Planowanie kompetencji kadr w regionie

MATERIAŁY l(onferencyjne Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu Planowanie kompetencji kadr w regionie "' istotą rozwoju Dolnego Sląska Redaktor naukowy Mirosława Klarnut ~ Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu ~ Wrocław 2009

Senacka Komisja Wydawnicza Zdzisław Pisz (przewodniczący), Andrzej Bąk, Krzysztof Jajuga, Andrzej Matysiak, Waldemar Podgórski, Mieczysław Przybyła, Aniela Styś, Stanisław Urban Recenzent Stanisław Ciok Opracowanie redakcyjne Zespól Skład i łamanie Beata Mazur Projekt okładki Beata Dębska Publikacja dofinansowana ze środków budżetu województwa dolnośląskiego Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wrocław 2009 ISBN 978-83-7011-978-2

Spis treści Przedmowa.......................................................... 7 Mirosława Klamot: Gospodarka oparta na wiedzy w regionie............. 11 Krystyna Gilga,IAleksandra Helbich-Syreki: Kapitał ludzki szansąrozwoju regionu dolnośląskiego- edukacja.................................. 26 Małgorzata Markowska: Zróżnicowanie kapitału ludzkiego w regionach Unii Europejskiej- informacje, wnioski i rekomendacje dla Dolnego Śląska 54 Ryszard Broi, Andrzej Sztando: Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej....................... 70 Małgorzata Krynicka-Duszyńska: Algorytm kadrowy do zarządzania projektem finansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki............................. 86 Podsumowanie....................................................... 99 Summaries Mirosława Klamot: Knowledge-based economy in the region............. 25 Krystyna Gilga, V\leksandra Heibich-Syrekl: Human capital as achancefor development o f Lo w er Silesia region- education..................... 53 Małgorzata Markowska: Diversification ofhuman resources in the European Union regions - information, eondusians and recommendations for Lower Silesia region..................................................... 69 Ryszard Broi, Andrzej Sztando: Theoretical and practical aspects of local and regional strategie planning..................................... 85 Małgorzata Krynicka-Doszyńska: Selected Staff Structures in Projects Financed from the European Social Fund in Operational Programme Human Capital.......................................................... 97

Ryszard Brol, Andrzej Sztando Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej 1. Wstęp Planowanie strategiczne w samorządach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest współcześnie procesem powszechnie stosowanym. Niemniej jednak, ze względu na ich wagę w kreowaniu rozwoju lokalnego i regionalnego, a także z powodu niedoskonałego oprzyrządowania teoretycznego i licznych błędów popełnianych w praktyce, wciąż istnieje potrzeba podejmowania badań, tworzenia innowacyjnych rozwiązań, ich aplikowania oraz upowszechniania wiedzy w tym zakresie. Niniejszy artykuł ma na celu zestawienie wybranych informacji będących wynikiem prac badawczo-wdrożeniowych 1 autorów, przeprowadzonych w samorządach lokalnych i regionalnych w okresie kilkunastu ostatnich lat. Dotyczą one problematyki przesłanek budowy strategii, sporządzania diagnozy i analizy strategicznej stanowiącej część wstępną procesów planistycznych, konstruowania struktury celów i zadań oraz systemów wdrażania strategii. 2. Przesłanki budowy strategii Teoria 2 gminnego i powiatowego, czyli lokalnego, planowania strategicznego wskazuje cztery główne jego funkcje. Pierwszą z nich jest wybór priorytetów rozwoju, a także głównych metod i instrumentów lokalnej polityki gospodarczej, społecz- 1 Prace te obejmują udział w sporządzaniu i wdrażaniu ponad 60 strategii rozwoju gmin, powiatów i województw. 2 Jako przykłady z bogatej literatury tego tematu można wskazać: E. Nowińska, Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, AE, Poznań 1997; N. Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach, Municipum, Warszawa 2000; E. Wysocka i in., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996; E. Wysocka, F.J. Koniński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998; G. Pawelska-Skrzypek i in., Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997; T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 71 nej i przestrzennej służących ich urzeczywistnianiu. Konieczność dokonywania tego wyboru jest wynikiem konfrontacji zjawiska ograniczoności zasobów (pieniężnych, ludzkich, naturalnych) i czasu, jakie można poświęcić na kreowanie rozwoju lokalnego, z logiką racjonalności postępowania w celu maksymalizacji skuteczności i efektywności działań. Ów wybór jest zatem koniecznością wynikającą z pragnienia optymalizacji tempa rozwoju terytorialnego. Drugą funkcją jest racjonalizacja bieżących decyzji podejmowanych przez organy samorządu. Określenie strategicznych celów rozwoju oraz perspektywicznego scenariusza ich realizacji sprawia bowiem, że stają się one podporządkowane długookresowym priorytetom. Funkcją planowania strategicznego na szczeblu lokalnym jest również antycypacja potencjalnych momentów krytycznych w rozwoju gospodarki lokalnej oraz skuteczne działanie na rzecz ich wyeliminowania lub łagodzenia ich skutków. Wynikają one z procesów przekształceń w strukturze funkcjonalnej i zagospodarowaniu przestrzeni, a także ze zmieniających się relacji między procesem sukcesji funkcji miasta a wydolnością jego zagospodarowania. Identyfikacja ex ante takich zagrożeń, a także ich likwidacja lub minimalizacja ich negatywnych efektów, są możliwe niemal wyłącznie w procesie zarządzania strategicznego. Funkcją czwartą jest uaktywnienie lub pozyskanie egzogenicznych czynników rozwoju lokalnego. Mogą nimi być inwestycje publiczne i prywatne realizowane na terenie układu lokalnego, lecz przy wykorzystaniu kapitału pochodzącego spoza jego obszaru. Mogą być to również działania pozainwestycyjne sprzyjające rozwojowi gminy lub powiatu, ale realizowane przy wykorzystaniu zewnętrznych środków. Konsekwentnie wdrażana strategia jako najistotniejszy akt prawa lokalnego z jednej strony buduje wiarygodność samorządu, z drugiej służy wykształceniu warunków pozyskania tych egzogenicznych czynników, natomiast z kolejnej bywa argumentem zasadności działań podejmowanych w stosunku do samorządu przez władze szczebli wyższych lub innych decydentów. Obraz praktyki zarządzania strategicznego samorządów lokalnych nie jest jednak w pełni zgodny z teorią. Trudno zaprzeczyć, że wielu przedstawicieli władz samorządowych, zwłaszcza pełniących funkcje organów wykonawczych, dostrzega opisane wyżej przesłanki planistyczne i przynajmniej w zarysie poznało ich pełne znaczenie. Szczególnie dotyczy to ostatniej z ww. funkcji, a konkretnie spełnienia wymogu formalnego ujęcia w strategii przedsięwzięć zwłaszcza inwestycyjnych o których finansowe wsparcie aplikuje się do tzw. funduszy pomocowych. Akceptacja procesów długookresowego programowania rozwoju wynika jednak także, a niekiedy przede wszystkim, z innych pobudek. Jako pierwszą należy tu wymienić pragnienie dostosowania zakresu usług komunalnych do obecnych, czasem też przyszłych oczekiwań mieszkańców. Pozornie, dążenie takie nie może stać w sprzeczności z przesłankami teoretycznymi. Co więcej, w niektórych publikacjach znajduje się wśród nich. Rzeczywistość daje jednak przykłady potwierdzające możliwość wystąpienia konfliktów. Są to sytuacje, w których długoterminowe i kompleksowe, a więc strategiczne działania władz samorządowych, mające na celu zaspokojenie najmocniej artykułowanych oczekiwań społecznych, nie mogą iść w parze z obiektywnie

