DYLEMATY PRZYSZLEJ KONSTYTUCJI RP CZY NOW A KONSTYTUCJA JEST POTRZEBNA?

STUDIA POLlTYCZNE Dr 4. INSTYTUCJE TADEUSZ MOLDAWA Warszawa DYLEMATY PRZYSZLEJ KONSTYTUCJI RP CZY NOW A KONSTYTUCJA JEST POTRZEBNA? Pierwsze konstytucje pisane powstawaly b~dz to jako akty ograniczaj~ce absolutn~ do tego czasu wlad~ monarszll, przeksztalcaj~c monarchie absolutne w konstytucyjne monarchie ograniczonei, b~dz to jako akty demokratycznie wybranych reprezentantow wolnosciowych, samoorganizuj~cych si~ spoleczenstw obywatelskich. Tak narodzily si~: Konstytucja Stanow Zjednoczonych z 1787 r. i w gruncie rzeczy polska Konstytucj~ 3 Maja. Byly one dzielem szczegolnego wysilku prawotworczego w burzliwych czasach fermentu rewolucyjnego i zaburzen spolecznych b~dz tworzenia lub odbudowy wlasnej panstwowosci. Dzieje konstytucjonali2lllu europejskiego dowodz~, ie ta nadzwyczajnosc sytuacyjna jest cech~ zdecydowanej wi~kszosci konstytucji, true tych obowillzuj~cych w XX wieku 2 Moina przy tym wyroinic cztery zasadnicze okresy burzliwego rozwoju konstytucjonali2lllu na naszym kontynencie w XX wieku 3 : 1) lata po pierwszej wojnie swiatowej, zwi(lzane z zasadnicz~ przebudow~ mapy politycznej Europy Srodkowej i Poludniowo-Wschodniej (Niemcy, Austria, Czechoslowacja, Polska, Litwa, Lotwa, Estonia, Finlandia, niektore kraje balkanskie); 2) lata po drugiej wojnie swiatowej, zwillzane z budowaniem demokratycznych system ow ustrojowych w panstwach doswiadczonych zjawiskiem faszyzmu lub powillzanego z nim autorytaryzmu (Francja, Wlochy, RFN); 3) drug~ polow~ lat siedemdziesi~tych, gdy zlikwidowano ostatnie pozostalosci autorytaryzmu w Europie Zachodniej (Grecja, Portugalia, Hiszpania); 4) przelom lat osiemdziesi~tych i dziewi~cdziesi~tych, gdy nast~pil upadek systemu realnego socjalizmu i zaczlli ksztahowac si~ demokratyczny, wolnosciowy ustr6j w panstwach postkomunistycznych. W tyro ostatnim wypadku do problemu szczegolnej rangi urasta kwestia moiliwosci transponowania i adaptacji zasad, instytucji i wartosci konstytucjonalizmu zachodnioeuropejskiego w zmieniaj~cej si~ rzeczywistosci spoleczno-ekonomicz- I Za wzor takieh konstytueji powszechnie umawana jest Karta Konstytueyjna Ludwika XVIll z 1814 r. we Franeji. Z Na temat historii konstytucjonalizmu zob. blii;ej K. C. Wheare, las consituciones modernas (oryg. ang. Modern Constitutions), Madrid 1975. Tylko niewiele konstytueji Moina uznac za powstale w warunkach )aboratoryjnyeh", po przeprowadzeniu wieloletnich niekiedy studiow. Tak stalo si~ np. w wypadku Konstytucji Szwecji z 1974 r., Konstytueji Danii z 1953 r. ezy Konstytueji Kanady z 1982 r. Przykladem na to Sll taki:e trwajllce wiele jui: lat prace nad nowll Konstytucjll Szwajcarii. 3 Pomijam tutaj problemy rozwoju konstytuejonalizmu panstw realnego socjalizmu. Na ten temat lob. np. E. Zielinski, Rozw6j konstytucjonalizmu socjalistycznego, " Kraje Socjalistyczne" 1987, nr 1-2, s. 95 i nast.

