KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 31/03/2010 C(2010)2293 SG-Greffe (2010) D/4821 Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa Polska Do rąk: P. Anna Streżyńska Prezes Faks: +48 22 53 49 253 Szanowna Pani, Temat: Sprawa PL/2010/1056: hurtowy rynek świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym I. PROCEDURA Uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 Dnia 1 marca 2010 r. Komisja zarejestrowała zgłoszenie przekazane przez polski organ regulacyjny, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( Prezes UKE ), dotyczące hurtowego rynku świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych w Polsce. Konsultacje krajowe 2 rozpoczęto dnia 1 marca 2010 r. i odbywają się one równolegle z konsultacjami wspólnotowymi na podstawie art. 7 dyrektywy ramowej. W obu przypadkach konsultacje dobiegają końca z dniem 1 kwietnia 2010 r. Dnia 12 marca 2010 r. do Prezesa UKE przesłano wniosek o udzielenie informacji, 3 a dnia 17 marca 2010 r. otrzymano odpowiedź. Na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, krajowe organy regulacyjne i Komisja mogą przedstawiać danemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi dotyczące notyfikowanych projektów środków. 1 2 3 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111
II. II.1. OPIS PROJEKTÓW ŚRODKÓW Kontekst Prezes UKE notyfikował pierwszy etap przeglądu rynku hurtowego świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych w lipcu 2006 r. 4 W tym czasie Prezes UKE uważał, że hurtowy rynek świadczenia usługi transmisji programów obejmował usługę zarówno transmisji analogowej, jak i cyfrowej treści radiofonicznych, a także telewizyjnych. Prezes UKE uznał wówczas, że właściwy rynek produktów nie obejmuje ani kablowych, ani satelitarnych technologii transmisji ze względu na brak substytucyjności. Prezes UKE wyznaczył operatora zasiedziałego, spółkę TP Emitel SP. z o.o. ( TP Emitel ), jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej (SMP) na hurtowym rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych w Polsce i nałożył na niego pełen zestaw obowiązków regulacyjnych, w tym dotyczących kontroli cen i księgowania kosztów. Komisja przedstawiła uwagi dotyczące propozycji Prezesa UKE, (i) zachęcając go do ponownego rozważenia możliwości wprowadzenia regulacji cen, (ii) przypominając, że rynek 18, zdefiniowany w zaleceniu z 2003 r., 5 obejmuje wszystkie typy usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych (w tym poprzez sieci kablowe), (iii) prosząc Prezesa UKE o dokładne rozważenie adekwatności ewentualnego zróżnicowania środków zaradczych zastosowanych na tym rynku w związku z istniejącą lokalną infrastrukturą, służącą do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych oraz (iv) prosząc Prezesa UKE o sprecyzowanie w ostatecznej decyzji metody weryfikacji stosowanej w celu zatwierdzania opłat proponowanych przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej. II.2. Definicja rynku Prezes UKE uważa, że istnieje jeden rynek produktowy obejmujący usługi transmisji programów telewizyjnych i radiofonicznych w celu dostarczenia treści telewizyjnych lub radiofonicznych użytkownikom końcowym. Jednakże według Prezesa UKE w obrębie tego rynku produktowego świadczone są cztery osobne usługi: (i) transmisja naziemna analogowa treści radiofonicznych; (ii) transmisja naziemna cyfrowa treści radiofonicznych; (iii) transmisja naziemna analogowa treści telewizyjnych; oraz (iv) transmisja naziemna cyfrowa treści telewizyjnych. Ponadto zdaniem Prezesa UKE na właściwy rynek produktowy składają się: emisja sygnałów z obiektów nadawczych do odbioru przez indywidualnych użytkowników końcowych oraz dosył sygnałów między studiami radiowymi i telewizyjnymi oraz obiektami nadawczymi, takimi jak maszty nadawcze. Pomimo różnych właściwości usług transmisji treści radiofonicznych i telewizyjnych, Prezes UKE jest zdania, że jedne i drugie stanowią część tego samego rynku produktowego ze względu na fakt, że są 4 Sprawa PL/2006/0455. 5 Zalecenie Komisji z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej; (C(2003)497) zalecenie z 2003 r. 2
