listopad 2011 brief programowy Instytutu Kościuszki Tomasz Grzegorz Grosse Grecka tragedia czyli kolejna odsłona kryzysu w strefie euro Ocena dynamiki zmian gospodarczych i politycznych po szczycie Eurogrupy w październiku 2011 r. autor briefu Tomasz Grzegorz Grosse profesor w Instytucie Studiów Politycznych PAN i ekspert IK. Specjalista w zakresie polityk gospodarczych Unii Europejskiej, rozwoju regionalnego, prawa wspólnotowego i zarządzania w administracji publicznej. Autor ekspertyz na temat rozstrzygnięć ustrojowych Unii Europejskiej i rozwoju regionalnego min.: dla Sejmu RP, Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Co przyniósł październikowy szczyt? ISSN 1689-9873 Pod koniec października 2011 r. odbyła się seria spotkań przywódców europejskich: 23 i 26 października szczyt UE oraz 27 dnia tego miesiąca szczyt państw należących do strefy euro 1. Spotkania zdominował temat narastającego przynajmniej od połowy 2011 r. kryzysu europejskiej waluty. Decydujące znaczenie miały konkluzje przywódców Eurogrupy. Pokazuje to wyraźnie rosnące znaczenie tej formacji w polityce europejskiej. Wskazuje również na wagę problemów generowanych przez dysfunkcje systemu europejskiej waluty dla procesów integracji europejskiej. Dowodzi wreszcie politycznej niemocy w Europie i nieskuteczności dotychczas podejmowanych działań antykryzysowych. 1 Por. Conclusions, European Council, EUCO 52/11, Brussels, 23 October 2011; Euro Summit Statement, Brussels, 26 October 2011; Uwagi przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya po szczycie państw strefy euro, EUCO 116/11, Bruksela, 27 października 2011. Perspektywa nagłego i pełnego bankructwa Grecji jest nadal bardzo prawdopodobna i doprowadzić może do automatycznego opuszczenia przez ten kraj strefy euro Wśród podjętych ustaleń należy wymienić dobrowolne zredukowanie długu Grecji przez instytucje finansowe o 50 proc. Oznacza to zmniejszenie długu zagranicznego o około 100 mld euro, a także spadek wartości długu publicznego z poziomu ponad 160 do 120 proc. PKB. Nie jest pewne, czy wszystkie instytucje prywatne będą w pełni respektować wynegocjowane porozumienie. Jednak pomijając ten fakt wspomniana redukcja zadłużenia w niewielkim stopniu poprawia sytuację Grecji. Przy głębokiej recesji w tym kraju i niskiej konkurencyjności jej gospodarki nawet okrojony poziom zadłużenia jest zbyt wielki, aby państwo greckie mogło je samodzielnie obsługiwać. Dowodzi tego reakcja rynków finansowych, które na początku listopada 2011 r.
Brief programowy wyceniały rentowność 10-letnich obligacji rządowych na ponad 26 proc. (dla porównania podobne papiery rządu Niemiec są notowane poniżej 2 proc.). Oznacza to, że perspektywa nagłego i pełnego bankructwa tego kraju nadal jest bardzo prawdopodobna. Należy również zwrócić uwagę, że tego typu bankructwo będzie prowadziło niemal automatycznie do opuszczenia przez Grecję strefy euro. Narzuconemu Grecji programowi oszczędności budżetowych, nie towarzyszy praktycznie żadna pomoc, która pobudziłaby wzrost gospodarczy i poprawiała konkurencyjność eksportu tego państwa Dodatkowym problemem jest napięta sytuacja polityczna w Grecji. Jest ona związana z bardzo ostrym programem oszczędności budżetowych, który został narzucony przez instytucje międzynarodowe udzielające wsparcia finansowego Grecji. Nie towarzyszy mu natomiast praktycznie żadna pomoc, która pobudziłaby wzrost gospodarczy i poprawiała konkurencyjność eksportu tego państwa. Taka konfiguracja doprowadzić może do pogłębiających się trudności ekonomicznych i związanych z tym kolejnych zawirowań na lokalnej scenie politycznej. Zapowiedzią tych kłopotów są niemal nieustanne wielotysięczne demonstracje w największych miastach Grecji. W tej sytuacji nie dziwi, że na początku listopada 2011 r. premier Jeorjos Papandreu zapowiedział referendum w sprawie podjęcia dalszych działań oszczędnościowych. Wywołało to oburzenie zagranicą. Europejscy przywódcy zagrozili, że będzie to referendum faktycznie dotyczące wystąpienia ze strefy euro, i że w takim wypadku Grecy nie mogą liczyć na jakąkolwiek pomoc finansową od Europy. Pod presją instytucji międzynarodowych (i erozji poparcia we własnych szeregach partii rządzącej) Papandreu musiał wycofać się z pomysłu oddania przyszłości ekonomicznej pod decyzję greckiego społeczeństwa. Nawet niektórzy komentatorzy