30 TADEUSZ MOLDAWA nej i polityczno-ustrojowej krajow Europy Srodkowo-Wschodniej4. Jest to przedsi~wzi~cie swymi rozmiarami przekraczaj~ce zadania, jakie stan~ly jui: raz przed niektorymi narodami tej cz~sci Europy po pierwszej wojnie swiatowej lub przed narodami Hiszpanii, Portugalii i Grecji w latach siedemdziesi~tych, przede wszystkim w zwi~zku z rownoczesn~ koniecznosci~ zasadniczej przebudowy ustroju spoleczno-ekonomicznego, dokonuj~cej si~ przy tym w warunkach powamego z reguly kryzysu gospodarczego. Aspiracje, przynajmniej niektorych spoleczenstw tej cz~sci Europy, oraz d~zenia do wl~czenia si~ w nurt europejskiej integracji narzucaj~ potrzeb~ zadoseuczynienia w trakcie prac konstytucyjnych powszechnie uznawanym w Europie Zachodniej konstytucyjnym standardom, jak zasada godnosci i wolnosci czlowieka, rz~dow prawa, demokracji politycznej oraz spolecznej gospodarki rynkowej5. Wiele kontrowersji wzbudzaj~ przy tym zwlaszcza dzialania zmierzaj~ce do zachowania rozwi~zan w sferze bezpieczenstwa socjalnego (praca, ochrona zdrowia, gwarancje spoleczne, oswiata)6, a takze prowadz~ce do ksztaltowania spoleczenstw otwartych, ktorych rozwoj spoleczny, ekonomiczny i polityczny nie bylby podporz~dkowany wcieleniu w zycie jakiejs jednej, odgornie danej ideologii czy wizji spolecznej. Osi~gni~cie konstytucyjnych standard ow wymaga przy tym nie tylko zmiany' tresci konstytucji i prawa w ogole, lecz takze, i przede wszystkim, zmiany kultury prawnej i politycznej oraz mentalnosci spolecznej obywateli i elit rz~dz~cych w tych panstwach 7 Trudno nie zgodzie si~ ze stwierdzeniem Bronislawa Geremka, iz "uchwalenie konstytucji panstwa demokratycznego i praworz~dnego wymaga spolecznego klimatu, ktory nie bylby klimatem politycznych gier, konfliktow, ale zgody i consensusu"8. Konstytucja winna bye przeto rezultatem consensusu spoleczno-politycznego, zgody spolecznej co do jej podstawowych zasad i jej spolecznej wymowy, co do systemu wartosci, na ktorych ma si~ ona opierae. Powinna jednoczye spoleczenstwo wokol jej zasad i wyrazanych wartosci, a nie dzielie je; nie powinna bye zatem wyrazem woh jednego Ii tylko obozu politycznego, nawet maj~cego w danym czasie arytmetycznll wi~kszose, lecz powinna bye rezultatem zgodnej woli zdecydowanej wi~kszosci parlamentarzystow, wspartej z reguly w glosowaniu powszechnym akceptacj~ wi~kszosci spoleczenstwa 9 Osi~gni~cie tego konstytucyjnego consensusu staje si~ mozliwe, jesli aksjologia konstytucji zostanie oparta na systemie szeroko akceptowanych, 9golnohumanistycznych wartosci. Do tego celu moze takze prowadzie od- 4 Por. W. Sokolewicz, Konslylucjonolizm europejski i przyszla polska konslylucja, " Panstwo i Prawo" 1992, z. 8, a lahe M. Wyrzykowski, Recepcja w prawie puhlicznym - Tendencje rozwojowe konslytuc jonolizmu w Europie Srodkowej i Wschodniej, "Panslwo i Prawo" 1992, z. II. 5 Szerzej 0 podstawowych wartosciach syslem6w demokralycznych Europy (demokracja parlamen. lama, panstwo prawa, aulonomia jednostki, gospodarka rynkowa, odrzucenie przemocy w iyciu publicznym) zob. K. Pomian, Europa ijej narody, Warszawa 1992, S. 194 i nast. Ten:i:e autor wskazuje na przejmowanie tych wartosci w bylych krajach realnego socjalizmu (tam:i:e, S. 199). Por. ta,k:i:e W. Sokolewicz, wyd. cyt., S. 4 i nast. 6 Tendencje takie znalazly wielokrolnie wyraz w pracach parlamentarnych komisji konstytucyjnych oraz na forum obu izb polskiego parlamentu.., Por. np. S. T. Holmes, 0 melodzie zmian konstytucji w panstwach Europy Wschodniej, "Panstwo i Prawo" 1993, z. 8, S. 40 i nast. Zob. te:i: J. Pakulski, J. Higley, Rewolucje i transformacje elit wladzy w Europie Wschodniej, "Kultura i Spoleczenstwo" 1992, nr 2. 8 Por. Sprawozdanie stenograliczne z 77 posiedzenia Sejmu RP X kadencji, 9-11 X 1991 T., lam 104. 9 Szerzej zob. D. Waniek, Spoleczenstwo a konstytucja: determinanty akceptacji przemian ustrojo. wych, w: D. Waniek (red.), Problemy socjologii konstytucji, Warszawa 1991, S. 17 i nast.

DYLEMATY PRZYSZLEJ KONSTYTUCJI RP 31 wolanie si~ do wlasnej tradycji ustrojowej, jak rowniez uswiadomienie sobie konsekwencji okreslonych rozwil!zan konstytucyjnych w przeszlosci. T~ historycznl! koniecznosc rozumieli ml!drzy legislatorzy w pracach nad konstytucjl! zmierzajl!cy do takiej zgody powszechnej, jak to mialo miejsce np. w Hiszpanii w 1978 r. i w istocie rzeczy takze w Polsce podczas uchwalania Konstytucji marcowej z 1921 r. Dzieje natomiast powstania i obowil!zywania Konstytucji kwietniowej z 1935 r. stanowil! znamienny przyklad sytuacji zasadniczo odmiennej1. Chociaz nie moina, jak sl!dz~, dac jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jakie czasy sl! powolane do stanowienia konstytucji 11, niemniej jednak cz~sto wyst~pujl! sytuacje, kt6re z r6inych przyczyn uniemoiliwiajl! uchwalenie peinej, trwalej i akceptowanej spolecznie konstytucji. Wowczas to, na okres przejsciowy, uchwalane Sl! t Y m c z a sow e akty ustrojowe, majl!ce przez pewien czas stanowic namiastk~ pelnego aktu konstytucyjnego. Te tymczasowe akty wyr6zniajl! si~ przede wszystkim z reguly lakonicznl! trdcil!. Regulujl! one jedynie niekt6re, uznane za niezb ne dla funkcjonowania wladz panstwa, kwestie ustrojowe. W zasadzie koncentrujl! si~ na okreslaniu struktury i stosunk6w wzajemnych naczelnych wladz panstwa, przede wszystkim zas relacji mi zy legislatywl! i egzekutywl!. W polskiej tradycji ustrojowej te tymczasowe akty, majl!ce obowil!zywac do czasu uchwalenia nowej konstytucji, okreslane bywajl! mianem "m a I e j k 0 n sty t u c j i" (stl!d Mala Konstytucja z 1919 i 1947 r.). Tymczasowe akty ustrojowe pojawiajl! si~, generalnie rzecz biorl!c, w trzech zasadniczych, nie wykluczajl!cych si~ zresztl! calkowicie, sytuacjach:. 