie 29,16 PLN (ok. 7,18 EUR), a poprzez ISDN-PRA za 15 kanałów na poziomie 463,84 PLN (ok. 119,15 EUR). Poziom ten pozostaje niezmieniony w stosunku do poprzedniej oferty ramowej. W odniesieniu do dostępu do strumienia bitów Prezes UKE proponuje na podstawie kalkulacji retail-minus następujące opłaty w ofercie ramowej: 15,30 PLN (ok. 3,77 EUR) za ADSL, 17,00 PLN (ok. 4,19 EUR) za VDSL oraz 30,00 PLN (7,39 EUR) za SHDSL. W ostatecznej decyzji dotyczącej rynku hurtowych usług dostępu szerokopasmowego z dnia 14 lutego 2007 r., notyfikowanej Komisji w dniu 20 lutego 2007 r., Prezes UKE wprowadził obowiązek zapewnienia dostępu na wszelkich możliwych poziomach i wskazał, że na uzasadniony wniosek należy również zapewnić dostęp na poziomie DSLAM/IP. Właściwy rynek produktowy w ramach hurtowych usług dostępu szerokopasmowego notyfikowany w sprawie PL/2006/0472 obejmuje tylko usługi umożliwiające przepływność w kierunku dosyłowym do użytkowników końcowych powyżej 144 kbit/s oferowane w oparciu o technologię xdls w sieci PSNT oraz w sieciach telewizji kablowych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 4
treści niektórych decyzji, umożliwiając im przedstawienie uwag w tym zakresie. Komisja zgadza się co do konieczności zagwarantowania, że oferta ramowa jest aktualna i że zawiera odpowiednie wymogi, których celem jest uregulowanie kwestii związanych z konkurencją na konkretnych rynkach produktowych. Komisja pragnie jednak również zwrócić uwagę, że oferta ramowa stanowi obowiązek regulacyjny, o którym mowa w art. 9 ust. 2 dyrektywy o dostępie 15 oraz w art. 16 dyrektywy ramowej, i który ma wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Na mocy art. 7 ust. 3 w związku z motywem 15 dyrektywy ramowej istnieje zatem wymóg notyfikacji przedmiotowych projektów środków. W tym względzie należy przypomnieć, że na mocy zalecenia Komisji w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej 16 drobne zmiany szczegółów technicznych zastosowanych środków naprawczych, które nie są uznawane za istotne zmiany charakteru lub zakresu tych środków naprawczych, i które nie mają znaczącego wpływu na rynek, mogą być zgłaszane za pomocą skróconego formularza notyfikacyjnego. W związku z powyższym Komisja pragnie podkreślić, że Prezes UKE jest zobowiązany do notyfikowania projektów decyzji i przyjętych decyzji dotyczących nowych ofert ramowych bądź zmian i modyfikacji istniejących ofert ramowych w jasny i spójny sposób oraz bez zbędnej zwłoki. Komisja informuje Prezesa UKE, że w razie braku konsultacji wspólnotowych w sprawie projektów środków na mocy art. 7 ust 3 dyrektywy ramowej, obejmujących istotne szczegóły planowanych środków naprawczych, takich jak oferta ramowa, Komisja rozważy skorzystanie ze swoich uprawnień zgodnie z art. 258 TFUE w odniesieniu do niewłaściwego stosowania art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Test zawężenia ceny Prezes UKE proponuje, aby przed wprowadzeniem nowej usługi detalicznej TP wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o przeprowadzenie testu zawężenia ceny. W przypadku negatywnego wyniku testu zawężenia ceny Prezes UKE może nakazać operatorowi zasiedziałemu zmianę ceny detalicznej przedmiotowej usługi lub odstąpienie od wprowadzenia tej usługi. W efekcie wydaje się, że w pewnych okolicznościach środek proponowany przez Prezesa UKE może mieć bezpośredni wpływ na wysokość opłat na poziomie detalicznym, nawet w sytuacji gdy opłaty te dotyczą nieuregulowanych usług detalicznych, jak np. w przypadku detalicznej usługi dostępu szerokopasmowego. Komisja pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z ramami regulacyjnymi regulacja cen 17 możliwa jest tylko w przypadkach, w których po przeprowadzeniu analizy rynku krajowy organ regulacyjny wyznaczył jednego lub więcej operatorów posiadających znaczącą pozycję rynkową i wyjaśnił, w jaki sposób regulacja cen opiera się na 15 16 17 Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 7. Zob. motyw 14 zalecenia Komisji z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej, Dz.U. L 301 z 12.11.2008, s. 23. Zob. art. 13 dyrektywy o dostępie. 5
charakterze stwierdzonego problemu związanego z zapewnieniem konkurencji oraz czy jest proporcjonalna i uzasadniona w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej 18. W związku z powyższym Komisja zwraca się z prośbą do Prezesa UKE o zmianę ostatecznego środka w sposób, który nie oznacza faktycznie regulacji cen nieuregulowanych usług detalicznych, i który obejmuje tylko zmianę stawek hurtowych. Ustalanie hurtowych cen kluczowych produktów regulowanych Proponowane opłaty hurtowe za rozpoczynanie i zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych, LLU, WLR i dostęp do strumienia bitów mają duży wpływ na decyzje uczestników rynku dotyczące zakupu lub budowy sieci. W związku z powyższym ceny te powinny być ustalane na poziomie, który będzie stanowił dla operatorów zachętę do inwestycji i który tam gdzie jest to możliwe przyczyni się tym samym do rozwoju konkurencji opartej na infrastrukturze, lub który tam gdzie infrastruktura jest jeszcze słabo rozwinięta przyczyni się rozwoju konkurencji opartej na usługach. Prezes UKE powinien dążyć do tego, by wspomniane ceny hurtowe służyły osiągnięciu celów regulacyjnych określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, ponieważ w przeciwnym razie może dojść do osłabienia bodźców inwestycyjnych, co będzie mieć negatywny wpływ na rynek w perspektywie krótko- i długoterminowej. W niniejszym przypadku Komisja zauważyła na przykład, że zaproponowane przez Prezesa UKE opłaty hurtowe za LLU są wyższe niż opłaty hurtowe za WLR. Wydaje się, że struktura cenowa nie odpowiada ponoszonym kosztom ani nie stwarza odpowiednich bodźców do wejścia na wyższe szczeble drabiny inwestycyjnej. W związku z powyższym Komisja zwraca się do Prezesa UKE z prośbą o ponowne przeanalizowanie wysokości opłat hurtowych i o bardziej szczegółowe wyjaśnienie w ostatecznej decyzji, w jaki sposób opłaty te odpowiadają ponoszonym kosztom oraz czy są zgodne z celami polegającymi na ochronie konkurencji z korzyścią dla konsumentów oraz na wspieraniu tam gdzie jest to stosowne konkurencji opartej na infrastrukturze. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE w jak największym stopniu uwzględnia uwagi innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji i może przyjąć proponowane odpowiednie środki, a w przypadku ich przyjęcia powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego powiadomienia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych powiadomień dotyczących proponowanych środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uważa, że zawarte w niniejszym dokumencie informacje są poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 19 w ciągu trzech dni roboczych od otrzymania niniejszego dokumentu, czy uważa, że zgodnie ze wspólnotowymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należałoby usunąć przed publikacją 20. Każdy 18 19 Zob. art. 8 ust. 3 i 4 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 dyrektywy ramowej. Wniosek powinien zostać wysłany pocztą elektroniczną na adres: INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: +32 2 298 87 82. 6
taki wniosek powinien być uzasadniony. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny 20 Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 7