świadczone, zasadniczo, z wykorzystaniem tego samego typu transmisji, a także są zazwyczaj sprzedawane w pakietach. W rezultacie można je uznać za substytuty po stronie podaży, cechujące się ponadto, w przekonaniu Prezesa UKE, jednorodnymi warunkami konkurencji. Według Prezesa UKE, transmisja naziemna to najszerzej dostępna forma transmisji w Polsce, niewymagająca poważnych inwestycji ze strony użytkowników końcowych w porównaniu z innymi technologiami, takimi jak kablowa i satelitarna. Dlatego też Prezes UKE proponuje wyłączenie z właściwego rynku produktowego usług świadczonych przy użyciu technologii kablowych, gdyż takich usług, zdaniem Prezesa UKE, nie można uznać za substytuty transmisji dla nadawców ze względu na ograniczoną liczbę potencjalnych odbiorców. 6 Podobnie UKE proponuje także wyłączenie z właściwego rynku usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych świadczonych drogą satelitarną w zakresie, w jakim nie są one wykorzystywane przez nadawców tylko w celu dosyłu sygnałów. Także w tym przypadku Prezes UKE opiera swoją ocenę na domniemanym braku substytucyjności, wynikającym z ograniczonej liczby użytkowników końcowych będących w stanie odbierać sygnały satelitarne. 7 Prezes UKE określa zakres geograficzny rynku jako krajowy. II.3 Ocena zapotrzebowania na regulację ex ante Z uwagi na fakt, że rynek usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych nie został wymieniony w zaleceniu 8, Prezes UKE wyjaśnia w zgłoszeniu, dlaczego uważa, że właściwy rynek nadal powinien podlegać regulacji ex ante, przeprowadzając tzw. test trzech kryteriów. Pomimo faktu, że we wszystkich 16 województwach Polski oprócz operatora zasiedziałego obecni są operatorzy alternatywni (w każdym z województw obecny jest najwyraźniej co najmniej jeden operator alternatywny) Prezes UKE uważa, że na właściwym rynku istnieją wysokie bariery wejścia 9. UKE opiera swoją ocenę na wysokich kosztach utopionych, jakie ponosi każdy operator alternatywny budując lub 6 7 8 9 W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji, z którym zwróciła się do niego Komisja, UKE wyjaśnił, że spośród 12 mln gospodarstw domowych odbierających w Polsce sygnał radiowy i telewizyjny, tylko 30% korzysta z technologii kablowej. Technologia satelitarna, której używa 39% polskich gospodarstw domowych, to wprawdzie największa z platform wykorzystywanych przez konsumentów do odbioru nadawanych sygnałów, jednak UKE jest zdania, że na poziomie hurtowym nie może służyć jako substytut po stronie podaży ze względu na bardzo wysokie koszty, jakie ponieśliby polscy operatorzy pragnący skorzystać z takich usług. Rynek usług transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym figurował w zaleceniu z 2003 r. jako rynek 18 na liście rynków, na których regulacja ex ante może być uzasadniona. W odniesieniu do usług analogowej transmisji naziemnej, Prezes UKE przedstawił w zgłoszeniu odrębne dane dotyczące obiektów nadawczych małej, średniej i dużej mocy. Według Prezesa UKE obiekty nadawcze małej mocy to obiekty charakteryzujące się emisjami o mocy 0 1 kw; obiekty nadawcze średniej (lub przeciętnej) mocy odznaczają się mocą promieniowaną (ERP) wynoszącą 1 10 kw, a obiekty nadawcze dużej mocy cechują się ERP powyżej 10 kw. Przynajmniej w odniesieniu do obiektów nadawczych małej i średniej mocy, zwykle wykorzystywanych do nadawania lokalnych i regionalnych programów radiowych i telewizyjnych, z danych przedstawionych przez Prezesa UKE wynika jasno znacząca obecność operatorów alternatywnych, przy czym co najmniej jeden z tych operatorów alternatywnych, RS TV, jest obecny we wszystkich 16 województwach Polski. 3