1. W okresie istnienia tzw. pustki konstytucyjnej, kiedy brak jest jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw ustroju panstwa lub kiedy dotychczasowe akty ustrojowe przestaly obowil!zywac, jako ze mialy wyraznie zakrdlonl! w czasie moc trwania. Takie akty wyst~pujl! przeto z reguly w pierwszym okresie ksztaltowania nowej lub odrodzonej panstwowosci lub w wypadku rewolucyjnego odrzucenia dotychczasowych akt6w konstytucyjnych, nie do pogodzenia z powstajl!cym nowym porzl!dkiem politycznym. Tak rzecz si~ miala np. z tzw. dekretami listopadowymi z 1918 r. w Polsce oraz z obiema malymi konstytucjami: z 1919 i 1947 r. Podobne akty wyst~powaly w wielu innych panstwach w opisanej wyi:ej sytuacji, np. w Hiszpanii frankistowskiej, w Portugalii po zwyci~stwie rewolucji kwietniowej z 1974 r., we Francji po drugiej wojnie swiatowej, w Rumunii po obaleniu dyktatury Ceausescu. 2. Kiedy brak jest wyrainie zarysowanej koncepcji ustrojowej (tak bylo w wypadku polskiej Malej Konstytucji z 1947 r.) lub kiedy zadna z istniejl!cych koncepcji ustrojowych nie uzyskuje poparcia wi~kszosci (taki, tymczasowy w pierwotnym zalozeniu, charakter mialy ustawy konstytucyjne z 1875 r. we Francji, kt6re zlozyly si~ w rzeczywistosci na Konstytucj~ III Republiki, obowil!zujl!cl! nast~pnie przez 65 lat). 3. W okresie ewolucyjnego przejscia z jednego systemu ustrojowego (z reguly autorytarnego) do drugiego, realizujl!cego zasady demokracji politycznej. Jest to sytuacja w istocie odmienna od opisanej w punkcie pierwszym, jako ze w tym wypadku podstawy konstytucyjne istniejl!, wymagajl! one jednak stopniowej zmiany, 10 Por. R. Cotarelo, La Conslitudon de 1978, w: J. F. Tezanos, R. Cotarelo, A. de BIas (eds.) La Iransicion democratica espafiow, Madrid 1989, s. 218 i nast. Na temat pol skich konsfytucji zob. chociaiby A. Ajnenkiel, Polshe konstytucje, Warszawa 1991, s. 235 i nast., 286 i nast. 11 W szerszym kontekscie prawodawstwa i kodyflkacji podni6s1 ten problem jeszcze w XIX wieku F. von Savigny w dziele 0 powolaniu naszych czasow do ustawodawstwa i nauki prawa, Warszawa 1964. Por. tei: F. LassaIle, 0 istode konstytucji, Warszawa 1960.

32 TADEUSZ MOLDAWA przystosowania do dokonujll,cych si~ przeobrai:en politycznych, a niekiedy i spoleczno-ekonomicznych. Wowczas tymczasowe akty ustrojowe zast~pujll, c~scio~o dotychczasowe unormowania konstytucyjne, umozliwiajll,c w plaszczyinie prawno-konstytucyjnej kontynuacj~ i pogl~bienie procesu reform. Taka.sytuacja wystll,pila w Hiszpanii po Smierci Franco i znalazla prawny wyraz w reformie konstytucyjnej z grudnia 1976 r., kiedy to dotychczasowe frankistowskie ustawy zasadnicze zostaly cz~sciowo zmienione, a niektore wyrazone w nich zasady ustrojowe zanegowane, co umozliwialo kontynuacjy reform w majestacie prawa. W podobnej perspektywie nalei:y widziee kolejne zmiany konstytucyjne dokonujll,ce si~ w Polsce od 1989 r. - zwlaszcza ustaw~ z 29 grudnia 1989 r. 0 zmianie Konstytucji PRL - proklamujll,ce nowe idee przewodnie ustroju politycznego i spoleczno-gospodarczego. Dlugotrwalose procesu zmian ustrojowych w naszym kraju i zwill,zane z tym przedluzanie si~ czasu obowill,zywania wielokrotnie nowelizowanej Konstytucji lipcowej z 1952 r. stan~ly u podstaw kolejnych decyzji, ktorych celem bylo przerwanie cill,glosei konstytucyjnej III Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Znalazlo to najpierw wyraz w uznaniu przez ustaw~ konstytucyjnll, z 23 kwietnia 1992 r. 0 trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postanowien Konstytueji lipcowej za przepisy tymczasowe. Nast~pnie ustawa konstytucyjna z dnia 17 paidziemika 1992 r. 0 wzajemnych stosunkach mi zy wladzll, ustawodawczll, i wykonawczll, Rzeczypospolitej Polskiej oraz 0 samorzll,dzie terytorialnym (Mala Konstytucja) uehylila formalnie Konstytucj~ z 22lipca 1952 r., utrzymujll,c w moey niektore jej postanowienia. W ten sposob zostala przerwana cill,glose konstytucyjna z poprzednim systemem, jako ze podstaw~ prawnokonstytucyjnll, ustroju panstwa stanowill, obecnie jedynie przepisy wydane lub utrzymane w mocy przez wyrainll, decyzj~ parlamentu III Rzeczypospolitej12. Powstale w wyniku tychze decyzji rozproszenie norm konstytucyjnych i ieh tymezasowose mogll, jednak prowadzie, przy utrzymywaniu si~ tej sytuacji przez dluzszy ezas, do okrdlonej ieh deprecjacji w swiadomosci spolecznej i ograniezenia funkcji spoleczno-politycznej konstytueji. Mala Konstytueja ze swej strony