Benchmarking narzędzie efektywnej kontroli zarządczej w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Marcin Sakowicz Raport z pogłębionej analizy i diagnozy zidentyfikowanych problemów na podstawie przeprowadzonych indywidualnych wywiadów pogłębionych w jednostkach wskazanych przez kierownika projektu 1. Wstęp Raport obejmuje prezentacje najważniejszych informacji pozyskanych w trakcie indywidualnych wywiadów pogłębionych oraz wnioski w jakim zakresie zidentyfikowane wskaźniki pomiaru efektywności można uznać za modelowe z punktu widzenia efektywności realizacji kontroli zarządczej. Zgodnie z otrzymanym zleceniem nr BP.0114.9.2011 pogłębione wywiady zostały przeprowadzone w pięciu urzędach: Urząd Miejski w Jaworznie, ul. Grunwaldzka 33, 43-600 Jaworzno Artur Dzikowski - Naczelnik Wydziału Organizacyjnego i Kadr Tel. 032 6181 643 Magdalena Mistarz koordynator tel. 032 61 81 582 Urząd Miasta Jastrzębie Zdrój, Al. Józefa Piłsudskiego 60, 44-335 Jastrzębie Zdrój Michał Domagała - Naczelnik Wydziału Polityki Gospodarczej i Promocji Tel. 032 4785 224, Tel +48324675126 Beata Czułyt - Tel +48324675126 Urząd Miejski w Bieruniu, Ul. Rynek 14, 43-150 Bieruń Adam Kondla - Pełnomocnik ds. Systemu Zarządzania Jakością Tel. 032 3242 418 Urząd Miasta Kielce, Ul. Rynek 1, 25-303 Kielce Agnieszka Ceglińska - Koordynator ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania Tel. 041 3676 140 Urząd Miejski Słupska, Plac Zwycięstwa 3, 76-200 Słupsk Wojciech Szulc - Pełnomocnik ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania; tel. 508 336 915 1
Powyższe urzędy zostały zidentyfikowane na ankietowego obejmującego: podstawie przeprowadzonego badania a) jednostki stowarzyszone w Śląskim Związku Gmin i Powiatów b) 64 miasta na prawach powiatów c) 10 wyższych uczelni prowadzących prace badawcze z zakresu zarządzania w administracji publicznej 1. Cel badania. Celem indywidualnych wywiadów pogłębionych było zebranie szczegółowych informacji o systemach monitorowania efektywności uznanych przez ankietowanych za modelowe. 2. Charakterystyka systemów monitorowania efektywności w badanych urzędach W rezultacie pogłębionych wywiadów badane urzędy można pogrupować na dwie grupy. Pierwsza obejmuje urzędy w których funkcjonuje system mierzenia głównie skuteczności procesów (Urząd Miasta Kielce, Urząd Miasta Bieruń, Urząd Miasta Jastrzębie Zdrój oraz druga grupa urzędów, w których prowadzone jest również próby pomiaru efektywności (Urząd Miasta Słupsk, Urząd Miasta Jaworzno). UM Kielce W skład modelowego systemu pomiaru efektywności pracy urzędu w UM Kielce wchodzą trzy systemy. W sumie zintegrowany System Zarządzania obejmuje: System Zarządzania Jakością wg PN-EN ISO 9001:2009, System zarządzania bezpieczeństwem informacji zgodnym z normą PN-ISO/IEC 27001:2007 oraz System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym. Celem pierwszego jest usprawnienie zarządzania procesowego w urzędzie a cel dwóch ostatnich to minimalizacja ryzyka utraty bezpieczeństwa informacji oraz wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Analizy dokonywane są co 3 m-ce i raz na poł roku przygotowywany jest zbiorczy raport przekazywany na potrzeby kierownika urzędu. System zarządzania jakością został wdrożony samodzielnie przez urząd. Rozwiązanie to jest bardzo pozytywnie odbierane przez pracowników, którzy utożsamiają się z systemem i cały czas zgłaszają