ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE PARITAIRE ACP-UE Komisja Spraw Politycznych 24.5.2017 DOKUMENT ROBOCZY w sprawie wyzwań w zakresie współzależności bezpieczeństwa i rozwoju w ramach polityki państw AKP i UE Współsprawozdawcy: Mohammed Goumaneh (Dżibuti) i Enrique Guerrero Salom DT\1121978.docx AP102.296v01-00
1. Wprowadzenie Brak bezpieczeństwa i konflikty stwarzają warunki prowadzące do ubóstwa i podważają wysiłki na rzecz rozwoju, a jednocześnie ubóstwo jest często powodem zakłóceń stabilności i przyczynia się do nasilenia konfliktów. Choć Unia Europejska wielokrotnie wyrażała wolę zachowania odrębności budżetów polityki rozwoju oraz polityki bezpieczeństwa i obrony, musiała ona uznać, że obie te dziedziny działania są współzależne. Uwzględnianie tej zależności przy wprowadzaniu w życie polityki zewnętrznej sprawia jednak Unii trudności. Sposób pojmowania wspomnianych wzajemnych powiązań zmieniał się i obecnie da się dostrzec chęć wzmocnienia koordynacji tych dziedzin, tak aby osiągnąć bardziej zintegrowane podejście. Bezpieczeństwo i rozwój to dwa istotne cele, których połączenie wydaje się na pierwszy rzut oka bardzo proste. Nie da się przecież mówić o rozwoju bez bezpieczeństwa ani o bezpieczeństwie bez rozwoju. Wnioskować można więc, że rozwój i bezpieczeństwo to dwa zagadnienia nierozerwalnie związane, co przywodzi na myśl problem pierwszeństwa jajka lub kury. Świadomość takiego stanu rzeczy jest widoczna w wypowiedziach Kofiego Annana, sekretarza generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych, który w marcu 2005 r. powiedział: Nie ma bezpieczeństwa bez rozwoju; nie ma rozwoju bez bezpieczeństwa. Należy przy tym zastrzec, że połączenie bezpieczeństwa i rozwoju zależy między innymi od przyjętych definicji, od poziomu analizy, kontekstu i priorytetów politycznych, a także od realiów określonej sytuacji. Debata na ten temat miała nawet przez pewien czas miejsce w organizacjach międzynarodowych, takich jak ONZ i OECD, gdzie rzecz jasna zwraca się szczególną uwagę na niezależny charakter obu tych nierozerwalnie ze sobą związanych pojęć. Życie codzienne mieszkańców wielu krajów rozwijających się najlepiej ukazuje zjawisko tej współzależności w dzisiejszych czasach. Choć prawdą jest, że bezpieczne otoczenie jest najlepszą gwarancją rozwoju, jako że sprzyja działaniom i inicjatywom przyczyniającym się do poprawy warunków życia ludności i do zwiększenia spójności społecznej dzięki skutecznym mechanizmom społecznej i politycznej regulacji, to jednak prawdą jest też, że postępy mające na celu rozwój są najlepszym narzędziem zapobiegania konfliktom oraz ograniczania przemocy i zagrożeń dla bezpieczeństwa. Z tej właśnie przyczyny przy interwencjach w państwach, w których właśnie kończy się konflikt lub które uznano za państwa niestabilne, należy w stopniu większym niż gdziekolwiek indziej zwrócić szczególną uwagę na współzależności między bezpieczeństwem a rozwojem. Ludność potrzebuje bowiem nie tylko wsparcia, aby żyć w pokoju i bezpieczeństwie, ale także pomocy, która pozwoli jej na prowadzenie projektów i działań na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym w sektorze edukacji i zdrowia. 2. Podejście UE i AKP oraz powiązane narzędzia UE stała się istotnym podmiotem starań o pokój i rozwój na scenie międzynarodowej. Z uwagi na bliskość geograficzną i historyczną kontynentu afrykańskiego, Karaibów i Pacyfiku Unia Europejska zwraca szczególną uwagę na stabilizację i rozwój na tych terenach. AP102.296v01-00 2/5 DT\1121978.docx