ma bye aktem szczegolnym. Jej regulaeje majll, obowill,zywae w okresie przejsciowym do nowej konstytucji, ehociai: dlugose tego okresu trudno jest dzisiaj okreslie. W gruncie rzeezy do tego sprowadzajll, si~ mozliwe porownania ze znanymi w historii polskiego konstytuejonalizmu XX w. malymi konstytuejami. Mala Konstytucja z 1992 r. zostala uehwalona w sytuacji, kiedy istniala i obowill,zywala pelna, ehoeiai: ulomna w swej trdci konstytueja. Celem przeto obeenej Malej Konstytueji nie bylo wypelnienie istniejll,cej pustki prawnej, lecz zmiana konstytueyjnej regulaeji. Zapewne dlatego takze omawiana Mala Konstytueja nie jest aktem lakonieznym, leez stanowi akt rozwini~ty, majll,ey ambieje ealoseiowego obj~ia stosunkow mi zy wladzll, ustawodawezll, i wykonawezll,. Zatem jej funkejll, polityezqll, jest przede wszystkim stworzenie prawnyeh przeslanek do sprawdzenia si~ w praktyee ustrojowej okreslonego modelu systemu rzll,dow. Stanowi jak gdyby prob~ generalnll, przed ostatecznym unormowaniem tych kwestii w przyszlej konstytuejp3. Wydaje si~ bezspome, iz istnieje pilna potrzeba przygotowania i uchwalenia 12 Oczywiscie nie rna to nie wspolnego z tzw. rewolueyjnym zerwaniern eillg!osci konstytucyjnej i ustrojowej w ogole, jako ie obecny ksztalt ustrojowy Polski jest wynikiem przemian ewolueyjnyeh, dokonywanyeh zgodnie z obowillzujlleym w danym czasie porz kiem konstytueyjnym.. 13 Takiego eharakteru nie miala Mala Konstytueja z 1919 r. ani ta z 1947 r.

DYLEMATY PRZYSZl-EJ KONSTYTUCJI RP 33 nowej konstytucji14-. Obecnie obowillzujclca jest aktem wewn~trznie niespojnym, nie w pelni czytelnym, niejednoznacznym w swej warstwie aksjologicznej i nie na tyle precyzyjnie regulujclcym podstawowe sfery dzialalnosci panstwa i status obywatela, by plyn~ly z niej jasne dyrektywy dla ustawodawcy i organow stosujllcych prawo. Stwarza to np. trudne niekiedy do optymalnego rozwiclzania problemy w dzialalnosci Trybunalu Konstytucyjnego i prowadzi do wcielania si~ przezen w rol~ nie tylko najwyzszego interpretatora, lecz poniekcld tane tworcy regul konstytucyjnych. Przy calym szacunku dla instytucji Trybunalu i jego dzialalnosci, funkcj~ czynnika okrdlajllcego zasadnicze reguly prawne zycia spolecznego winien jednak spelniac naleiycie legitymizowany ustrojodawca i akt b Clcy rezultatem jego aktywnosci - konstytucja RP. PrzeslankCl przemawiajclccl za uchwaleniem nowej konstytucji jest tane koniecznose zapewnienia normom konstytucyjnym nalemego im autorytetu. Rozproszenie przepis6w konstytucyjnych, swiadomosc pochodzenia cz~sci z nich z czasow dawnego systemu i poczucie ich tymczasowosci niewlltpliwie nie sll czynnikami sprzyjaj~cymi ksztaltowaniu szacunku dla nich, tane w biezllcej praktyce ustrojowej wladz panstwa. Szacunek ten zas jest koniecznym warunkiem spelniania przez konstytucj~ niezwykie istotnej funkcji ideologiczno-wychowawczej, przez preferowanie ogolnohumanistycznych, demokratycznych wartosci i wzorcow zachowan tak obywateli, jak i os6b sprawujclcych najwyzsze urz y panstwowe. JAKA RZECZPOSPOLITA? Nie chodzi jednak tylko 0 uchwalenie konstytucji jako takiej, konstytucji jakiejkolwiek. Przyszla ustawa zasadnicza naszego kraju powinna stanowic najwyzszy fundament prawny dla ksztahowania ustroju Rzeczypospolitej zgodnego i; przyj~tymi we wspolczesnym swiecie standardami i na miar~ aspiracji spoleczenstwa polskiego. WylaniajClca si~ zatem z tresci konstytucji wizja Rzeczypospolitej winna bye wizjll pans twa socjalnego, prawnego, pluralistycznego, c;iemokratycznego i sprawnie rzlldzonego. Cechy te wzajemnie si~ dopelniajll i warunkujll i dopiero w swym caloksztalcie nabierajcl pelnego, realnego blasku. Pan s two soc j a 1 n e. Rozstrzygni~cia dotyczclce zagadnien spolecznych i ekonomicznych stanowicl punkt wyjscia dla wszelkich prac konstytucyjnych. Przyj~ie optymalnych rozwiclzan w sferze zycia gospodarczego i wyczucie kwestii spolecznych przez tworc6w konstytucji stanowic mogcl czynniki ksztaitujclce klimat spolecznej akceptacji norm konstytucyjnych i prowadzic do zbudowania ich konsensualnej legitymizacji. W panstwie przezywajclcym od kilkunastu lat powaine problemy gospodarcze, a od lat kilku zrywajclcym z system em centralistycznie zarz~dzanej ekonomiki moze rodzic si~ pokusa zdj~cia z wladzy publicznej zobowillzan socjalnych wobec spoleczenstwa. Takie koncepcje juz wielokrotnie znajdowaly wyraz w trakcie prac konstytucyjnych. Jest rzecz'l oczywistcl, iz ustrojodawca winien bye swiadom obiektywnych uwarunkowan zdolnosci przyjmowania przez panstwo zobowillzan socjalnych. Niemniej jednak rozstrzygni~cia w duchu "czystego" liberalizmu stalyby w sprzecznosci z dominujclcymi tendencjami we wspolczesnym konstytucjonalizmie, a tam z tradycjcl konstytucjonalizmu polskiegols. Wspolczesne 1. Por. np. J. Zakrzewska, Spor 0 konstytucj(!, Warszawa 1993, zwlaszcza s. 182 i nast. 15 Por. np. odpowiednie postanowienia Konstytucji marcowej z 1921 r. (art. 102 i 103). Zob. taki:e B. Zawadzka, Problematyka spoleczna i ekonomiczna w projektach konstytucji, "MyS] Socjaldemokratyczna" 1994, nr 2, s. 33 i nast.