propozycje jego doskonalenia. Modernizacja i dostosowanie do potrzeb kierownictwa odbywa się więc na bieżąco. Natomiast wdrożenie systemu 2 i 3 odbyło się przy dodatkowym wsparciu eksperckim. We wszystkich tych systemach istnieją wskaźniki i mierniki będące podstawą do dokonywania raportów dla kierownika urzędu. Przykładowo w systemie przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym istnieją wskaźniki rzetelności (uczciwości) urzędników, do których opracowania wykorzystuje się dane z ankiet zadowolenia klientów. Z punktu widzenia projektu benchmarkingowego najistotniejszy jest system zarządzania jakością. Powiązany jest on także z audytem i kontrola jakości. System pozwala na monitoring i pomiar około 200 procesów (łącznie z podprocesami). Z 200 procesów za ważne uznanych jest ok 100. W przypadku ważnych ustalane są cele jakie powinny zostać osiągnięte 2
w pracy urzędu np. minimalizacji liczby uchylonych decyzji. Mierniki i wskaźniki pozwalają na pomiar głównie skuteczności (realizacji zaplanowanych celów). Pomiar efektywności (odniesienie rezultatu do użytych zasobów) jest planowane, ale do dnia dzisiejszego nie został wdrożony. Zdaniem Agnieszki Ceglińskiej Koordynatora ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania istnieją pewne bariery porównywania między urzędami m.in. rzadko wymieniają się informacjami między sobą. Jednakże UM Kielce byłby zainteresowany porównywaniem skuteczności i efektywności urzędów o podobnej specyfice ( miasta na prawach powiatu o porównywalnej liczbie mieszkańców). Jednakże decyzja o przystąpieniu do takiej inicjatywy leży w gestii sekretarza miasta - pełnomocnika prezydenta ds. zintegrowanego zarządzania jak również samego prezydenta. UM Bieruń W urzędzie miasta Bieruń istnieje model monitorowania efektywności jednostek samorządu terytorialnego wraz ze wskaźnikami stworzonymi w oparciu o system zarządzania jakością ISO. Przegląd jakości zarzadzania procesami wraz z badaniem satysfakcji klienta (ankiety w urzędzie, analiza skarg i wniosków) dokonywany jest raz na kwartał. Raport przesyłane są do kierownika urzędu. Wskaźniki mają charakter ilościowy i ukierunkowane są przede wszystkim na realizację celów bez powiązania z zasobami służącymi do osiągania zamierzonego celu. Uzyskiwane informacje porównywane są w 12 miesięcznym cyklu. Planowane jest również stworzenie zestawu wskaźników ukierunkowanych także na pomiar efektywności. Pomocny ma być dokonany na jesieni audyt. Pierwsze raporty z poszerzonego pomiaru mają być dostępne w październiku 2011 r. W urzędzie wyodrębnione są główne procesy monitorowania funkcjonowania urzędów. Są to : obsługa klientów (forma przyjmowania spraw, wniosków), przegląd zarządzania procesem, nadzorowanie jakością. Udział ekspertów w tworzeniu systemu nie jest niezbędny ale w wielu wypadkach może być pomocny, gdyż znają słabe strony różnych rozwiązań. Zdaniem przedstawiciela UM Bieruń propozycja porównania efektywności urzędów pomiędzy urzędami jest ciekawa ale takich porównań można dokonywać pod warunkiem, że jednostki prowadzą podobne działania. Dodatkowo tak inicjatywa wymaga zaangażowania więcej pracowników ze strony urzędu, a to może być istotna barierą przy podejmowaniu decyzji dołączenia do projektu benchmarkingowego. UM Jastrzębie Zdrój Pomiar efektywności funkcjonowania urzędu dokonywany jest w oparciu o system zarządzania jakością. W urzędzie wyodrębnione są procesy główne i każdy wydział ma zidentyfikowane podprocesy i monitoring odbywa się w oparciu o wskaźniki realizacji celu, terminowości bez odniesienie do wykorzystywanych zasobów. 3