rozbudowując własną sieć transmisyjną. Ponadto Prezes UKE wskazuje na fakt, że operator zasiedziały, TP Emitel, obsługuje sieć trudną do powielenia, zwłaszcza dlatego, że w Polsce nadal istnieją duże obszary, w których TP Emitel jest jedynym dostawcą usług transmisji naziemnej. W szczególności na podstawie analizy udziałów rynkowych 10 i trendów cenowych, 11 Prezes UKE stwierdza także, że nie ma dowodów na istnienie tendencji do występowania efektywnej konkurencji na właściwym rynku. Poza tym Prezes UKE uważa, że zastosowanie samego prawa konkurencji byłoby niewystarczające do celów rozwiązania problemów w zakresie konkurencji zidentyfikowanych na tym rynku, gdyż nie umożliwiałoby ciągłego monitorowania rynku ani nie stanowiłoby wystarczającej zachęty do wejścia na rynek. II.4. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE stwierdza w zgłoszeniu, że oprócz operatora zasiedziałego, TP Emitel, na rynku usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych czynnych jest pięciu innych operatorów. 12 Prezes UKE wyznacza TP Emitel, podmiot zależny zasiedziałego operatora łączności elektronicznej, jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej na właściwym rynku w Polsce. Wniosek ten wyciągnięto przede wszystkim na podstawie następujących kryteriów: (i) duże udziały rynkowe TP Emitel; 13 (ii) sprawowana przez TP Emitel kontrola nad ogólnokrajową infrastrukturą, którą trudno powielić; oraz (iii) brak lub niewystarczający poziom równoważącej siły nabywczej na właściwym rynku. II.5. Regulacyjne środki zaradcze W związku z powyższym Prezes UKE uważa za uzasadnione przyjęcie następujących środków zaradczych: ogólny obowiązek dostępu; 14 obowiązek niedyskryminacji; 15 10 11 12 13 14 Udziały rynkowe podmiotu zasiedziałego wykazały jedynie nieznaczny trend malejący i w ocenianym okresie w latach 2006 2008 utrzymywały się na poziomie ponad 80%. Ceny naliczane przez operatora zasiedziałego, TP Emitel, plasowały się na dolnym końcu spektrum w przypadku usług transmisji z obiektów nadawczych małej i średniej mocy, w których to segmentach obecna jest większa liczba operatorów alternatywnych, oraz na górnym końcu spektrum w przypadku usług transmisji z obiektów nadawczych dużej mocy, w którym to segmencie aktywna jest mniejsza liczba operatorów alternatywnych. Ci operatorzy alternatywni to: (i) RS TV S.A., (ii) Polskie Sieci Nadawcze SP. z o.o., (iii) INFO TV FM Sp. z o.o., (iv) Zbigniew Gumuliński oraz (v) OPERATOR FM Anna Obertaniec. Udziały rynkowe TP Emitel w ocenianym okresie w latach 2006 2008, chociaż stopniowo nieznacznie malejące, oscylowały wokół poziomu 85%. Drugi co do wielkości konkurent w dziedzinie usług transmisji naziemnej, RS TV S.A., zdołał zwiększyć swój udział we właściwym rynku w niewielkim stopniu, z [ ]. Żaden inny operator alternatywny nie miał udziału rynkowego [ ]. Prezes UKE uważa za uzasadnioną nieznaczną zmianę dotyczącą ogólnego obowiązku dostępu w stosunku do pierwszego etapu przeglądu rynku. Obowiązek ten obejmuje obecnie: (i) negocjowanie w dobrej wierze, (ii) zapewnienie, na uzasadniony wniosek, dostępu to infrastruktury TP Emitel, (iii) zapewnienie kolokacji właściwych urządzeń, a także (iv) zapewnienie/wykorzystanie udogodnień towarzyszących. 4
obowiązek przejrzystości; 16 oraz obowiązek kontroli cen i księgowania kosztów. Ponadto Prezes UKE proponuje uchylenie obecnego obowiązku rozdzielności księgowej, nałożonego podczas pierwszego etapu przeglądu, gdyż uważa, że jego stosowanie nie jest skuteczne oraz że jest on, w ostatecznym rozrachunku, nieproporcjonalny. W odniesieniu do proponowanego obowiązku kontroli cen i księgowania kosztów, Prezes UKE zamierza zobowiązać TP Emitel do naliczania cen na podstawie ponoszonych kosztów. Operator o znacznej pozycji rynkowej powinien sam wybrać metodę obliczania kosztów stosowaną do kalkulacji cen zorientowanych na koszty, a następnie przedstawić Prezesowi UKE proponowane ceny (włącznie z wybraną metodą obliczania kosztów) do weryfikacji i zatwierdzenia. 