34 TADEUSZ MOWAWA panstwo nie moze si~ wyrzec obowillzku zapewnienia spoleczenstwu mldlmum socjalnego bezpieczenstwa. Wydaje si~ zatem, iz obok zasady wolnej przedsi~biorczosci i prawnej ochrony wlasnosci konstytucja powinna formulowae zasad~ sprawiedliwosci spolecznej oraz spolecznej gospodarki rynkowej, ktore majll podkreslae spolecznll funkcj~ wlasnosci. Nie mozna takze w konstytucji panstwa wspolczesnego uniknlle sformulowania podstawowych praw socjalnych obywateli, nalezllcych juz do kanonu zachodniego konstytucjonalizmu, jak prawo do zabezpieczenia spolecznego, do ochrony zdrowia, do wypoczynku oraz prawo do pracy. Okreslone zobowillzania wynikajll dla Polski z tresci ratyfikowanych przez nill Mi zynarodowych Paktow Praw Czlowieka. Co si~ tyczy prawa do pracy, nie chodzi rzecz jasna 0 ustanowienie prawa podmiotowego, dochodzonego na drodze slldowej, ani 0 peine i natychmiastowe urzeczywistnienie tego prawa, lecz 0 wynikajllcy z jego sformulowania obowillzek panstwa podejmowania odpowiednich krokow w celu zapewnienia tego prawa 16 Wiele kontrowersji wzbudza kwestia okrdlenia w konstytucji zasad kierunkowych polityki spolecznej i ekonomicznej. Dostrzegajllc pewnll moiliwll deklaratywnose konstytucyjnego zapisu tego rodzaju zasad i trudnosci zwillzane z ustaleniem ich konkretnej trdci, nalezy zarazem miee na uwadze ich znaczenie dla interpretacji postanowien konstytucji dotyczllcych praw obywatelskich 17 Stanowie one mogll takze kryterium oceny polityki wladz panstwa przez spoleczenstwo. P a Ii s two p raw a. Jest to problem bardzo szeroki, zwillzany przede wszystkim z gwarancjami praw i wolnosci obywatelskich. Panstwo prawa charakteryzujll cztery zasadnicze cechy: prawowitose wladzy, zakrdlenie granic wladzy przez prawo, istnienie powszechnie uznanego systemu praw i wolnosci obywatelskich, istnienie systemu skutecznych gwarancji instytucjonalnych i proceduralnych praw oraz wolnosci1 8 W systemie realnego socjalizmu prymat polityki nad prawem przekreslal w gruncie rzeczy zwillzanie wladzy przez prawo w praktyce zycia spolecznego. Dominowalo instrumentalne podejscie do konstytucji i prawa w ogole, traktowanych przede wszystkim jako elastyczne narz zia rzlldzenia. Po upadku systemu realnego socjalizmu recypowana z zachodniego konstytucjonalizmu zasada demokratycznego panstwa prawa znalazla bezposredni wyraz w tekstach konstytucji wszystkich bodaj panstw Europy Srodkowo-Wschodniej. W Polsce zostala przyj~ta w wyniku noweli konstytucyjnej z 29 grudnia 1989 r. Z tej generalnej formuly objasnianej przez nauk~ prawa i orzecznictwo trybunalow konstytucyjnych wyprowadza si~ okreslone konsekwencje dla ksztaltowania trdci prawa i interpretacji dotychczasowych rozwillzan prawnych. Na przyklad polski Trybunal Konstytucyjny wywiodl z tej generalnej zasady m.in. zasad~ zaufania obywateli do panstwa, zasad~ zaufania obywateli do prawa, zasad~ ochrony praw nabytych, zasad~ niedzialania prawa wstecz, zasad~ wlasciwej procedury, zasad~ prawa do Slldu 19. Na strazy poszanowania regul panstwa prawa stoi 16 Por. np. art. 6 Mi\;dzynarodowych Paktaw Praw Gospodarczych, Spolecznych i KuIturalnych, ratyfikowanych przez Polsk~ 3 marca 1977 r. 11 Na przyklad Konstytucja hiszpanska z 1978 r. w tytule I (0 podstawowych prawach i obowillzkach) zawiera rozdz. III (art. 39-52), poswi~cony przewodnim zasadom polityki spolecznej i gospodarczej, ktare w mysl art. 53 ust. 3 Konstytucji maj~ determinowac tres<: ustawodawstwa, praktyki s~owej i dzialalnosci wladz publicznych. Zob. takie E. Carmona Cuenca, las normas constitucionales de contenido social: delimitacion y problematica de su eficaciajuridica. "Revista de Estudios Politicos" 1992, nr 76, s. 103 i nast. 18 Problemalyka panstwa prawa doczekala si~ jui w naszej literaturze sporej liczby opracowan. Por. np. H. Rot (red.), Demokratyczne palistwo prawne (aksjologia, struktura. funkcje). Studia i szkice. Wroclaw 1994. 19 Por. J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada palistwa prawnego w praktyce Trybunalu Kanstytucyjnego. "Panstwo i Prawo" 1992, z. 7.