72 Ryszard Brol, Andrzej Sztando najkorzystniejszymi, nawet dla najaktywniejszych postulujących, rozwiązaniami 3. Problem ten jest jednak wysoce złożony i związany z pojmowaniem rozwoju lokalnego jako zmian lokalnej gospodarki obiektywnie optymalnych lub subiektywnie pożądanych. Równie ważnym dla władz lokalnych argumentem za podjęciem się planowania strategicznego jest chęć przygotowania odpowiedniego zaplecza merytorycznego i poparcia społecznego dla procesów restrukturyzacji wybranych obszarów działalności samorządu gminy. Chodzi tu przede wszystkim o wykreowanie w procesie sporządzania strategii atmosfery od dawna potrzebnych, a jednocześnie wielopłaszczyznowych zmian systemu administracji samorządowej i jej jednostek organizacyjnych. Dzięki temu wzrasta w opinii publicznej przyzwolenie na zbiór zmian, które promowane indywidualnie mogłyby cieszyć się znacznie niższą akceptacją. Jeśli zmiany te są w rzeczywistości składnikami prawidłowej lokalnej polityki gospodarczej, społecznej lub środowiskowej, nie jest dużym problemem, że decyzja o ich przeprowadzeniu nie wynika z teoretycznych przesłanek planowania strategicznego. Gorzej, jeśli tak nie jest. Kolejnym motywem planistycznych działań władz lokalnych jest rozwój ich public relations, a co za tym idzie zwiększenie lub utrwalenie poziomu zaufania mieszkańców. Proces planowania wzbogacony o wiele konsultacji społecznych, medialne relacje z postępów w pracach, uroczyste posiedzenia rady czy wydawnictwa promujące treść wizji rozwoju gminy i strategii mającej ją urzeczywistnić budują ich przekonanie o dokonaniu dobrej decyzji podczas wyborów samorządowych i zwiększają prawdopodobieństwo powtórki. Podobnie jak w poprzednim przypadku dążenia takie nie są niekorzystne, o ile dobry wizerunek władz jest traktowany przez nie jako cel wtórny, a nie pierwotny. W przypadku samorządu wojewódzkiego cele planowania strategicznego określone zostały w ustawie o samorządzie województwa 4 i obejmują: pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców; pobudzanie aktywności gospodarczej; podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa; zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń; kształtowanie i utrzymywanie ładu przestrzennego. Powyższe cele mają charakter ogólnej, kierunkowej wytycznej, wokół której w praktyce planowania strategicznego powinny być formułowane cele i działania uwzględniające uwarunkowania regionalne. Ustawa o samorządzie województwa nie jest jednak jedyną podstawą prawną inspirującą merytoryczne ustalenia tego doku- 3 Jako przykład można tu wskazać sytuację, w której, stanowiący jeden z głównych elementów strategii, proces przebudowy sieci placówek szkolnych prowadzi do nieuzasadnionego ekonomicznie i dydaktycznie przedłużania funkcjonowania jednostek zlokalizowanych w zdekapitalizowanych i niedoposażonych obiektach. 4 Art. 11, pkt 5, ppkt 1-5 Ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (DzU 2001 nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 73 mentu planistycznego. Strategia rozwoju regionalnego jest bowiem elementem wynikającym z obowiązującej w polityce regionalnej UE zasady programowania systemu planów i programów rozwoju. Wobec takiej interpretacji celów wojewódzkiego planowania strategicznego nie dziwi fakt, że w praktyce prócz celów ustawowych do rangi im równej podnosi się inne, a jednocześnie bardzo różnorodne. Przestrzeń przyjętych w tym zakresie przez samorządowe władze wojewódzkie celów dodatkowych jest duża i nie wykazuje skupisk typowych. Na przykład samorząd województwa dolnośląskiego uznał, że celami strategii są m.in.: aktywizowanie mieszkańców Dolnego Śląska poprzez zwiększanie ich zaangażowania w realizację zadań publicznych, wskazanie kierunków rozwoju gospodarczego i infrastrukturalnego, a także poprawa warunków życia mieszkańców 5. Samorząd województwa podkarpackiego przyjął, że strategia służy przełamywaniu strukturalnych problemów gospodarczych i społecznych województwa 6. Z kolei władze samorządu województwa łódzkiego za jedną z przesłanek planowania strategicznego przyjęły zapewnienie wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej województwa 7. W strategiach wojewódzkich nie brak także stwierdzeń, że jednym z najważniejszych powodów ich budowy jest wypełnienie wymogu formalnego niezbędnego do uzyskania zewnętrznych środków finansowych. 3. Diagnoza i analiza strategiczna Jednym z pierwszych, a jednocześnie kluczowym dla powodzenia procesu planowania, etapów prac na strategią jednostki samorządu terytorialnego jest przeprowadzenie procesów diagnozy i analizy. Faza diagnozy powinna polegać na identyfikacji właściwości danego terytorium, a także aktywnych (potencjalnych) czynników zewnętrznych mających (mogących mieć) wpływ na te właściwości. Identyfikacja ta musi zostać dokonana w układzie czasowym, tak aby uzyskane dane miały charakter nie tylko ex post, ale również ex ante. Z kolei procesy analityczne powinny polegać na takim przetworzeniu zidentyfikowanych danych, które jednocześnie spowoduje dyskryminację nieistotnych i wyciągnięcie wartościowych wniosków z pozostałych. W przypadku samorządów zarówno lokalnych, jak i regionalnych opracowania teoretyczne w różny sposób konkretyzują te postulaty. Najczęściej jednak akcentuje się w nich konieczność dokonania terytorialnego studium endogenicznych potencjałów rozwojowych 8. Przeprowadzone w formie badań bezpośrednich lub pośrednich, wraz z analizą dotychczasowych tendencji, ma ono za zadanie przynieść efekt w 5 Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020. 6 Uchwała nr LXIII/790/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 20 października 2006 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2020. 7 Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020. 8 Więcej na ten temat np. w: A. Karpiński, Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookresowej strategii rozwoju województw (na przykładzie województwa mazowieckiego), Studia Regionalne i Lokalne 2001 nr 4(7), Warszawa 2001.