Można wyróżnić dwie osie polityki zewnętrznej UE wobec państw AKP: narzędzia finansowania działań związanych z bezpieczeństwem i narzędzia finansowania działań na rzecz rozwoju. Traktat o Unii Europejskiej (art. 41 ust. 2) wyklucza jakąkolwiek możliwość włączenia do budżetu operacji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne. Tego typu operacje objęte są wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony oraz wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, i są finansowane bezpośrednio przez państwa członkowskie; przesłaniają one często szczególny, długoterminowy wymiar polityki rozwoju. Polityka rozwoju z kolei ma swoje źródło w dwóch porozumieniach: umowie o partnerstwie z Kotonu oraz wspólnej strategii Afryka UE (JAES). Umowa z Kotonu przewiduje zespół mechanizmów współpracy, dialogu politycznego i wymiany handlowej między partnerami. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) finansuje mechanizmy z zakresu współpracy dzięki wkładom finansowym państw członkowskich (spoza budżetu). Stanowi on elastyczne narzędzie stosowane przy projektach horyzontalnych, zarówno w zakresie rozwoju, jak i bezpieczeństwa. Dzięki niemu w 2003 r. powstał Instrument na rzecz Pokoju w Afryce, w ramach którego udziela się wsparcia afrykańskim inicjatywom regionalnym w przypadku kryzysu bądź konfliktu. Europejski Fundusz Rozwoju, w tym Instrument na rzecz Pokoju w Afryce będący jego elementem składowym, umożliwia zatem zwiększenie spójności polityki zewnętrznej UE. Niedawno powstał też nowy instrument europejski: fundusze powiernicze. Dwa z istniejących funduszy dotyczą Afryki: nadzwyczajny fundusz powierniczy (z 2015 r.) na rzecz stabilności i zwalczania przyczyn nielegalnej migracji w regionach rogu Afryki, Sahelu i jeziora Czad, a także fundusz Bekou dla Republiki Środkowoafrykańskiej (z 2014 r.) na rzecz transformacji po kryzysie i rozwoju kraju. Narzędzia te dzięki swojej elastyczności umożliwiają reagowanie w nadzwyczajnych sytuacjach i nie są skrępowane ograniczeniami, jakie wiążą się ze stosowaniem innych instrumentów. 3. Wdrażanie: przypadek Demokratycznej Republiki Konga i Sahelu Demokratyczna Republika Konga. Przeprowadzona w odpowiedzi na apel ONZ wspólna operacja Artemis w 2003 r. (WPZiB) pozwoliła na ustabilizowanie sytuacji w prowincji, której stolicą jest miasto Bunia. W końcowej fazie operacji pojawiły się jednak głosy krytyczne ze względu na brak planu odbudowy pokoju w dłuższej perspektywie. Wspominano też o braku powiązań z celami rozwoju. Znaczenie koordynacji i odpowiedzialności za własny kraj dla powodzenia programów potwierdziły misje na rzecz reformy policji (EUPOL, 2005 2014) i wojska (EUSEC, 2005 2016) prowadzone w ramach WPZiB w Kinszasie i na wschodzie kraju. Dzięki ścisłej współpracy z organami krajowymi wspólnie opracowano plan działania w ramach projektu oraz zwiększono udział poszczególnych podmiotów zaangażowanych przez tworzenie wspólnych struktur ds. koordynacji działań. Sahel. Eksplozja demograficzna, zmiana klimatu, a także upadek reżimu w Libii pogrążyły region w chaosie, co bezpośrednio wpłynęło na kwestie bezpieczeństwa w państwach sąsiadujących oraz w UE. Już w 2011 r. UE opracowała dla regionu strategię łączącą zagadnienia bezpieczeństwa i rozwoju. Wprowadzenie strategii w życie okazało się problematyczne zwłaszcza pod względem koordynacji działań i w 2015 r. konieczne DT\1121978.docx 3/5 AP102.296v01-00
okazało się ponowne sformułowanie strategii. Wnioski i zalecenia na przyszłość Powiązanie bezpieczeństwa i rozwoju jest niełatwym zadaniem, a trudność ta powinna zachęcać do krytycznej refleksji na temat ich współzależności jako elementu skutecznie napędzającego zmiany. Pod względem politycznym da się zauważyć postępy w tej kwestii, wskazane byłoby jednak zmniejszenie rozbieżności między decydentami politycznymi a opracowywaniem oraz wprowadzaniem w życie konkretnych inicjatyw w terenie. 