DYLEMATY PRZYSZLEJ KONSTYTUCJI RP 35 obecnie odnowiony i rozbudowany system organow ochrony prawnej, a zwlaszcza powszechna juz dzisiaj instytucja Trybunalu Konstytucyjnego oraz upowszechniajl!:ca si~ instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich (Polska, Wf(gry, Rumunia). Szczegolne znaczenie rna wprowadzenie zasady kontroli konstytucyjnosci ustaw przez niezaleine Trybunaly Konstytucyjne. Oznacza to podkreslenie prymatu konstytucji oraz podporzl!:dkowanie biezllcych racji politycznych prawu. Odr~bnym problemem jest, postulowane przez wszystkie projekty konstytucyjne, nadanie orzeczeniom Trybunalu Konstytucyjnego charakteru ostatecznego, takie w stosunku do ustaw 20. Dopelnieniem zasady prymatu konstytucji stala si~ pows~hnie przyj~ta, chociaz rozmaicie rozwillzana w konstytucjach panstw Europy Srodkowo-Wschodniej, zasada odpowiedzialnosci konstytucyjnej najwyzszych funkcjonariuszy publicznych, z prezydentami republiki wlllcznie 21. Proces budowania panstwa prawa nie przebiega jednak bez problemow. Dokonuje si~ w warunkach istnienia silnej presji na instrumentalne traktowanie prawa 22. Pojawiajl!: si~ przy tym prawne regulacje lub projekty, zwlaszcza tzw. ustawy dekomunizacyjne i lustracyjne, oraz propozycje, ktorych zgodnose z idell panstwa prawa jest wlltpliwa 23. Istotnym problemem jest stosunek do prawa pochodzllcego z czasow realnego socjalizmu i dotychczas nie uchylonego. Pojawiajll si~ rome koncepcje, takie w sferach slldowych, kwestionujllce moc obowillzujllcll tego prawa 24 W Polsce tego typu opiniom zdecydowanie przeciwstawilo si~ np. Zrzeszenie Prawnikow Polskich, Rzecznik Praw Obywatelskich, adwokatura oraz Prezydium Komitetu Nauk Prawnych PAN, podejmujllc w 1992 r. uchwal~ gloszllcl!: m.in.: "w zwillzku z podnoszonl!: cz~sto krytykll obowillzujllcego stanu prawa, ktore niewlltpliwie wymaga reformy w wielu jego dziedzinach, pragniemy podkreslie, ze w demokratycznym panstwie prawa moc stanowionego prawa nie moze bye kwestionowana do czasu przeprowadzenia jego zmiany we wlasciwym trybie. Naprawa pol'zlldku prawnego stosownie do potrzeb III Rzeczypospolitej powinna nast~powae tylko w drodze konstytucyjnie okreslonej procedury legislacyjnej lub w drodze wykladni dokonywanej zgodnie z przyj~tymi jej zasadami"2s. Tak zatem wcielenie w zycie idei panstwa prawa jest niewlltpliwie procesem zloionym i dlugotrwalym. Zapisanie takiej zasady w konstytucji orazjednoczesne jej rozwini~cie w szczegolowych jej przepisach, a takze nadanie konstytucji wyrainie jurydycznego charakteru mogll stae si~ istotnymi czynnikami przyblizajllcymi urzeczywistnienie idei panstwa prawa w praktyce zycia publicznego. Pan s two p 1 u r a lis t y c z n e. Pluralizm nalezy do podstawowych wartosci wspolczesnych spoleczenstw. Jest dobrem szczegolnie cennym zwlaszcza 20 Poza Polsk~ takte w Rumunii parlament moze oddalic orzeczenie Trybunalu Konstytucyjnego. Na ewentualne zmiany w dzialalnosci Trybunalu Konstytucyjnego, po uznaniu jego orzeczen 0 niekonstytucyjnosci ustaw za ostateczne, wskazala ostatnio E. 4towska. Zob. "Cash" 1994, nr 37. Na pewne niebezpieczenstwa zb}1 silnej pozycji trybunalow konstytucyjnych dla nieokrzeplych demokracji w panstwach Europy Srodkowo-Wschodniej, zwlaszcza dla parlamentaryzmu, wskazuje S. T. Holmes, wyd. cyt., s. 45. 21 Na ogol jednak funkc~ ~ powierza si~ trybunalom konstytucyjnym lub s~om najwyzszym. U Por. np. uwarunkowane przeslankami politycznymi i ekonomicznymi stanowisko Sejmu wobec niektorych orzeczen Trybunalu Konstytucyjnego w Polsce. ZJ Por. np. uchwal~ lustracyjn~ Sejmu z 28 maja 1992 r., uznan~ nas~nie przez Trybunal Konstytucyjny za sprzecznq. z Konstytucj~, a1bo tez ustaw~ z 15 maja 1993 r., ograniczaj~cq. niezawislosc ~ziowsk~ (Dz.U. nr 47, poz. 213), taki:e uznan~ za sprzeczn~ z Konstytucj~ przez Trybunal Konstytucyjny. 14 Por. L. Morawski, SpOr 0 pojfcie parislwa prawnego. "Panstwo i Prawo" 1994, Z. 4, S. 3 i nast. 2S Poda~ za "Panstwo i Prawo" 1992, z. 8. S. 105.