74 Ryszard Brol, Andrzej Sztando postaci tzw. diagnozy prospektywnej będącej próbą odczytania przyszłości układu terytorialnego. Podkreśla się również konieczność identyfikacji i pomiaru funkcji endo- i egzogenicznych oraz określenia relacji między potrzebami funkcji układu lokalnego a wydolnością jego zagospodarowania. Nie rzadziej uwypukla się rolę wszelkiego rodzaju metod pozyskiwania informacji o charakterze subiektywnym, takich jak ankiety, warsztaty czy inne sposoby pozyskiwania wiedzy o opinii publicznej 9. W ostatnich latach na znaczeniu zyskuje też benchmarking, tj. analiza porównawcza z konkurencyjnymi, rzeczywistymi lub modelowymi układami terytorialnym, obejmująca wybór układu odniesienia, dobór cech do analizy porównawczej, a także określenie ścieżki dojścia do wybranego wzorca 10. Akcentuje się także konieczność analizowania i przewidywania zmian w makrootoczeniu wynikających z akcesji do Unii Europejskiej i z procesów globalizacji, a także prognozowania skutków ewolucji paradygmatu rozwoju społecznego, gospodarczego i zagospodarowania przestrzeni w wymiarze krajowym, europejskim i światowym. Wymagania te dotyczą jednak przede wszystkim analiz regionalnych, a nie lokalnych. Jedynie w przypadku dużych ośrodków miejskich zaleca się ich spełnienie. Autorzy poświęconych tej tematyce opracowań niemal jednomyślnie zalecają zakończenie tychże i innych badań diagnostycznych algorytmem analizy strategicznej SWOT. Pojawiają się jednak także głosy wskazujące na jego niedoskonałość w przypadku samorządowego, terytorialnego planowania strategicznego i konstruktywnie propagujące rozwiązania alternatywne 11. Generalnie rzecz biorąc, dorobek teoretyczny w zakresie diagnoz i analiz, które mogą być wykorzystane w budowie planów strategicznych gmin i województw, jest bardzo bogaty i należy do domen co najmniej kilku nauk. Praktyka czerpie z tego dorobku jednak w ograniczonym lub bardzo ograniczonym zakresie. Niedostatki można zidentyfikować przede wszystkim w zakresie kompleksowości identyfikacji cech układu terytorialnego, uwarunkowań egzogenicznych, badań ankietowych oraz prognoz. W pierwszym przypadku chodzi o braki w identyfikacji i analizie cech układu terytorialnego. Dotyczą one zwykle gospodarczej jego sfery, w tym procesów inwestycyjnych, powiązań głównych przedsiębiorstw oraz poziomów ich efektywności, nowoczesności i innowacyjności. Powszechnie pomija się także związki między ewolucją struktury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania. W drugim o zaniechanie lub silne ograniczenie kontekstu europejskiego i globalnego. Liczne problemy pojawiają się również podczas badań ankietowych. Ta niezwykle rozpowszechniona w polskiej praktyce planowania strategicznego metoda badawcza tylko 9 Jako przykład może tu posłużyć publikacja: J. Biniecki, B. Szczupak, Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, AE, Katowice 2004. 10 Więcej w: R. Brol, Benchmarking w gospodarce lokalnej, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005. 11 Jedną z alternatyw prezentuje artykuł: R. Brol, A. Sztando, Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie terytorialnego planowania strategicznego, [w:] Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego, Uniwersytet Opolski, Opole 2002, s. 55-88.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 75 pozornie jest prosta. Kluczowymi czynnikami sukcesu w jej stosowaniu są: prawidłowe przygotowanie pytań i dostępnych odpowiedzi, właściwy dobór próby badawczej, pełne zaangażowanie respondentów oraz umiejętna analiza wyników. Tymczasem właśnie w tych dziedzinach popełniane są liczne błędy. Najczęstszymi z nich są: nieprawidłowo zadane, z punktu widzenia celów badania, pytania, formułowanie pytań w sposób niezrozumiały dla respondentów, pozostawienie respondentów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wypełniania obszernej i skomplikowanej ankiety, przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej próbie badawczej respondentów. Mimo wspomnianego już akcentowania w literaturze postulatu prospektywizmu budowa prognoz w procesie sporządzania strategii rozwoju jest zjawiskiem rzadkim. Jeśli chodzi o pierwsze trzy zagadnienia, to różnice między teorią a praktyką wynikają przede wszystkim z ograniczeń w dostępności informacji oraz niedostatku wiedzy. Koncentrując się na pierwszej z tych przyczyn, nie można nie zauważyć, że większość strategii opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strategię udało się zgromadzić, korzystając z takich źródeł, jak statystyka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowadzone przez samorząd i jego jednostki oraz sporządzone wcześniej dokumenty planistyczne. Jednak taki zakres jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem czego wiele zjawisk i procesów, zwłaszcza egzogenicznych i najbardziej problematycznych, zostaje pominiętych. Dotyczy to zwłaszcza gmin. Jedna z niedoskonałości systemu statystyki publicznej polega na tym, że udostępnia on dane o gminach w mniejszym zakresie niż w przypadku powiatów oraz województw. Problemem jest również nieobejmowanie lub niepełne obejmowanie przez ten system niektórych zjawisk i procesów ważnych z punktu widzenia planowania strategicznego. Poza tym niejednokrotnie okazuje się, że dane pochodzące z ww. źródeł są nieaktualne. Wiąże się to z długim cyklem publikacji danych statystycznych. Na przykład część danych o losowo wybranych gminach, dostępnych w czerwcu 2008 r., zamieszczonych w najaktualniejszym publikatorze, tj. internetowym Banku Danych Regionalnych 12 prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny, pochodziło z czerwca 2006 r. Podobne, a nawet większe opóźnienia dotyczą publikacji tradycyjnych. Przeprowadzenie pełnej diagnozy układu terytorialnego utrudnia niekiedy także tajemnica statystyczna. Druga z przyczyn niedostatek wiedzy jest związana z podmiotami czynności badawczych. Lektura części diagnostycznych planów strategicznych wskazuje, że do ich budowy stosowano tylko bardzo proste narzędzia analityczne, typu średnia arytmetyczna, dynamika zmian lub struktura udziałów części w całości. Średnio lub bardzo zaawansowane instrumenty statystyki, diagnostyki ekonomicznej, badań 12 Bank Danych Regionalnych jest największym w Polsce uporządkowanym zbiorem informacji o sytuacji społeczno-gospodarczej, demograficznej, społecznej oraz o stanie środowiska, opisującym województwa, powiaty oraz gminy jako podmioty systemu organizacji społecznej i administracyjnej państwa, a także regiony i podregiony stanowiące elementy nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych.