Przykładowo w Wydziale Polityki Gospodarczej w procesie głównym tj. procesie pozyskiwania środków zewnętrznych wyodrębniono podproces przygotowanie i realizacja projektów w ramach dostępnych programów współfinansowanych z funduszy europejskich, innych środków zagranicznych oraz krajowych, niepodlegających zwrotowi dla Urzędu Miasta Jastrzębie Zdrój. Miernikiem jest ilość wniosków, które pozytywnie przeszły ocenę formalną / ilość złożonych wniosków (Miasto w roli wnioskodawcy); ilość wniosków, które pozytywnie przeszły ocenę formalną / ilość złożonych wniosków (Miasto w roli partnera). Wartość oczekiwana jest 0,9 zaś kryterium sukcesu ustalono na 0,8. Szczegółowe informacje na temat wszystkich podprocesów i stosowanych mierników są udostępnione na stronie http://www.jastrzebie.pl/ksiega_jakosci.html. UM Słupsk W Urzędzie Miasta Słupsk wdrożono zintegrowany systemu zarządzania (jakością oraz BHP) zgodny z normami PN-EN ISO 9001:2009, Pn-EN ISO 14001:2005; oraz PN-N-18001:2400. Dodatkowo urząd uczestniczy w dwóch innych projektach ukierunkowanych na usprawnienie zarządzania wraz z 6 innymi jednostkami wdraża CAF, a także bierze udział w projekcie IBNGR w ramach PO KL 5.6 wzorcowy system monitorowania usług publicznych i jakości życia mieszkańców. Monitoring i pomiar zarządzania procesami obejmuje 8 procesów głównych i ok 50 podprocesów. Procesy główne to: planowanie pracy urzędu, obsługa interesanta, doskonalenie systemu, zarządzanie zasobami ludzkimi (ZSL), obsługa administracyjna urzędu, system zarządzania środowiskiem, zarządzanie BHP oraz zarządzanie bezpieczeństwem informacji. W urzędzie dokonywany jest pomiar zarówno skuteczności jak również efektywności funkcjonowania. Jednakże rozwiązania przyjęte w UM Słupsk mają swoją specyfikę. Przykładowo w dziedzinie postępowanie administracyjnego badane jest liczba wszystkich wydanych decyzji i jakość bez wyodrębniania szczególnie istotnych z punktu widzenia kierownictwa. W wielu wypadkach punktem odniesienia jest rok 2006 moment startu systemu i ten rok uznawany jest za najgorszy jeśli chodzi o jakość wydawanych decyzji. Przykładowo wskaźnik wadliwości produkcji (liczba uchylonych decyzji w ostatnim roku) nie może być gorszy od roku 2006 a cel jest taki aby z każdym rokiem wynik się poprawił. W przypadku ZSL mierzony jest wskaźnik rotacji ilość osób zwolnionych(zmieniających pracę do ogółu zatrudnionych. Rola ekspertów w wdrażaniu projektów zależy od specyfiki projektu i posiadanej wiedzy specjalistycznej. W przypadku CAF-u to przedstawiciel urzędu UM Słupsk w większym stopniu uczy eksperta niż na odwrót. Jeśli chodzi o efektywność to wskaźniki mogą również obejmować kwestie zużycia zasobów (zarządzanie środowiskiem) i wyliczane jest zużycie papieru, gazu, energii na 1 decyzje administracyjną. Dokonywane są również przeliczenia na 1 pracownika. 4