17 W odpowiedzi na przekazany przez Komisję wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE potwierdził, że po weryfikacji poziomu cen zamierza notyfikować Komisji ostateczne środki zgodnie z procedurą określoną w art. 7. III. UWAGI Na podstawie przedmiotowego zgłoszenia oraz dodatkowych informacji udzielonych przez Prezesa UKE, Komisja przedstawia następujące uwagi: 18 Ocena zapotrzebowania na regulację ex ante Hurtowy rynek świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych nie został wymieniony w zaleceniu, gdyż w większości państw członkowskich występuje na nim zwykle efektywna konkurencja. Chociaż Prezes UKE przedstawił w zgłoszeniu uzasadnienie, dlaczego, w świetle szczególnych okoliczności krajowych, właściwy rynek w Polsce nadal powinien podlegać regulacji ex ante, jednak Komisja zauważa, że: (i) we wszystkich województwach w Polsce obecni są operatorzy alternatywni, (ii) istnieją dowody niedawnego wejścia na rynek; oraz (iii) udziały rynkowe operatora zasiedziałego maleją, aczkolwiek powoli. Choć Komisja przyznaje, że ceny, w szczególności w segmencie obiektów nadawczych dużej mocy, utrzymują się na poziomie sugerującym, że liczba podmiotów wchodzących na rynek nie jest wystarczająca dla zdyscyplinowania dominującego operatora, wzywa jednak Prezesa UKE, biorąc pod uwagę znaczącą obecność operatorów alternatywnych, do dalszego uważnego monitorowania rynku. W tym kontekście wzywa się Prezesa UKE do oceny wszystkich istotnych czynników mogących wskazywać na pojawienie się 15 16 17 18 Prezes UKE proponuje nałożenie na TP Emitel wymogu równego traktowania wszystkich klientów hurtowych oferujących takie same warunki w porównywalnych okolicznościach (w tym własnych jednostek znajdujących się poniżej w łańcuchu dostaw), a także udostępniania informacji na warunkach nie mniej korzystnych niż stosowane wobec części własnego przedsiębiorstwa znajdującej się poniżej w łańcuchu dostaw. Ten obowiązek wymagałby od TP, na przykład, publikacji oferty ramowej. Według UKE można je określić w trybie indywidualnym, w drodze analizy porównawczej lub zastosowania metod obliczania kosztów, takich jak metoda LRIC (długookresowych kosztów przyrostowych), metoda cena detaliczna minus, model bottom-up (oddolny) lub model najbardziej właściwy w danym momencie. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 5
efektywnej konkurencji, w tym m.in. zmian cen, udziałów rynkowych, powstania równoważącej siły siły nabywczej, dalszej dywersyfikacji usług obecnie sprzedawanych w pakietach, barier gospodarczych, technicznych lub prawnych utrudniających poszerzenie zakresu usług operatorom regionalnym lub świadczącym usługi transmisji z obiektów małej i średniej mocy, a także rzekomego wymogu zakupu od jednego operatora usług transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych na terenie całego kraju. Możliwość różnorodnych warunków konkurencji dla usług lokalnych i regionalnych w przyszłości Dane przedstawione przez Prezesa UKE w zgłoszeniu wskazują, że operator zasiedziały stoi w obliczu konkurencji ze strony operatorów alternatywnych szczególnie w segmencie rynku obejmującym obiekty nadawcze małej i średniej mocy. Z doświadczenia Komisji wynika, że takich obiektów używa się przede wszystkim do nadawania lokalnych i regionalnych programów radiowych i telewizyjnych. Polityka cenowa operatora o znaczącej pozycji rynkowej sugeruje ponadto, że jego reakcja na presję konkurencyjną jest różna w tych dwóch segmentach. W związku z tym Komisja zachęca Prezesa UKE do ocenienia w bliskiej przyszłości, czy warunki konkurencyjne w części rynku obejmującej obiekty nadawcze małej i średniej mocy (i potencjalnie służące do nadawania programów lokalnych i regionalnych) z jednej strony oraz w części rynku obejmującej obiekty nadawcze dużej mocy z drugiej strony, mogą być na tyle różnorodne, by uzasadniać rozdzielenie rynków, oraz czy, w szczególności, rynek obejmujący obiekty nadawcze małej i średniej mocy rzeczywiście nadal odznacza się wysokimi barierami wejścia. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, Komisja wzywa Prezesa UKE do przeprowadzenia w najwcześniejszym stosownym terminie dodatkowej oceny rynku, mającej na celu ustalenie, czy deregulacja, przynajmniej dotycząca części rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych, jest uzasadniona przed zakończeniem bieżącego okresu przeglądu. Potencjalne ograniczenia ze strony platform kablowych i satelitarnych Zdaniem Komisji, Prezes UKE nie ocenił w pełni oddziaływania konkurencji między platformami na poziomie detalicznym i nie określił wyraźnie, dlaczego uznał technologie kablowe i satelitarne za niezdolne do wystarczającego ograniczenia usług transmisji naziemnej, przynajmniej w zasięgu ich wpływu. W szczególności uwzględniając fakt, że na poziomie detalicznym 69% użytkowników końcowych odbiera treści radiofoniczne i telewizyjne za pośrednictwem sieci kablowych lub satelitarnych, Komisja zachęca Prezesa UKE do bardziej szczegółowego określenia w ostatecznej decyzji, dlaczego usługi kablowe i satelitarne nie mogą wystarczająco ograniczać głównego operatora naziemnego, TP Emitel, także na poziomie hurtowym. Obowiązek kontroli cen Komisja pragnie zauważyć, że Prezes UKE nie określa szczególnej metody obliczania kosztów stosowanej do kalkulacji cen zorientowanych na koszty, lecz pozostawia wybór podmiotowi zasiedziałemu i zdaje się na prawo późniejszego zatwierdzenia. To podejście odbija się na przejrzystości oraz na pewności prawnej operatorów alternatywnych oraz innych podmiotów na rynku, co w dalszej perspektywie może utrudnić planowanie inwestycji. 6
W związku z tym Komisja zachęca Prezesa UKE do bardziej szczegółowego określenia w środku ostatecznym, jaką metodę obliczania kosztów uważa za właściwą i w jakich okolicznościach zatwierdzi opłaty proponowane przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Ponadto, jak przyznaje sam Prezes UKE, TP Emitel wydaje się być zdolny do oferowania najniższych stawek za usługi, w przypadku których stoi w obliczu rosnącej konkurencji (tzn. w zakresie obiektów nadawczych małej i średniej mocy) oraz do naliczania znacznie wyższych stawek za dostęp do obiektów dużej mocy. Wydaje się zatem, że proponowany obowiązek kontroli cen (odzwierciedlający regulację cen wprowadzoną podczas pierwszego etapu przeglądu) jest nieefektywny lub nieadekwatnie egzekwowany. W związku z tym należy zachęcić Prezesa UKE do należytego egzekwowania obowiązku kontroli cen w celu skutecznego uniemożliwienia TP Emitel jakichkolwiek zachowań antykonkurencyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej, Prezes UKE powinien wziąć przede wszystkim pod uwagę opinie innych krajowych organów regulacyjnych i Komisji oraz może przyjąć proponowane odpowiednie środki, natomiast w przypadku przyjęcia takich środków powiadomić o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego szczególnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich innych stanowisk, jakie może ona zająć w odniesieniu do innych notyfikowanych projektów środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uważa informacji zawartych w niniejszym dokumencie za poufne. UKE jest proszony o poinformowanie Komisji 19 w ciągu trzech dni roboczych od odbioru, czy jego zdaniem zgodnie z zasadami wspólnotowymi i krajowymi dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które powinny zostać usunięte przed taką publikacją 20. Każdy taki wniosek należy uzasadnić. Z wyrazami szacunku, W imieniu Komisji, Fabio Colasanti Dyrektor generalny 19 20 Wniosek należy wysłać pocztą elektroniczną na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: +32 2 298 87 82. Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może poinformować opinię publiczną o wyniku swojej oceny. 7