76 Ryszard Brol, Andrzej Sztando operacyjnych, prognostyki, taksonomii i ekonometrii, mimo wielokrotnie udowodnionej w badaniach naukowych ich użyteczności, nie są stosowane praktycznie w ogóle 13. Oznacza to, że podmioty badawcze nie dysponują cechami pozwalającymi na ich zastosowanie lub że istnieją przeszkody skutecznie redukujące możliwość wykorzystania tych cech. Można zaryzykować stwierdzenie, że wśród owych przeszkód znajdują się ograniczenia finansowe wynikające z niewłaściwego stosowania przez samorządy prawa zamówień publicznych. W przypadku zagadnienia czwartego przyczyną zaniechań są trudności, jakie towarzyszą prognozowaniu zjawisk. Pierwszą z nich, już wcześniej wspomnianą, są ograniczenia w dostępie do danych. Ich brak lub nieaktualność ogranicza możliwości ekstrapolacji. Drugą z przyczyn jest wysoka zmienność niektórych czynników zewnętrznych wpływających na tego typu układy, takich jak np. polityka rozwoju terytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe czy dynamiczne zjawiska migracyjne. Powodem są także liczne, negatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a co za tym idzie niechęć do kontynuacji analiz przyszłości. Wiele z przewidywań, na których oparto samorządowe strategie sporządzone na przełomie XX i XXI wieku, zupełnie się nie sprawdziło. Dotyczyły one przede wszystkim podaży i popytu na rynku pracy, inwestycji zagranicznych, polityki socjalnej państwa, decentralizacji zadań i środków publicznych oraz pomocy finansowej z Unii Europejskiej. Pewna część niechęci do aplikacji technik prognostycznych wynika także z częstych różnic w koncepcjach rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji. 4. Struktura celów i zadań Istotą planowania strategicznego w skali zarówno lokalnej, jak i regionalnej jest formułowanie celów oraz wytyczanie ścieżek ich osiągnięcia. Punktem wyjścia w procesie konstruowania celów jest konfrontacja stanu faktycznego i najbardziej prawdopodobnych jego zmian (pochodzących z diagnoz, prognoz i analiz) z aspiracjami władz i oczekiwaniami społeczności. Jej efektem jest wielowymiarowy opis przyszłego stanu układu terytorialnego, który nazywany jest jego wizją. W dalszej kolejności wizja konkretyzowana jest w hierarchicznej wiązce celów, na szczycie której znajdują się nieliczne cele główne, zwane strategicznymi. Tym z kolei podporządkowane są cele niższego rzędu, dla których przyjmowane są różne nazwy, takie jak cele operacyjne, cele pośrednie, cele taktyczne, cele szczegółowe. W literaturze przedmiotu zwykle zaleca się stosowanie tylko jednorodnej pod względem wagi gru- 13 Wśród publikacji prezentujących zaawansowane metody badawcze, które można stosować w procedurze budowy strategii, można wymienić: Taksonomia struktur w badaniach regionalnych, red. D. Strahl, AE, Wrocław 1998; K. Zając, M. Woźniak, Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym, [w:] Statystyka regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, AE, Poznań 2000; Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, AE, Wrocław 2006; J. Sierak, Analiza wskaźnikowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 77 py celów niższego rzędu, choć niekiedy sugeruje się ich dalsze, wewnętrzne podporządkowanie 14. Cele niższego rzędu można uznać za składowe celów strategicznych lub za etapy na drodze do ich osiągnięcia. Są one również ogniwem pośrednim między celami strategicznymi a trzecim elementem struktury, jakim są konkretne przedsięwzięcia, które mają zostać podjęte w ramach realizacji strategii. Spajają ogólne i syntetyczne kategorie wizji i celów strategicznych ze szczegółami przedsięwzięć, monitoringu, sprawozdań itp. W ostatnich latach w tej klasycznej strukturze proponuje się wyodrębniać priorytety rozwoju, czyli takie fragmenty celów niższego rzędu, których osiągnięcie powinno mieć miejsce w pierwszej kolejności. Wspomniane już przedsięwzięcia, których realizacja ma na celu osiągnięcie celów niższego rzędu, a za ich pośrednictwem celów strategicznych, znajdują się u podstawy omawianej struktury. Mogą mieć one charakter inwestycyjny, restrukturyzacyjny, prawotwórczy lub usługowy. Ich grupa charakteryzuje się tym, że jest liczna, a każde z nich jest przynajmniej w przybliżony sposób określone co do czasu i miejsca realizacji. W teorii planowania strategicznego nadaje się im zwykle miano zadań strategicznych, choć spotykane są też inne określenia, takie jak np.: zadania szczegółowe, działania lub projekty. Prócz zaprezentowanej koncepcji struktury celów i zadań funkcjonują również inne. Operują one kategoriami celów horyzontalnych i wertykalnych, płaszczyzn rozwoju, domen i obszarów. Niemniej jednak, niezależnie od przyjętych rozwiązań, ich motywem jest dokonanie wyborów dróg rozwoju oraz sposobów i terminów podążania nimi przez gospodarkę, społeczność i środowisko danego terytorium. Dokonywanie owych wyborów, i to w optymalny sposób, jest bowiem istotą planowania strategicznego, które jest wynikiem ograniczonego dostępu do zasobów, zmian uwarunkowań rozwojowych oraz konieczności minimalizowania sprzeczności interesów beneficjentów rozwoju 15. Tymczasem praktyka planowania strategicznego ma z dokonywaniem owych wyborów duże trudności. Lektura niektórych strategii może nasuwać wniosek, że jej realizatorzy dysponują wręcz nieograniczonymi zasobami, działają w stabilnych uwarunkowaniach, a sytuacje konfliktu interesów nie występują. Cele strategiczne najczęściej definiowane są tak, że trudno jest odnaleźć taki potencjalny, korzystny fragment ewolucji gminy, powiatu, czy województwa, który by się w nich nie mieścił. Podobna sytuacja występuje także w przypadku celów niższego rzędu. Z kolei 14 Więcej na ten temat np. w: A. Sekuła, Analiza celów strategii rozwoju gmin, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2004. 