w Niemczech uznali 2, że taka reakcja dowodzi w jak dużym stopniu państwo greckie znajduje się pod kuratelą międzynarodową tracąc nie tylko suwerenność, ale dyskredytując znaczenie procedur demokratycznych. Trudna sytuacja polityczna doprowadzi do zmiany rządu w Atenach i przedterminowych wyborów powszechnych. Jest to już drugie w krótkim okresie czasu tego typu przesilenie polityczne w państwach peryferyjnych strefy euro (poprzednia była dymisja rządu na Słowacji). Zostały one bezpośrednio wywołane przez kryzys europejskiej waluty. O tym jak bardzo napięta jest sytuacja w Grecji świadczą postulaty opozycyjnej partii lewicowej o potrzebie wyjścia zarówno ze strefy euro, jak i z samej UE. Należy także zauważyć, że o konieczności opuszczenia przez Grecję Eurolandu coraz częściej mówią także wpływowi politycy na arenie europejskiej (m.in. holenderscy i niemieccy). Dekompozycja strefy euro przestała więc być w obecnej sytuacji tematem 2 Por. S. Böll (2011): Bravo, Herr Papandreou! Volksabstimmung über Euro, Der Spiegel, 1 listopada 2011. tabu w Europie. Także firmy prywatne prowadzące interesy z Grecją wprowadzają coraz częściej klauzule w umowach biznesowych zabezpieczające przed powrotem drachmy 3. Innym ustaleniem październikowego szczytu była próba wzmocnienia instrumentów mających przeciwdziałać zarażeniu przez Grecję kolejnych silnie zadłużonych państw Eurolandu. Chodzi zwłaszcza o Włochy i Hiszpanię, ale dotyczy to również Portugalii, Irlandii, Belgii, a nawet Francji. Szczególnie duże ryzyko dotyczy Włoch, które w ostatnich tygodniach znalazły się pod presją ze strony spekulantów finansowych. Warto zauważyć, że poziom zadłużenia tego kraju sięga 1.900 mld euro. Tymczasem możliwości finansowe głównego europejskiego funduszu antykryzysowego Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EFSF: European Financial Stability Facility) są znacznie mniejsze. Zgodnie z ustaleniami szczytu lipcowego (i procesem ratyfikacyjnym zakończonym pod koniec października 2011 r.) zdolność pożyczkowa tego instrumentu wynosi 440 mld euro (choć została faktycznie uszczuplona przez wcześniejsze wsparcie udzielone Irlandii i Portugalii). Dekompozycja strefy euro przestała być w Europie tematem tabu, a o konieczności opuszczeniu przez Grecję Eurolandu mówi nie tylko grecka opozycja, ale także wpływowi politycy europejscy (m.in. holenderscy i niemieccy) Na październikowym szczycie państwa członkowskie Eurolandu postanowiły wzmocnić ten instrument o dwa dodatkowe mechanizmy, które łącznie miałby podwyższyć zdolności pożyczkowe nawet do 1 bln euro. Pierwszy ma formę ubezpieczenia 20 proc. inwestycji prywatnych w papiery dłużne państw Eurolandu. Trudno jednak o uspokojenie inwestorów, kiedy wysoko prawdopodobna jest utrata nie 20 proc., ale nawet 80 proc. inwestycji. Drugi mechanizm miał przyciągać kapitał inwestycyjny państw pozaeuropejskich, dysponujących znacznymi nadwyżkami finansowymi. Jednak już w kilka dni po szczycie okazało się, że potencjalni inwestorzy nie są tą propozycją zainteresowani. Najbardziej reprezentatywna była w tej kwestii wypowiedź prezydenta Chin Hu Jintao, który wskazał, że Europa powinna sama rozwiązać problem swojego zadłużenia 4. Chiny mogą być zainteresowane inwestycjami, ale za cenę ustępstw politycznych i gospodarczych Europy. Ponadto, są raczej skłonne do inwestycji poprzez instrumenty Międzynarodowego Funduszu Walutowego (i w celu wzmocnienia własnej pozycji politycznej wewnątrz tej instytucji), a nie poprzez dofinansowanie EFSF. Oznacza to, że zwiększenie wartości głównego instrumentu antykryzysowego odbyło się bardziej w sferze wirtualnej, niż w rzeczywistości. Jest przykładem coraz bardziej życzeniowego stosunku elit politycznych Europy wobec dramatycznej sytuacji gospodarczej. 3 W Niemczech czekają na powrót drachmy, Rzeczpospolita, 6 listopada 2011. 4 Chiny karcą Europę, Rzeczpospolita, 3 listopada 2011. 2