4. Wnioski i zalecenia Od około piętnastu lat plany reformy sektora bezpieczeństwa (SSR) wzbudzają rosnące zainteresowanie. Początkowo reformy przygotowywano pod kątem polityki bezpieczeństwa UE, obecnie natomiast można odnotować tendencję do coraz powszechniejszego stosowania całościowego i bardziej zintegrowanego podejścia do proponowanych reform, które obejmują aspekt długoterminowego rozwoju. Żeby reforma była skuteczna, nie może ograniczać się do organów siłowych (wojsko, policja, służby wywiadowcze), musi też zakładać zmiany w wymiarze sprawiedliwości, działania w dziedzinie finansów i budżetu oraz edukacji obywateli. Uznaje się obecnie, że udana reforma sektora bezpieczeństwa nie może pomijać kwestii tzw. dobrych rządów, bo oznaczałoby to ryzyko poważnego osłabienia jej efektów. Plany reformy sektora bezpieczeństwa, podobnie jak działania prowadzone w Demokratycznej Republice Konga i w regionie Sahelu, wydają się świadczyć o tendencji do wykorzystywania synergii polityki na rzecz rozwoju i polityki bezpieczeństwa. Doraźna koordynacja i współpraca w terenie, zależne od konkretnych osób i okoliczności, nie są wystarczające i należy je zastąpić współpracą strukturalną. UE ma do dyspozycji właściwe narzędzia do prowadzenia polityki zewnętrznej, ale narzędzia te należy dostosować w taki sposób, by lepiej się ze sobą łączyły, by wzmacniały się, wzajemnie się uzupełniając, a także by ułatwiały reagowanie na ograniczenia napotykane w terenie. Utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, globalna strategia na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, nowy konsensus europejski w sprawie rozwoju to przykłady inicjatyw zmierzających do przyjęcia całościowego podejścia do danej sytuacji. Powinno ono przeważać nad podejściem pionowym, opartym na liniach budżetowych, a sprawozdania powinny odzwierciedlać to nowe podejście. Aby osiągnąć pełny sukces, podejście całościowe musi zostać bezwzględnie wprowadzone na wszystkich szczeblach działania, w sposób zdecentralizowany, a przy tym należy zapewnić możliwość stosowania tego podejścia w sposób transgraniczny. Zalecenia 1) Wzmocnienie podejścia regionalnego i transgranicznego: kluczowe jest wzmocnienie regionalnych partnerstw w zakresie pokoju i bezpieczeństwa przez wsparcie wprowadzonych w regionach różnych mechanizmów zapewniających pokój i bezpieczeństwo oraz wymianę programów dobrych praktyk między państwami. 2) Położenie nacisku na wprowadzenie w życie powiązania bezpieczeństwa i rozwoju oraz zwrócenie uwagi na ocenę zdolności takiego powiązania do osiągania rezultatów: AP102.296v01-00 4/5 DT\1121978.docx
wysiłki podejmowane przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym mające na celu ocenę osiągniętych postępów, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa, powinny uwzględniać zarówno aspekt jakościowy, jak i ilościowy, i należy w tych działaniach wziąć pod uwagę zarówno surowe dane (dotyczące na przykład liczby ofiar lub wskaźników przestępczości), jak postrzeganie poprawy lub pogorszenia bezpieczeństwa przez obywateli. W przypadku bezpieczeństwa i programowania rozwoju równie ważne jest ustalenie, czy postępy w zakresie bezpieczeństwa i ochrony przynoszą zrównoważone korzyści dla wszystkich, czy zagrożenie dla bezpieczeństwa nie zmieniło charakteru i nie przekształciło się w inne formy przemocy, a także czy osiągnięte efekty są trwałe. Ta ostatnia kwestia jest szczególnie ważna w krajach, w których to zewnętrzna interwencja w znacznej mierze przywróciła stabilną sytuację i wprowadziła w życie plany reformy w zakresie bezpieczeństwa i w których zbyt wczesne wycofanie się darczyńców pomocy mogłoby spowodować wznowienie konfliktu. 3) Promowanie systemów sprawowania rządów i odpowiedzialności za własny kraj sprzyjających włączeniu społecznemu w celu zapewnienia stabilizacji: jak stwierdzono powyżej, europejska współpraca z państwami AKP (i ogólnie rzecz biorąc z krajami rozwijającymi się) opiera się przede wszystkim na państwach i instytucjach krajowych. To kwestia wymagająca spójnego podejścia ze strony grupy AKP i UE, z uwzględnieniem niestabilności wynikającej czasem z systemu sprawowania rządów niesprzyjającego włączeniu społecznemu, co powoduje niezadowolenie i podsyca niepokoje społeczne na szczeblu krajowym. DT\1121978.docx 5/5 AP102.296v01-00