15 Więcej na temat struktury strategii np. w: K. Krukowski, I. Kulas-Klimaszewska, Planowanie strategiczne. Wybrane metody, Agencja Marketingowa APIS, Olsztyn 2002; R. Brol, A. Sztando, Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy Lądek Zdrój, Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998; A. Prusek, Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, [w:] Samorząd terytorialny: zadania gospodarka rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001; R. Brol, Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999.

78 Ryszard Brol, Andrzej Sztando listy przedsięwzięć wydają się mieć na celu zaspokojenie wszystkich potrzeb wszystkich użytkowników danego terytorium, rozwiązanie wszystkich występujących na nim problemów i konfliktów oraz zabezpieczenie przed wszelkimi zagrożeniami. Inaczej mówiąc, przypominają listę życzeń. Konieczność budowania takich planów niekiedy uzasadnia się w nich koniecznością zbudowania strategii o tak szerokim spektrum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny ze wszystkimi, obecnymi i przyszłymi, również nieznanymi w chwili budowy strategii, programami pomocowymi adresowanymi do samorządowych beneficjentów i ich związków, jednostek oraz spółek. Niejednokrotnie taką konstrukcję strategii usprawiedliwia się również dążeniem do wzrostu szans na uzyskanie środków pomocowych przez działające na terenie danego samorządu inne samorządy terytorialne (np. samorządy gminne działające na terenie województwa czy powiatu), organizacje pozarządowe, a nawet podmioty gospodarcze. Z jednej strony podejście takie jest zrozumiałe, ponieważ od władz oczekuje się aktywnej postawy w pozyskiwaniu wszelkich środków służących rozwojowi zarządzanego przez nie obszaru, z drugiej jednak wypacza ideę strategicznego planowania. Dokonanie strategicznych wyborów nie jest warunkiem dostatecznym poprawności zakresu merytorycznego strategii. Otwarta pozostaje bowiem kwestia, czy wyborów należy dokonywać tylko z obszaru zadań ustawowych, czy też rolę samorządu należy postrzegać znacznie szerzej. Nieprawidłowe rozwiązywanie konfliktu zachodzącego między tymi dwoma skrajnymi sposobami postrzegania jednostek samorządowych to kolejny z problemów planowania strategicznego. Aby go wyjaśnić, niezbędne jest ich przybliżenie. Zgodnie z pierwszym, samorządy terytorialne zostały powołane w celu realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających z potrzeb lokalnej społeczności, pod warunkiem że nie są one zastrzeżone dla innych organów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez twórców strategii musi rzutować na jej treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o przyjęciu strategii zobowiązuje on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona zawierać tylko te zadania, które mieszczą się w ich kompetencjach. W przeciwnym wypadku podmiot strategii, jakim są władze samorządowe, nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast niego miałby ją wdrażać? Jak rozliczyć organ wykonawczy z osiągania postawionych w niej celów? Po co budować strategię, skoro nie ma się wpływu na jej realizację? Stojąc na zaprezentowanym stanowisku, trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Zgodnie z drugim poglądem jednostka samorządu terytorialnego to wielopłaszczyznowy układ społeczny, gospodarczy i środowiskowy mieszczący się w określonych prawem granicach. Jest ona kategorią znacznie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolucja w wielu momentach nie jest związana z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu. Jednocześnie dziś od samorządu oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju właściwego sobie terytorium przy możliwie najszerszej reprezentacji interesów jego mieszkańców. Nie chodzi zatem tylko o zaspokajanie potrzeb bieżących, czyli jedynie wykonywanie poleceń ustaw. Dziś interesy społeczności lokalnej leżą w wykreowaniu i

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 79 utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych gminy, powiatu czy województwa. Takie postrzeganie jednostki samorządu terytorialnego również rzutuje na treść strategii, wzbogacając ją o szereg celów i działań wykraczających poza dyspozycje ustawowe kierowane do władz samorządowych. W praktyce problemy pojawiają się, gdy jeden z ww. poglądów zaczyna dominować. Objawia się to nadmiernym ograniczeniem zakresu merytorycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W pierwszym przypadku skutkuje to utratą znacznej części korzyści, jakie można uzyskać dzięki zarządzaniu strategicznemu, ale strategie takie niewątpliwie mają walor realności. W drugim istotnie obniża prawdopodobieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo że są one nie tylko obiektywnie właściwe, ale i pożądane przez społeczeństwo. Problemu tego nie rozwiązuje często stosowane w takich przypadkach akcentowanie, że są one strategiami rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego i że ich realizatorem nie będzie tylko ich główny kreator, czyli władze samorządowe, ale również inne podmioty, jak np. przedsiębiorstwa, inne samorządy, państwo, organizacje społeczne itp. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w tworzeniu strategii ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i realizuje swoje działania, rozbieżne lub sprzeczne z tymi w niej przewidzianymi. 5. System wdrażania strategii Przez pojęcie systemu wdrażania strategii należy rozumieć zespół podmiotów oraz łączących je zasad współdziałania, mających na celu realizację zawartych w strategii działań, ewaluację strategii i procesu jej wdrażania, dokonywanie korekt procesu realizacji strategii oraz projektowanie zmian samej strategii 16. Opis systemu wdrażania strategii powinien być jej integralnym elementem. Nawet jeśli jej część diagnostyczna i część planistyczna pozbawione są wad, system wdrażania pozostaje składnikiem przesądzającym o sukcesie zarządzania strategicznego. Literatura przedmiotu w tym zakresie jest znacznie uboższa w porównaniu z problematyką analizowania układów terytorialnych i konceptualizacji ich rozwoju 17. W pozycjach, które podejmują ten temat, podkreśla się, że prawidłowo sporządzona wdrożeniowa część strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego powinna określać: organ odpowiedzialny za organizację procesu wdrażania strategii, zadania ww. organu w zakresie: budowy projektów i programów branżowych stanowiących niezbędne uszczegółowienie strategii; monitoringu procesu wdrażania 16 Wyłącznie projektowanie, ponieważ zmiany mogą być dokonywane jedynie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. 17 Wśród interesujących pozycji ją tworzących znajdują się: A. Klasik, Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie, AE, Katowice; M. Ziółkowski, Uwarunkowania realizacji ustaleń strategii rozwoju gminy, [w:] Samorząd terytorialny: zadania gospodarka rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001; Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. M. Czornik, AE, Katowice 2003.

80 Ryszard Brol, Andrzej Sztando strategii; monitoringu najważniejszych zmian właściwości układu terytorialnego i czynników zewnętrznych, które na niego wpływają; monitoringu poziomu osiągnięcia celów; wnioskowania do organów jednostki samorządu terytorialnego o modyfikację strategii; promowania strategii; prowadzenia współpracy z partnerami współdziałania strategicznego; ochrony strategii przed zaniechaniem jej realizacji; merytorycznego wspierania organów samorządu terytorialnego w procesie podejmowania przez nie decyzji o strategicznym znaczeniu; niezbędnej dla optymalnego wdrażania strategii koordynacji decyzji i aktów prawa lokalnego, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych przedsięwzięć zawartych w strategii. ewentualne zmiany struktury organizacyjnej jednostek organizacyjnych samorządu, ewentualne zmiany struktury jednostek organizacyjnych i spółek samorządu, rolę organu stanowiącego samorządu w procesie wdrażania strategii, źródła finansowania realizacji przedsięwzięć zawartych w strategii. Większość aktualnie obowiązujących strategii rozwoju gmin i powiatów jest w ogóle pozbawiona części wdrożeniowej. W części pozostałych problematyka wdrażania została potraktowana skrótowo, przez co wiele kluczowych pytań o to, kto ma koordynować realizację strategii i jak, kto ma prowadzić monitoring i przy użyciu jakich środków, jak strategia powinna być skonkretyzowana w postaci aktów prawa lokalnego pozostaje bez odpowiedzi. Wśród tych, gdzie działania wdrożeniowe określono w sposób co najmniej dostateczny, funkcjonują trzy rozwiązania. Pierwszym jest powierzenie realizacji prac wdrożeniowych jednej z komórek organizacyjnych urzędu miasta. Tego typu rozwiązania stosuje się w dużych ośrodkach miejskich. Rozwiązanie to należy uznać za dobre, pod warunkiem że komórka taka dysponuje odpowiednio licznym i merytorycznie przygotowanym zapleczem kadrowym, a także środkami niezbędnymi do finansowania prac planistycznych, organizacyjnych, diagnostycznych, których realizacja jest niezbędna w procesie wdrożeniowym. Niezbędne jest także określenie takich formalnych relacji między ową komórką a pozostałymi, aby możliwe było prowadzenie procesów koordynacyjnych, w tym przede wszystkim pozyskiwanie informacji i egzekwowanie prac. Komórki takie noszą najczęściej jedną z nazw, takich jak: Wydział Planowania Strategicznego, Wydział Strategii i Rozwoju Miasta, Wydział Planowania i Rozwoju. Drugim przyjmowanym w praktyce wariantem wdrożeniowym jest powołanie do tego celu komisji w organie stanowiącym samorządu lub rozszerzenie zadań jednej z komisji istniejących. Można się domyślać, że intencją wprowadzania takiego rozwiązania jest zlokalizowanie podmiotu odpowiedzialnego za wdrażanie strategii w strukturze podmiotu posiadającego uprawnienia decyzyjne i kontrolne w stosunku do organu wykonawczego. Niemniej jednak rozwiązania takie nie mogą przynieść pożądanych skutków, ponieważ żadna grupa radnych nie jest w stanie wykonać wszystkich zadań niezbędnych do prawidłowej realizacji omawianej procedury wdrożeniowej. Ograniczają je bowiem nie tylko częsty brak wiedzy eksperckiej i brak relacji służbowych z pracownikami urzędu miasta (gminy), ale przede wszyst-