Tomasz G. Grosse Grecka Tragedia Warto przy okazji zauważyć, że pod naciskiem Niemiec szefowie państw Eurolandu zrezygnowali z pomysłu wzmocnienia EFSF poprzez środki Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Chodziło o wykorzystanie kapitału początkowego zgromadzonego w EFSF poprzez tzw. lewarowanie, a więc wykorzystywanie dźwigni finansowej ze strony Banku. Prowadziłoby to do osłabienia waluty w dłuższym okresie czasu (i zmniejszenia zainteresowania ze strony inwestorów prywatnych dla inwestycji w euro). Przyniosłoby wzrost inflacji, czego obawiają się niemieccy politycy pamiętający czasy hiperinflacji z okresu Wielkiego Kryzysu. Mogłoby także doprowadzić do poważnych strat w przypadku niewypłacalności któregoś z członków Eurolandu. Takie straty musiałby zostać pokryte przez pozostałe państwa unii walutowej (i w części byłyby finansowane także przez tych członków UE, którzy nie przyjęli wspólnej waluty). Skala tych obciążeń zapewne spowodowałaby pogorszenie raitingu dla państw centralnych Eurolandu, jak również zwiększenie rentowności (oprocentowania) ich papierów dłużnych. Elity polityczne Europy okazały się być bezsilne wobec dramatycznej sytuacji gospodarczej krajów strefy euro możliwości finansowe EFSF są znacznie mniejsze od potrzeb, a październikowy szczyt krajów Eurolandu nic w tym względzie nie zmienił Oznaczałoby to poważne koszty finansowe po stronie najbogatszych członków strefy euro. Musiałby się one niekorzystnie odbić się zarówno na kondycji ich gospodarki, jak i portfelach podatników. Właśnie dlatego Niemcy sprzeciwiają się silniejszemu zaangażowaniu EBC w ratowanie strefy euro. Z tych samych powodów są niechętni skupowaniu obligacji państw południowej Europy przez ten Bank. Warto przypomnieć, że od sierpnia 2011 r. EBC wydał już ponad 170 mld euro na interwencyjny zakup obligacji Włoch i Hiszpanii. Wszystko to pokazuje, że skłonność Niemiec i niektórych innych bogatszych członków strefy euro do pokrywania długów zagrożonych bankructwem państw Eurolandu coraz szybciej się wyczerpuje. Są coraz bardziej niechętne do ich finansowania zarówno poprzez zwiększanie EFSF, jak również działania EBC. Z tych samych powodów sprzeciwiają się powołaniu wspólnych dla strefy euro euroobligacji. UE przygotowuje sektor bankowy na bankructwo członków unii walutowej. Najbogatsi członkowie strefy euro nie chcą ponosić dalszych kosztów finansowych ratowania Eurolandu, bowiem niekorzystnie odbiłoby się to zarówno na kondycji ich gospodarek, jak i portfelach podatników Inną decyzją październikowego szczytu było podwyższenie wskaźnika kapitałowego banków w Europie z 5 do 9 proc. Jest to wyraźna próba przygotowania sektora bankowego nie tylko na kolejne wstrząsy finansowe, ale wprost na kontrolowane (lub niekontrolowane) bankructwa członków unii walutowej. Warto przypomnieć, że w kolejce do dobrowolnej redukcji zadłużenia po Grecji ustawiają się już teraz Irlandia i Portugalia 5. Wymóg podwyższenia wskaźnika kapitałowego ograniczy akcję kredytową w Europie. Przyczyni się to do dalszego osłabienia tempa wzrostu gospodarczego. Ponadto, banki będą pozbywać się obligacji państw zagrożonych niewypłacalnością. Może to zwiększyć trudności obsługi długu publicznego, a zwłaszcza pobudzić spekulacje na tym rynku (banki będą w części sprzedawać te papiery funduszom hedgingowym). Paradoksalnie może więc pośrednio przyczynić się do przyspieszenia dynamiki kryzysu zadłużenia w Eurolandzie. Osiągnięcia październikowego szczytu Eurolandu są rozczarowujące nie podjęto decyzji zmieniających system instytucjonalny; nie poprawiono mechanizmów zarządzania gospodarczego; ani nie wprowadzono instrumentów pro-wzrostowych, które uzdrowiłyby sytuację gospodarczą w najsłabszych państwach strefy euro Podsumowując dotychczasowe refleksje należy zauważyć, że osiągnięcia październikowego szczytu Eurolandu są rozczarowujące. Podstawowe znaczenie miało mieć wzmocnienie mechanizmów zabezpieczających przed zarażeniem innych państw południowej Europy przez Grecję oraz ochrona systemu bankowego w Europie. Należy uznać taką taktykę działania nie jako próbę rozwiązywania problemów systemowych wspólnej waluty ale jako działania doraźne, odkładające kłopoty w czasie. Na szczycie nie podjęto bowiem decyzji zmieniających system instytucjonalny, np. w celu wprowadzenia wspólnej polityki fiskalnej w Eurolandzie. Nie poprawiono także mechanizmów zarządzania gospodarczego. Nie wprowadzono wreszcie instrumentów pro-wzrostowych, które uzdrowiłyby sytuację gospodarczą w najsłabszych państwach strefy euro. Co więcej, nawet te doraźne działania okazały się niewiarygodne i życzeniowe. Świadczy o tym reakcja rynków finansowych, które nie uwierzyły w deklaracje o ustanowieniu bilionowej zapory przed przenoszeniem kryzysu z Grecji na inne państwa Eurolandu. Tuż