W przypadku porównania z innymi urzędami to zdaniem przedstawiciela UM Słupsk taka forma współpracy na pewno byłaby korzystna dla jednostek samorządowych. Jednakże pod warunkiem, że wszystkie strony zainteresowane benchmarkiem miałyby wdrożone i utrzymywane systemy zarządzania zgodne z zastosowanymi przez UM Słupsk dokumentami odniesienia-normami międzynarodowymi. Przedstawiciel UM Słupsk wyraził pogląd, iż tylko dwa obszary zarządzania urzędem są wspólne dla wszystkich jednostek o podobnej kategorii (miasta na prawach powiatu). Mianowicie jest to obszar budżetu oraz przywództwa. W innych występuje wiele specyficznych rozwiązań, które uniemożliwiają dokonywanie porównań. Istotnym ograniczeniem współpracy ze ŚZGiP jest brak możliwości pełnego zaangażowania w kolejny projekt o podobnym charakterze. Ze względu na dotychczas realizowane projekty i dużą czasochłonność kolejnych przedsięwzięć w tym momencie nie jest to możliwe. W przyszłości jednak UM Słupsk nie wyklucza przystąpienia do inicjatywy ŚZGiP. UM Jaworzno Pomiar jakości funkcjonowania urzędu odbywa się w oparciu o system controllingu wdrażany w urzędzie Jaworzno od 2003 r. Pierwszy etap (lata 2003-2004) był realizowany w oparciu o firmę zewnętrzną, która zidentyfikowała w urzędzie kilkaset procesów. Rola ekspertów szczególnie na tym pierwszym etapie była ważna ze względu na wyraźną wole kierownika urzędu aby w ten sposób dokonać usprawnienia funkcjonowania urzędu. Obecnie system ten jest nadal doskonalony, m.in. pozyskano 2 mln zł w projektu finansowanego z Unii Europejskiej i stworzenie programu narzędziowego do przetwarzania danych. Równocześnie trwa przegląd procesów z zamiarem wyodrębnienia kilkunastu kluczowych i ich bardziej szczegółowy pomiar. Początkowo cel był taki aby dokonywać przeglądu nawet 1 w miesiącu, ale z powodu trudności w uzyskiwaniu danych kosztowych obecnie przegląd dokonywany jest rzadziej (1 na kwartał, 1 na pół roku). Obecnie w urzędzie wyodrębnia się cele wspólne dla wszystkich jednostek, są one ustalone na okres 1 roku w specjalnym zarządzeniu wydawanych przez kierownika urzędu. W 2010 r. było to: skrócenie czasu wydawania decyzji administracyjnych do 25 dni (o 5 dni krócej), podjęcie działań przygotowujących urząd do wdrożenia budżetu zadaniowego, a także optymalizacji wydatków (obniżka wydatków) o 15 %, pozyskiwanie środków z UE (przynajmniej 3 projekty lub projekt co najmniej 15% rocznego budżetu jednostki samorządowej). Poza tym poszczególne komórki organizacyjne jak również jednostki podległe mają własne wyodrębnione cele. Większość mierników ma charakter ilościowy i jest są one odniesione do pomiaru skuteczności pracy urzędu oraz jednostek podległych (MOPS, ośrodki kultury). Pomiar efektywności będzie możliwy po wdrożeniu nowego projektu. 3.Wnioski Przeprowadzone wywiady pogłębione z przedstawicielami wyżej wymienionych urzędów miast świadczą o tym, że istniejące modelowe rozwiązania pomiaru efektywności urzędu przeznaczone dla kierownika urzędu dotyczą przede wszystkim realizacji celów (skuteczności działania), terminowości i tylko w niewielkim stopniu efektywności rozumianej przez 5
odniesienie rezultatu/wyniku do wykorzystanych zasobów. Z tego też względu istniejące rozwiązania nie mogą zostać uznane za modelowe w przygotowaniu projektu benchmarkingowego ŚZGiP. Najbardziej rozbudowany pomiar w zakresie efektywności stosuje Urząd Miasta Słupsk, a w przyszłości także Urząd Miasta Jaworzno po wdrożeniu nowego projektu. Ze względu na stałą rozbudowę systemu pomiaru zasadne jest więc utrzymanie kontaktu (przynajmniej raz na pół roku) ze wszystkimi wyżej wymienionymi urzędami miast, wymiana doświadczeń i być może w przyszłości wspólne w oparciu o benchmarking badanie efektywności funkcjonowania urzędów. 6