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 81 kim wysoce ograniczony zakres czasu, na jaki składają się posiedzenia komisji. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący samorządu nie powinien uczestniczyć w żaden sposób w realizacji najważniejszego dokumentu planistycznego, jaki uchwalił. Musi on przecież terminowo podejmować uchwały zapewniające prawne i finansowe warunki realizacji zawartych w strategii działań, zabezpieczyć środki budżetowe niezbędne do organizacji procesu wdrażania strategii, a także monitorować poziom zaawansowania jej realizacji, przyjmując okresowe sprawozdania od organu wykonawczego. Rozwiązanie trzecie to stworzenie kolegialnego organu sztabowego przy organie wykonawczym samorządu. W jego skład wchodzi kierownictwo urzędu gminy (miasta) oraz pozostałych jednostek organizacyjnych samorządu i jego spółek. Nie jest to zatem nowy element struktury organizacyjnej, lecz metoda wykorzystania jej istniejących części. Przyjmuje się dla niego najczęściej nazwę Zespołu ds. Wdrażania Strategii. Funkcje takich zespołów są zbieżne z zaprezentowanymi wyżej postulatami teorii. W opisujących je strategiach określa się je jako funkcje planistyczne, monitoringowe, informacyjno-wnioskodawcze, wewnętrznej dystrybucji informacji, promocyjne, kooperacyjne, prewencyjne, doradcze, koordynacyjne i wewnętrzne. Omawiane rozwiązanie daje najlepsze wyniki w gminach wiejskich, miejsko-wiejskich i małych miejskich. Ze względu na znaczenie strategii rozwoju województw usprawiedliwione wydaje się przewidywanie, że każda z nich wyposażona jest w całościową procedurę wdrożeniową. Jest to jednak przewidywanie błędne, bowiem w niektórych przypadkach te jakże ważne dokumenty planistyczne są jej faktycznie pozbawione. Wprawdzie określa się takim tytułem zawarte w nich informacje związane z ich wdrażaniem, ale na pewno nie mają one waloru kompleksowości, wobec czego trudno byłoby je nazwać procedurą. Jako przykłady mogą posłużyć strategie rozwoju województw wielkopolskiego 18 i kujawsko-pomorskiego 19. Inna część strategii zawiera ustalenia co do wszystkich elementów procedury wdrożeniowej, ale w bardzo ogólnym, w stosunku do postulatów teorii, zakresie. Należy do nich np. strategia rozwoju województwa lubelskiego 20, zawierająca generalne informacje o monitoringu i kierunkowo określająca podmiot odpowiedzialny za czynności wdrożeniowe. W kolejnej grupie strategii samorządy województw, mimo że przyjęły je w formie uchwały sejmiku i wskazały siebie jako podmioty odpowiedzialne za ich realizację, jednocześnie wyraźnie określiły się w nich tylko jako koordynatorzy i organizatorzy procesu tej realizacji. Owa koordynacja ma dotyczyć podmiotów, które zdaniem takich samorządów województw osiągają cele regionalne: samorządów gmin i powiatów, instytucji rządowych, samorządów gospodarczych i instytucji otoczenia bizne- 18 Uchwała nr XLII/701/05 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Wielkopolskiego do 2020 roku. 19 Uchwała nr XLI/586/05 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2020. 20 Uchwała nr XXXVI/530/05 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Lubelskiego na lata 2006-2020.

82 Ryszard Brol, Andrzej Sztando su, wyższych uczelni, organizacji pozarządowych, a nawet samorządów innych regionów oraz organizacji i instytucji międzynarodowych. W takich strategiach trudno jednak znaleźć odpowiedź na pytanie, jakich kompetencji prawnych, kadr i środków samorząd województwa będzie używał w tejże koordynacji, jaka część działalności tych podmiotów będzie objęta koordynacją i czy wszystkie z nich będą koordynowane, czy tylko niektóre. Kwestią niewyjaśnioną pozostaje też wola lub obowiązek władz owych podmiotów do poddania się procesom koordynacyjnym. Jako przykład strategii o takich ustaleniach wdrożeniowych może posłużyć strategia rozwoju województwa łódzkiego 21. Kolejna grupa strategii wojewódzkich nie ma procedur wdrożeniowych, a jedynie zasady wdrażania, przy czym zapowiada się w nich, że procedury takie zostaną stworzone jako oddzielne dokumenty planistyczne. Dobrą ilustracją będzie tu strategia rozwoju województwa małopolskiego 22 stanowiąca, że szczegółowy sposób zintegrowanego zarządzania strategią ustalony zostanie w dokumentach wykonawczych planie wdrażania strategii oraz planie monitorowania i oceny strategii. Rozwiązanie takie nie wydaje się błędne, jednak pod warunkiem że planom tym zostanie nadana taka sama moc prawna jak strategii. W kolejnej grupie strategii procedury wdrożeniowe bazują na takiej samej jak wyżej zaprezentowana koncepcji kolegialnego organu sztabowego. Dotyczy to np. strategii rozwoju województwa dolnośląskiego 23, jednak wydaje się, że mechaniczne przenoszenie procedur przygotowanych dla potrzeb samorządu lokalnego na poziom wojewódzki może nie przynieść oczekiwanych efektów. W strategiach pozostałych, które można określić jako prawidłowe z wdrożeniowego punktu widzenia, prócz określenia ram prawno-organizacyjnych, finansowych, czasowych i nadzorczych, dokonano przydziału celów pośrednich lub konkretnych przedsięwzięć między jednostki organizacyjne i spółki samorządu województwa. Dobrym przykładem konceptualizacji systemu wdrażania jest strategia rozwoju województwa mazowieckiego 24. 6. Zakończenie Przedstawione wycinki teorii i praktyki planowania strategicznego, a także różnic między nimi, oczywiście nie tworzą całościowych ich obrazów 25. Po pierwsze dlatego, że rozbieżności występują także w innych dziedzinach, takich jak np. kon- 21 Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020. 22 Uchwała nr XLI/527/2006 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2007-2013. 23 Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020. 24 Uchwała nr 78/06 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego do roku 2020. 