po szczycie rentowność 10-letnich obligacji włoskich, hiszpańskich i greckich bowiem wzrosła. W przypadku tych pierwszych przekraczała ona na początku listopada 7 proc. W opinii ekspertów dowodzi to narastającej od kilku miesięcy presji spekulacyjnej na Włochy 6. Jasnym jest, że rząd tego kraju nie będzie w stanie zbyt długo obsługiwać swojego zadłużenia przy tak wysokim oprocentowaniu. Wyniki szczytu pokazały również rosnącą niechęć najbogatszych państw centralnych strefy euro a zwłaszcza Niemiec do finansowania kosztów ratowania wspólnej waluty. Berlin stara się przerzucić te koszty na innych. Najpierw na najsłabsze państwa peryferyjne, które są najbardziej zagrożone bankructwem. Narzucona przez Euroland ostra 5 Bielecki studzi: Optymizm jest pozorny, teraz redukcji długu będą chcieli inni, Gazeta Wyborcza, 27 listopada 2011. 6 Italy under speculative attack bank executive, Reuters, Rome, 11 lipca 2011. 3
Brief programowy polityka cięć fiskalnych doprowadziła do jeszcze większych kłopotów tych krajów, gdyż drastycznie ograniczyła wzrost gospodarczy. A w sytuacji recesji zadłużenie publiczne rośnie, a nie maleje. Prowadzi to do coraz większych kłopotów fiskalnych i oczekiwania jeszcze większej pomocy ze strony bogatszych państw centralnych. Polityka przerzucania kosztów kryzysu na państwa peryferyjne jest więc całkowicie nieskuteczna. Dlatego niemieccy politycy podjęli próbę przeniesienia tych kosztów na inwestorów prywatnych (np. poprzez dobrowolną redukcje zadłużenia Grecji o 50 proc.) oraz oczekują wsparcia od USA, Chin, Japonii, Brazylii i innych państw należących do grupy G-20. Berlin podjął próbę przeniesienia kosztów ratowania wspólnej waluty na inwestorów prywatnych oraz oczekuje wsparcia od USA, Chin, Japonii, Brazylii i innych państw należących do grupy G-20 Jak wcześniej wspomniałem nadzieje te okazały się płonne. Wyniki szczytu G-20 z początku listopada 2011 r. nie przyniosły żadnych deklaracji dotyczących wpłat EFSF. Pojawiły się jedynie dość mgliste sformułowania o dokapitalizowaniu MFW. Świadczą one o braku zaufania przywódców pozaeuropejskich do instrumentów strefy euro. Mogą również dowodzić tego, że na poziomie MFW toczą się przełomowe negocjacje polityczne. Ich stawką jest nie tylko władza wewnątrz Funduszu, ale również możliwość wykorzystywania tego instrumentu do kształtowania nowej architektury finansowej w skali globalnej. Ramy tej debaty konstruuje z jednej strony słabnąca rola dolara i kryzys euro, a z drugiej rosnące znaczenie chińskiego juana. Narzucona przez Euroland ostra polityka cięć fiskalnych doprowadza do jeszcze większych kłopotów krajów peryferyjnych strefy, drastycznie ograniczając ich wzrost gospodarczy Zasadniczym problemem instytucjonalnym systemu euro jest to, że unia walutowa istnieje bez silnej władzy politycznej (porównywalnej z zakresem suwerennej władzy w państwach narodowych). W międzynarodowych systemach walutowych tego typu władzę może zapewnić na przykład dominujący podmiot geopolityczny, który narzuci swoje instytucje i wolę polityczną, ale będzie również gwarantował od strony finansowej możliwości funkcjonowania unii walutowej w okresach kryzysu. Innym rozwiązaniem, zwłaszcza w sytuacji kiedy nie ma dominacji jednego mocarstwa, a także kiedy mamy do czynienia z demokratycznymi społeczeństwami może być zbudowanie federacji politycznej. Dotyczy to konieczności utworzenia instytucji wyborczych, które umożliwią przeniesienie polityki fiskalnej na szczebel federacji. W przypadku systemu europejskiej waluty nie mamy do czynienia z realizacją żadnego spośród powyższych rozwiązań. W szczególności, unii walutowej nie towarzyszą odpowiednie instytucje unii politycznej, które legitymizowałyby transfer kompetencji fiskalnych z poziomu narodowego do UE. Zamiast tego mamy silnych suwerenów na poziomie narodowym i rozwinięte Główne wyzwania systemu wspólnej waluty i potencjał do ich rozwiązania Należy wymienić trzy główne słabości systemu wspólnej waluty: 1. Nierównowaga parametrów makroekonomicznych oraz tendencja do zwiększania zróżnicowań strukturalnych między poszczególnymi członkami UGW. Dotyczy to zwłaszcza pogłębiających się różnic w zakresie konkurencyjności gospodarczej oraz poziomu inflacji między państwami centralnymi i peryferiami Eurolandu. 2. Ograniczanie wzrostu gospodarczego, w okresie kryzysu widoczne zwłaszcza w państwach peryferyjnych systemu. 