36 TADEUSZ MOl.DAWA w tych spoleczenstwach, ktore przeszly przez doswiadczenia autorytaryzmu, a nawet totalitaryzmu. Wymienia jll wprost wsrod najwyzszych wartosci, takich jak wolnosc, sprawiedliwosc i rownosc, Konstytucja hiszpanska z 1978 r. Znalazla bezposredni wyraz w konstytucjach wi~kszosci krajow Europy Srodkowo-Wschodniej po zniesieniu systemu realnego socjalizmu. W pluralistycznym systemie politycznym przede wszystkim brak jest jednego, okrdlajllcego caly system centrum. Takll rol~ w systemie realnego socjalizmu spelnialy partie komunistyczne i ich centralne kierownictwa, dostarczajllc im zarazem ideologicznego uzasadnienia (ideologia panstwowa). W systemie pluralistycznym mogll zatem istniee, glosic swe racje i uczestniczyc w zyciu publicznym podmioty 0 zroznicowanym programie spoleczno-politycznym26. Jego gwarancj~ stanowi prawna swoboda tworzenia i dzialania partii politycznych oraz zasada wolnosci mysli i slowa. Te zasadnicze rozstrzygni~ia konstytucyjne zostaly rozwini~te w ustawodawstwie 0 partiach politycznych. Uksztaltowaly si~ systemy wielopartyjne, odzwieciedlajllce polityczne zroznicowanie spoleczenstwa, ale i pewnll niedojrzalosc elit politycznych, cz~sto niezdolnych do zawierania szerszych porozumien mogllcych stanowic podstaw~ dla silnych i trwalych partii politycznych. Na ksztalt systemu partyjnego wywierajll wplyw takze rozstrzygni~cia ustawodawcze dotyczllce sposobu finansowania partii politycznych, systemu wyborczego, a nawet sposobu przekazywania wladzy po wyborach parlamentarnych. Pluralizmu politycznego nie mozna oczywiscie sprowadzac do ksztaltu systemu partyjnego. Obejmuje on caloksztalt zycia publicznego w panstwie, a jego spoleczne i materialne gwarancje stano wi pluralizm ideologiczny, kulturalny i gospodarczy. W niektorych panstwach konstytucje starajll si~ ustanowic prawnll barier~ zapobiegajllcll powtorzeniu si~ sytuacji absolutnego zdominowania zycia publicznego przez jednll ideologi~ i jednll parti~ politycznll. Dobitnie wyraza to np. Konstytucja Bulgarii, stwierdzajllc, iz "Zadna cz~sc narodu, partia polityczna lub inna organizacja nie moze zawlaszczyc wykonywania zwierzchnictwa narodowego"27. Podobne w trdci postanowienia mozna odnalezc takze w tekstach innych" konstytucji, np. w~gierskiej. Warnll kwestill jest w tym kontekscie zachowanie neutralnosci moralnej (swiatopogilldowej) panstwa. Panstwo nie moze umoralniac spoleczenstwa. Powinno bye bezstronnym arbitrem i zapewnic wspolistnienie - w racjonalnych granicach - zwolennikow roznych przekonan moralnych i swiatopogllldowych. W Polsce, podobnie jak w wielu innych panstwach Europy Srodkowo-Wschodniej, istniejll i zapewne utrzymajll si~ jakis czas pozaprawne, polityczno-psychologiczne i historyczne ograniczenia oraz bariery pluralizmu politycznego. Pan s two d e m 0 k rat y c z n e i s p raw n i e r z Il d z 0 n e. Przede wszystkim chodzi tutaj 0 zespol rozwillzall prawnych i procedur, ktore zapewniajll prawowitosc (legitymizm) poszczegolnym ogniwom wladzy. Wplyw rozwillzall ustrojowych demokracji zachodnich jest w tym przedmiocie chyba najbardziej wyrainy. Czerpie si~ wzorce z konstytucjonalizmu RFN, a takze Francji, Wloch, Hiszpanii. Zasadnicze znaczenie ma stworzenie konstytucyjno-prawnych podstaw r~ow demokratycznych. Cel ten morna osillgnllc: - przez upowszechnienie instytucji referendum ogolnokrajowego i lokalnego oraz innych form demokracji bezposredniej, np. inicjatywa ludowa w Rumunii i Siowacji, konstytucyjna inicjatywa obywatelska w Polsce. 16 Por. K. Loewenstein, Political Power and Governmental Process, London 1965, s. 346. 17 Z przepisem tym koresponduje tresc art. II ust. 2 Konstytucji Bulgarii, zakazujllcego ogloszenia lub uznania za panstwowll jakiejkolwiek partii politycmej lub ideologii. Por. ta.k::ie np. 2 ust. 3 Konstytucji w~gieriil'iej oraz art. I Konstytucji slowackiej.