25 Jedną z prób realizacji takiego zadnia jest artykuł: L. Wojtasiewicz, Strategie rozwoju lokalnego próba podsumowania doświadczeń, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 83 sultacje społeczne; wertykalna zgodność strategii z dokumentami planistycznymi przyjętymi przez samorządy wyższych szczebli, organy państwa i Unię Europejską; horyzontalna zgodność strategii z samorządami sąsiednimi; horyzont czasowy strategii. Po drugie dlatego, że wiele propozycji teoretycznych jest w praktyce z powodzeniem stosowane, a na podstawie niniejszego tekstu nie można wyciągać wniosku, że całość planowania strategicznego w polskich samorządach diametralnie i z powszechnym negatywnym skutkiem odbiega od ustaleń teoretycznych. Zaprezentowane niezgodności należy zatem traktować jako głos w dyskusji nad koniecznością intensyfikacji trzech procesów, które powinny być połączone przez sprzężenie zwrotne. Pierwszy z nich to popularyzacja sprawdzonych metod zarządzania strategicznego w środowiskach samorządowych i to nie tylko wśród przedstawicieli władz, ale przede wszystkim wśród kierownictwa szczebla średniego, które najczęściej jest odpowiedzialne za przygotowanie projektu strategii, a potem za jej wdrażanie. Proces ten przyczyniłby się także do wzrostu wymagań stawianych przez samorządy wykonawcom zewnętrznym, czyli firmom konsultingowym sporządzającym plany strategiczne na ich zlecenie. Proces drugi, jaki powinien nastąpić, to umiarkowana formalizacja planowania strategicznego przez określenie minimalnych wymagań co do jego treści. Żaden akt prawny nie zobowiązuje samorządów lokalnych do określania i realizacji strategii rozwoju, w związku z czym ewentualne prawne określenie modelowej struktury lokalnej strategii musiałoby być takim aktem poprzedzone. Z kolei w przypadku samorządów wojewódzkich niezbędne wydaje się określenie minimalnych standardów, jakie powinny spełniać ich strategie, przynajmniej w części wdrożeniowej. Trzecim, nie mniej ważnym procesem, jest taki rozwój aparatu teoretycznego, aby mógł on znajdować aplikację praktyczną na wszystkich trzech szczeblach samorządu, szczególnie w samorządach o ograniczonych możliwościach finansowych i kadrowych. Efektem tych trzech procesów powinno być upowszechnienie i wzrost jakości zarządzania strategicznego w samorządcach wszystkich szczebli, co z pewnością objawi się wzrostem tempa i efektywności rozwoju społeczno-gospodarczego całego kraju. Literatura Berman N., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach, Municipum, Warszawa 2000. Biniecki J., Szczupak B., Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, AE, Katowice 2004. Brol R., Benchmarking w gospodarce lokalnej, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005. Brol R., Sztando A., Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie terytorialnego planowania strategicznego, [w:] Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego, Uniwersytet Opolski, Opole 2002.

84 Ryszard Brol, Andrzej Sztando Brol R., Sztando A., Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy Lądek Zdrój, Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998. Brol R., Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999. Karpiński A., Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookresowej strategii rozwoju województw (na przykładzie województwa mazowieckiego), Studia Regionalne i Lokalne 2001 nr 4(7), Warszawa 2001. Klasik A., Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie, AE, Katowice 2002. Krukowski K., Kulas-Klimaszewska I., Planowanie strategiczne. Wybrane metody, Agencja Marketingowa APIS, Olsztyn 2002. Kudłacz T., Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999. Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, AE, Wrocław 2006. Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, AE, Poznań 1997. Pawelska-Skrzypek G., Bieńkowska D., Początek K., Pałucha K., Ulasiński C., Suchanek I., Lehan E.A., Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997. Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, [w:] Samorząd terytorialny: zadania gospodarka rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001. Sekuła A., Analiza celów strategii rozwoju gmin, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2004. Sierak J., Analiza wskaźnikowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, AE, Wrocław 2005. Sztando A., Monitoring wdrażania strategii rozwoju gminy miejskiej wybrane aspekty, [w:] Przekształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gospodarki miejskiej, Uniwersytet Opolski, Opole 2008. Sztando A., Subject and Objects of Local Development Strategy Polish Experiences and Concepts, [w:] Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009. Sztando A., Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach, [w:] Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego rozwój, innowacyjność, infrastruktura. Ekonomiczne problemy usług nr 22, Zeszyty Naukowe nr 501, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008. Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. Czornik M., AE, Katowice 2003. Wojtasiewicz L., Strategie rozwoju lokalnego próba podsumowania doświadczeń, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999. Wysocka E., Babiński J., Topczewska T., Trojanek M., Mzyk E., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań- Zielona Góra 1996. Wysocka E., Koniński F.J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998. Zając K., Woźniak M., Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym, [w:] Statystyka regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, AE, Poznań 2000. Ziółkowski M., Uwarunkowania realizacji ustaleń strategii rozwoju gminy, [w:] Samorząd terytorialny: zadania gospodarka rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001.

Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego... 85 THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF LOCAL AND REGIONAL STRATEGIC PLANNING Summary The article focuses on the differences between theory and practice of Polish self-governments local and regional strategic planning. In the introductory part, the authors consider circumstances of strategy building processes. Then they focus on strategic diagnosis and analysis, aims and tasks, as well as strategy application systems. They give a piece of information about reasons for irregularity and desirable methods of removing them. The final effect are propositions of strategic planning knowledge disseminate, creating proper law regulations and conducting research in this field.