3. Brak odpowiedniego rządu gospodarczego i powiązane z tym luki instytucjonalne omawianego systemu. Jest to związane z centralizacją polityki monetarnej na szczeblu unijnym przy decentralizacji polityk fiskalnych w państwach członkowskich. instytucje wyborcze na tym szczeblu, które kontrolują władzę nad politykami fiskalnymi. Według ekspertów 7, unia walutowa bez silnej unii politycznej między państwami członkowskimi nie może przetrwać w długim horyzoncie czasu. Nie uniesie zwłaszcza ciężarów problemów w sytuacji pogorszenia koniunktury ekonomicznej. Dotychczasowe reformy podejmowane w strefie euro są opóźnione i cząstkowe. Raczej odkładają problemy w czasie, niż je rozwiązują. Są one skierowane głównie na zwiększenie dyscypliny budżetowej państw członkowskich oraz wzmocnienie Paktu Stabilności i Wzrostu. Ponadto wprowadzają instrumenty poprawiające płynność finansową, ratujące przed bankructwem państwa członkowskie lub zagrożone instytucje finansowe. Nie są to jednak instrumenty w pełni skuteczne, przede wszystkim dlatego, że nie dysponują odpowiednimi zasobami kapitałowymi. Unia walutowa bez silnej unii politycznej między państwami członkowskimi nie może przetrwać w długim horyzoncie czasu nie uniesie zwłaszcza ciężarów problemów związanych z pogorszeniem koniunktury ekonomicznej Co gorsze, elity polityczne w Europie nie podejmują trzech zasadniczych wyzwań systemowych strefy euro, o których wcześniej napisałem. Nie rozwiązano jak dotąd problemu nierównowag strukturalnych na obszarze wspólnej waluty, a zwłaszcza pogarszającej się konkurencyjności najsłabszych państw peryferyjnych. Nie znaleziono remedium na słaby wzrost gospodarczy w Europie. Przeciwne, aplikowane w trakcie kryzysu recepty dotyczące konsolidacji fiskalnej wpędziły szereg państw unii walutowej 7 Por. P. De Grauwe (2007), Economics of monetary union, Oxford New York: Oxford University Press, s. 113. 4
Tomasz G. Grosse Grecka Tragedia Biorąc pod uwagę, że dekompozycja dotychczasowego składu strefy euro wydaje się nieunikniona można przyjąć dwa scenariusze bazowe. Pierwszy oznacza wyjście (lub wypchnięcie) z Eurolandu najbardziej zadłużonych państw południowej Europy (najprawdopodobniej w połączeniu z ich częściowym bankructwem). Wspólna waluta ocaleje, a nawet się umocni. Te państwa, które pozostaną w systemie mają bowiem zdrowsze i bardziej zbliżone pod względem strukturalnym gospodarki. Łatwiej więc będzie prowadzić w tym gronie wspólną politykę monetarną, jak również pogłębić zarządzania gospodarcze. Kontrolowane wyjście ze strefy euro opłaca się także najbardziej zadłużonym państwom południowej Europy. Powrót do walut narodowych może bowiem odbudować wzrost i konkurencyjność gospodarczą, a także uspokoić lokalną sytuację społeczną i polityczną. Drugi scenariusz oznacza, że odkładane w nieskończoność decyzje polityczne wywołają niekontrolowaną reakcję łańcuchową, a kryzys przeniesie się na państwa centralne Eurolandu. Podobny skutek będzie miało wyjście z systemu wspólnej waluty Niemiec, które odmówią ponoszenia kosztów dalszego ratowania największych dłużników. Wtedy zbankrutują nie tylko najbardziej zadłużone państwa Eurolandu, ale upadnie także wspólna waluta. Jest to znacznie bardziej kosztowny scenariusz. Zarówno pod względem ekonomicznym, jak również politycznym może bowiem przynieść głęboką dezintegrację w UE. w długotrwałą recesję. Brakuje wreszcie rządu gospodarczego w Eurolandzie. Wprawdzie usprawniono koordynację polityk gospodarczych, ale są to działania dalece niewystarczające. Także wzmocnienie kompetencji Eurogrupy jest niezadawalające. Są zapowiadane kolejne zmiany traktatowe, ale póki co nie rozwiązują one w pożądany sposób głównego problemu: braku wspólnej polityki fiskalnej. W obecnej unii walutowej taka polityka musiałaby się wiązać z ogromnymi transferami finansowymi z państw centralnych na południe Europy. A na to nie ma zgody politycznej. Przeciwnie, wzrasta polityczny opór wśród najbogatszych państw Eurolandu do pokrywania długów najsłabszych członków tego systemu. Elity polityczne w Europie nie podejmują 3 zasadniczych wyzwań systemowych strefy euro: nierównowag strukturalnych na obszarze wspólnej waluty; słabego wzrostu gospodarczego; braku silnego rządu gospodarczego w Eurolandzie W Europie widać niepokojące zjawiska