DYLEMATY PRZYSZLEJ KONSTYTUCJI RP 37 przeprowadzenie pluralistycznych, wolnych wybor6w do parlamentu i cial samorzlldowych; tw6rcy ustaw wyborczych stan~li przy tym przed starym dylematern, jak pogodzie zapewnienie parlamentowi politycznej reprezentatywnosci a zarazern skutecznosci dzialania; powszechnie przyj~to system proporcjonalny (opcja na rzecz reprezentatywnosci) powillzany jednak z reguly z klauzulami zaporowymi (opcja na rzecz skutecznosci), do izb drugich przyjmuje si~ system wi~kszosciowy; na W~grzech do jednoizbowego parlamentu przyj~to skomplikowany system mieszany28; - zapewnienie legitymizmu i nalezytego autorytetu glowie panstwa blldz przez powszechne i bezposrednie wybory (polska, Bulgaria, Rumunia i in.), blldz przez wyb6r przez demokratycznie wybrany parlament (W~gry, Czechy, Slowacja); - zapewnienie prawowitosci rzlld6w przez przyj~cie zasady rzlld6w parlamentarnych (rzlld ponosi politycznll odpowiedzialnose tylko przed parlamentem) i wynikajllcej z niej zasady, iz rzlld powinien bye emanacjll politycznll parlamentarnej wi~kszosci; zapewnia si~ to przez wyb6r premiera lub rzlldu przez parlament, instytucje wotum zaufania i wotum nieufnosci. Niewlltpliwie trudniejszym zadaniem jest zapewnienie stabilnosci i sprawnosci systernu rzlld6w. Proste przeniesienie niekt6rych sprawdzonych w demokracjach zachodnich rozwillzan ustrojowych, jak prezydencjalny system francuski lub niemieclue konstruktywne wotum nieufnosci nie musi samo przez si~ zapewnie pozlldanej stabilnosci. Stabilnosci i sprawnosci rzlld6w mogll pomagae m.in. rozwillza.iiia: - sprzyjajllce zapewnieniu wzgl nej trwalosci parlamentu przez odm6wienie wladzy wykonawczej prawa swobodnego, nieuwarunkowanego rozwillzania parlamentu; - prowadzllce do stabilizacji rzlld6w przez przyj~cie rozwillzan zapewniajllcych rzlldowi poparcie wi~kszosci parlamentarnej w chwili jego tworzenia i utrudniajllce obalenie rzlldu przez parlament; - polegajllce na uksztaltowaniu roli glowy panstwa jako czynnika aktywnie oddzialujllcego na funkcjonowanie innych organ6w panstwa, przede wszystkim przez wyposazenie jej w uprawnienia mediacyjne, sprzyjajllce rozwillzywaniu konflikt6w mi~dzy wladzami i silami politycznymi, a z drugiej strony przez przyznanie glowie panstwa prawa rozwillzania parlamentu destabilizujllcego system rzlld6w, niezdolnego do powolania lub utrzymania rzlldu majllcego oparcie w parlamencie. Szans~ zapewnienia demokratycznych i stabilnych rzlld6w rna w naszym kraju przede wszystkim system parlamentarno-gabinetowy, z jasno okreslonll zasadll wy1llcznej politycznej odpowiedzialnosci rzlldu przed parlamentem i wynikajllcll z tego koniecznoscill posiadania przez rzlld zaufania wi~kszosci parlamentarnej, a przynajmniej jej przyzwolenia. Fundamentalnym wszak zadaniem parlamentu jest zapewnienie zgodnosci polityki panstwa, a wi~c i rzlldu, z wolll narodu w takiej postaci, w jakiej znajduje ona wyraz w wyborach parlamentarnych oraz innych demokratycznych procedurach. System parlamentarny posiada wkomponowane wen mechanizmy, pozwalajllce na zapewnienie tejze zgodnosci i prowad~ce do rozwillzywania ujawniajllcych si~ kryzys6w rzlldowych (wotum zaufania, wotum nieufnosci, przedterminowe wybory parlamentarne), kt6rych systemy prezydenckie Sll pozbawione. Zarazem stosunkowo latwo jest wprowadzic do systemu parlamen- 28 Por. J. Raciborski (red.), Wybory i narodziny demokracji w krajach Europy Srodkowo-Wschodniej. Warszawa 1991.

38 TADEUSZ MOl,DAWA tarnego urzlldzenia stabilizujllce i zapobiegajllce przypadkowym albo powodowanym jedynie negatywnymi racjami kryzysom rzlldowym29. NaleZnY autorytet spoleczny i polityczny powinien miec prezydent Rzeczypospolitej, spelniajllcy funkcje politycznego mediatora, arbitra tak w stosunkach mi~dzy wladzami, jak i mi zy ugrupowaniami politycznymi oraz mi~dzy nimi a stanowiskiem opinii publicznej. To, czy w Rzeczypospolitej uda si~ uksztaltowac demokratyczne i stabilne oraz sprawne rzlldy, nie zalezy jedynie, ani nawet przede wszystkim, od uregulowad konstytucyjnych i prawnych w og6le. Zadecyduje 0 tym przede wszystkim zdolnosc elit politycznych, zwlaszcza rzlldzllcych, do umiarkowanego i racjonalnego dzialania, takze do stworzenia ustabilizowanego systemu partyjnego, artykulujllcego istotne interesy gl6wnych grup spolecznych. Pierwszoplanowe znaczenie ma r6wniez zdolnosc elit do uformowania w spoleczenstwie przekonania 0 wartosci instytucji i procedur demokratycznych oraz koniecznosci aktywnego w nich uczestnictwa. Istotnll rol~ w tym wzgl~dzie odgrywa zdolnosc (wola?) elit politycznych do wywillzywania si~ z zacillgni~tych wobec spoleczenstwa zobowillzan. Wiele zalezec b zie od powodzenia realizowanej polityki przebudowy gospodarki i ujawnienia si~ jej pozytywnych skutk6w dla polozenia materialnego i poczucia bezpieczenstwa socjalnego spoleczenstwa, od stopnia akceptacji tej polityki i jej skutk6w przez spoleczenstwo, a wi~ od uksztaltowania si~ tzw. konsensualnej legitymizacji procesu transformacjpo. 29 Por. A. Stepan, C. Skach, Modele konstytucyjne a umacnianie demokracji, "Panstwo i Prawo" 1994, z. 4, s. 38 i nast., a taki.e J. J. Linz, Zagroienia systemu prezydenckiego, "Res Publica" 1990, nr 12, s. 31 i nast. 30 Por. P. Marciniak, Problem legitymizacji w spoleczefistwie postkomunistycznym, w: W. Jak6bik (red.), Kontynuacja czy przelom? Dyiematy transformacji ustrojowej, Warszawa 1994, s. 121 i nast.