polityczne, które utrudniają pomyślne rozwiązanie problemów strefy euro. Przede wszystkim wśród elit politycznych dominuje taktyka odkładania kłopotów na później, a nie rozwiązywania zasadniczych przyczyn kryzysu. Deklaracjom woli politycznej uratowania Eurolandu w dotychczasowym składzie nie towarzyszą odpowiednie środki zaradcze. Jak się wydaje faktycznym celem polityków nie było przeciwdziałanie dekompozycji strefy euro, ale ratowanie najważniejszych instytucji bankowych w Europie. Starano się także ograniczyć rozprzestrzenianie kryzysu na kolejne państwa członkowskie 8. Ponadto, liczono zapewne na to, że kryzys zadłużenia uda się rozwiązać w części poprzez kontrolowany wzrost inflacji, a w części przerzucając jego koszty na najsłabszych członków strefy, inwestorów prywatnych, bądź państwa pozaeuropejskie, które dysponują nadwyżkami finansowymi. Politycy decydujący o przyszłości Eurolandu kierują się wyższością interesów niektórych państw członkowskich zamiast racjonalnością funkcjonowania całego systemu. To interesy dominujących państw decydują o kształcie instytucjonalnym strefy euro Widoczne jest zjawisko asymetrii racjonalności wśród polityków decydujących o przyszłości Eurolandu. Oznacza ono wyższość interesów niektórych państw członkowskich nad racjonalnością funkcjonowania całego systemu. To interesy dominujących państw decydują o kształcie instytucjonalnym strefy euro. Co więcej, ważniejsza dla konstrukcji instytucjonalnej jest racjonalność działania głównych aktorów politycznych, a nie stabilność (i racjonalność) całego systemu. Powoduje to tendencję do maksymalizowania korzyści gospodarczych przez dominujące państwa członkowskie w średnim horyzoncie czasu i kumulowanie trudności w dłuższej perspektywie. Nierozwiązane problemy po pewnym czasie przestają mieć bowiem wymiar lokalny i zagrażają stabilności całego systemu. Na to nakłada się coraz jaskrawiej widoczny problem niewystarczającej legitymizacji politycznej dla decyzji podejmowanych w ramach strefy euro. Przejawem tej tendencji jest brak poczucia własności wobec tego projektu politycznego, zarówno wśród społeczeństw europejskich, jak również polityków narodowych 9. Rośnie oddolna presja polityczna na rządy narodowe, która utrudnia podejmowanie najbardziej optymalnych rozwiązań na szczeblu europejskich. Przykładem z jednej strony jest coraz większa niechęć społeczeństwa niemieckiego do pokrywania długów innych członków Eurolandu. Z drugiej strony rośnie niechęć Greków do ponoszenia dalszych wyrzeczeń. Przynosi to szereg perturbacji na lokalnej scenie politycznej, które bardzo szybko przenoszą się na całą strefę euro. 8 Por. Martin Feldstein: After the Greek debt default, Business Standard, 31 maja 2011. 9 K. Dyson (2008): The First Decade: Credibility, Identity, and Institutional Fuzziness, w: K. Dyson (red.): The Euro at 10: Europeanization, Power, and Convergence, Oxford New York: Oxford University Press, s. 1-34. 5
Brief programowy Scenariusze na przyszłość Czy można uratować strefę euro w dotychczasowym składzie? Przy silnych różnicach strukturalnych między gospodarkami Eurolandu, rosnących kosztach działań antykryzysowych i nasilającym się ataku spekulacyjnym na kolejnych członków wspólnej waluty? Coraz bardziej widoczne jest to, że Europa nie ma ani odpowiedniej zdolności politycznej, ani środków finansowych, aby ratować strefę euro w obecnym kształcie. Wyniki listopadowego szczytu G-20 dowodzą, że także zewnętrzne potęgi gospodarcze dystansują się wobec bankrutującej Europy. Zarówno USA, jak i Chiny zajęte są własnymi kłopotami ekonomicznymi, jak również przygotowują się do kolejnej fali kryzysu globalnego. Można nawet założyć, że zapowiadane wzmocnienie MFW będzie raczej służyło stabilizacji sytuacji międzynarodowej po kryzysie wspólnej waluty, aniżeli ratowaniu systemu euro w obecnym kształcie. Pewnym ratunkiem dla strefy euro w krótkim horyzoncie czasu mogą być działania największych banków centralnych. Na przykład kolejny program luzowania ilościowego (ang. quantitative easing) uruchomiony przez Rezerwę Federalną (FED). Podobnym działaniem jest skupowanie przez EBC obligacji państw członkowskich na rynku wtórnym. Jednak poza doraźną stabilizacją wywoła to zapewne kolejne problemy w przyszłości. Przede wszystkim ryzyko inflacji i nawrotu recesji po zakończeniu zwiększania podaży pieniądza przez banki centralne. Ponadto, działania EBC są kosztowne dla państw unii walutowej, zwłaszcza dla Niemiec. Zwiększają ryzyko przeniesienia kryzysu na centrum Eurolandu (poprzez obniżenie raitingu państw centralnych i wzrost kosztów obsługi długu publicznego). Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że prawdopodobnie nie uda się powstrzymać kolejnej fazy bankructwa Grecji, ani dalszych bankructw najbardziej zadłużonych państw strefy euro. Nie uda się bowiem zatrzymać efektu zarażania chorobą grecką innych państw Eurolandu. Wywoła to zapewne dekompozycję strefy lub w najgorszym scenariuszu nawet upadek wspólnej waluty. Wszystko zależy od tego, czy politycy europejscy są w stanie kontrolować te procesy i minimalizować ich negatywne konsekwencje. Prawdopodobnie nie uda się powstrzymać kolejnej fazy bankructwa Grecji, ani dalszych bankructw najbardziej zadłużonych państw strefy euro. Wywoła to zapewne dekompozycję strefy lub w najgorszym scenariuszu nawet upadek wspólnej waluty Dlatego wiodące państwa członkowskie Eurolandu powinny jak najszybciej podjąć działania przygotowujące realizację pierwszego z omówionych scenariuszy, zamiast markować ratowanie dotychczasowego składu Eurolandu. Należałoby wprowadzić jak najszybciej do europejskich traktatów mechanizm czasowego wyjścia z systemu euro (obecne rozwiązania umożliwiają takie wyjście tylko pod warunkiem opuszczenia UE). Ponadto, należałoby przeznaczyć część środków EFSF na wsparcie wzrostu gospodarczego i odbudowę konkurencyjności gospodarek w państwach, które opuszczają unię walutową. Powinny one być także dostępne dla państw z Europy Środkowej, które przygotowują się do przyjęcia euro. W części fundusze EFSF powinny ratować system bankowy w państwach UE. Powrót do wspólnej waluty powinien być możliwy, ale tylko pod warunkiem spełnienia kryteriów fiskalnych oraz zbliżenia strukturalnego gospodarek peryferyjnych do sytuacji panujących w centrum Eurolandu. Jednocześnie unia walutowa powinna spokojnie wypracować nowe instytucje strefy euro, które wprowadziły wspólną politykę fiskalną oraz poprawiły zarządzanie gospodarcze. Niezbędne są także instrumenty europejskie reagujące na szoki asymetryczne w strefie euro, a więc wspierające wzrost gospodarczy i zmiany strukturalne u tych członków unii walutowej, którzy dotknięci są problemami ekonomicznymi. Należy wprowadzić do europejskich traktatów mechanizm czasowego wyjścia z systemu euro oraz przeznaczyć część środków EFSF na wsparcie wzrostu gospodarczego i odbudowę konkurencyjności gospodarek w państwach, które opuszczają unię walutową Pułapka unii walutowej i możliwe dalsze skutki polityczne Europejską walutę powołano zbyt wcześnie, tzn. bez odpowiedniego pogłębienia procesów integracji politycznej na Starym Kontynencie. Ambicje polityczne (w tym geopolityczne) były tutaj ważniejsze, aniżeli uwarunkowania ekonomiczne. Jednocześnie niedostatek integracji politycznej nie pozwolił na to, aby dysfunkcje gospodarcze mogły być niwelowane przez odpowiednie mechanizmy redystrybucyjne. W ten sposób system wspólnej waluty okazał się pułapką rozwojową dla peryferiów. Po początkowym okresie prosperity przyniósł im bowiem szereg dotkliwych kosztów dostosowań wynikających ze zróżnicowań strukturalnych Eurolandu oraz z asymetrycznych relacji władzy w obrębie unii walutowej. Wadliwa konstrukcja instytucjonalna systemu euro okazała się w okresie kryzysu także pułapką dla państw centralnych. Rosną bowiem lawinowo koszty i ryzyka gospodarcze w Eurolandzie, które w coraz większym stopniu dotykają państw centralnych. A taktyka przesuwania kosztów stabilizacji systemu na najsłabszych politycznie członków unii walutowej ma swoje ograniczenia. W ten sposób system wspólnej waluty jest poddany ogromnym napięciom politycznym, 6
zarówno po stronie państw centralnych (i ich społeczeństw), jak również peryferyjnych. Skoro radykalne reformy ustrojowe są blokowane to wspomniane napięcia polityczne i koszty ekonomiczne prowadzą do dekompozycji strefy euro. Różnicowanie UE na dwie prędkości integracyjne przyspieszyłoby w przypadku częściowej dekompozycji obecnej strefy euro o najsłabsze państwa południowej Europy Koszty społeczne kolejnych etapów kryzysu gospodarczego, które stoją przed Europą wydają się olbrzymie. Rosną one gwałtownie w przypadku realizacji scenariusza niekontrolowanego rozpadu wspólnej waluty. Pogłębią się zapewne ruchy niezadowolenia społecznego o charakterze populistycznym i antysystemowym. W części będą one skierowane przeciwko integracji europejskiej, która jest fundamentem aktualnie funkcjonującego w Europie systemu politycznego. Kryzys może także wywołać serię konfliktów między państwami europejskimi. Należy pamiętać, że dojście do władzy elit eurosceptycznych może przyspieszyć rozpad strefy euro, a także inne działania dezintegracyjne, nie wyłączając secesji z Unii Europejskiej. Już obecnie widoczne są działania dystansujące się wobec dalszej integracji europejskiej. Przykładem jest postawa Wielkiej Brytanii, która stosuje liczne klauzule wyłączeń w poszczególnych politykach UE. Przy okazji planowanych zmian traktatowych, zarówno Wielka Brytania, jak i inne państwa członkowskie mogą uzależnić swoją aprobatę dla nich od kolejnych koncesji i wyłączeń. Inną konsekwencją obecnego kryzysu jest coraz silniejsza rola największych państw członkowskich w procesach integracyjnych, zwłaszcza Niemiec i Francji. Przedłużające się trudności gospodarcze oznaczają możliwość zwiększenia ich roli, a nawet reorganizację Unii Europejskiej zgodnie z modelem koncertu mocarstw (istniejącym w Europie po Kongresie Wiedeńskim w latach 1815-1914). Coraz bardziej widoczne w strefie euro jest wzmacnianie mechanizmów zarządzania międzyrządowego kosztem instytucji wspólnotowych (m.in. Komisji Europejskiej). Pojawiają się też propozycje ustanowienia w ramach strefy pogłębionej unii politycznej, bazującej na elementach federalizmu fiskalnego i silniejszej redystrybucji. Prowadziłoby to do realizacji idei Europy dwóch prędkości, a więc powstania silnego centrum integracyjnego zbudowanego wokół współpracy gospodarczej w obszarze wspólnej waluty. Już obecnie proponowana jest instytucjonalizacja takiej formuły integracyjnej, np. poprzez powołanie osobnej izby Parlamentu Europejskiego dla strefy euro 10. Należy zwrócić uwagę, że wewnętrzny krąg władzy w Unii Europejskiej opierałby się na modelu międzyrządowym z dominującą rolą Niemiec i Francji. Wyrazem tej tendencji jest ustanowienie szczytów państw strefy euro i postawienie na czele tej formacji przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya. Różnicowanie Unii na dwie prędkości integracyjne przyspieszyłoby w przypadku częściowej dekompozycji obecnej strefy euro o najsłabsze państwa południowej Europy. Konsekwencją przedłużających się trudności systemu wspólnej waluty jest zmniejszająca się pozycja geopolityczna Europy na świecie. Na Starym Kontynencie będą również wzrastały wpływy Chin i innych mocarstw Instytucjonalizacja modelu Europy dwóch prędkości wymagałby rewizji traktatowej. Jest to scenariusz dość trudny w realizacji, m.in. ze względu na opór polityczny ze strony instytucji wspólnotowych i państw spoza Eurolandu. Jest on jednak bardziej możliwy w przypadku groźby przyjęcia osobnych traktatów jedynie dla strefy euro, co zapowiadają politycy niemieccy 11. Dla wielu państw peryferyjnych UE, w tym dla Polski byłby to układ wprawdzie gwarantujący względną stabilizację, ale kosztem podrzędnej roli politycznej i gospodarczej. Kolejną konsekwencją przedłużających się trudności systemu wspólnej waluty jest zmniejszająca się pozycja geopolityczna Europy na świecie. Na Starym Kontynencie będą również wzrastały wpływy Chin i innych mocarstw. Szczególnie aktywną i konsekwentną politykę w tym kierunku od lat prowadzą Chiny. Dowodzi to coraz większych ambicji tego państwa do odgrywania roli potęgi w skali globalnej. Ponadto, świadczy o chęci stopniowego zastąpienia wpływów amerykańskich przez chińskie zarówno na świecie, jak i w Europie. 10 Por. P. Wittrock (2011): Wettlauf der Vorzeige-Europäer, Der Spiegel, 14 października 2011. 11 D. Kurbjuweit, Ch. Reiermann, Ch. Reiermann, Ch. Schult (2011): EU Summit Paves the way for a Split Continent, Der Spiegel, 31 października 2011. Instytut Kościuszki jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r. Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową. Biuro w Krakowie: ul. Lenartowicza 7/4, 31-138 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: ik@ik.org.pl Projekt layoutu, skład i opracowanie graficzne: Małgorzata Kopecka, pani.kopecka@gmail.com Dalsze informacje i komentarze: Izabela Albrycht izabela.albrycht@ik.org.pl tel. +48 512 297 897