przesłanek budowy strategii, sporządzania diagnozy i analizy strategicznej, konstruowania struktury celów i zadań systemów wdrażania strategii

Transkrypt

1 1. Cele wystąpienia Prezentacja różnic i podobieństw między teorią a praktyką planowania strategicznego w samorządach lokalnych i regionalnych występujących w zakresie: przesłanek budowy strategii, sporządzania diagnozy i analizy strategicznej, konstruowania struktury celów i zadań systemów wdrażania strategii Prezentacja rozwiązań w zakresie planowania strategicznego spełniających wymogi teorii i realnych do stosowania w praktyce. 1

2 1. Wykorzystane doświadczenia i źródła informacji oraz przeprowadzone badania Opracowanie i wdrażanie 60 strategii rozwoju gmin, powiatów i województw. Analiza kilkudziesięciu kolejnych strategii jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja prac naukowo-badawczych w ramach projektów indywidualnych i projektów badawczych zamawianych Komitetu Badań Naukowych, np.: Taksonomia struktur w badaniach regionalnych, Innowacyjność europejskiej przestrzeni regionalnej a dynamika rozwoju gospodarczego. 2

3 3. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów teoria 1/4 Wybór priorytetów rozwoju, a także głównych metod i instrumentów lokalnej polityki gospodarczej, społecznej i przestrzennej służących ich urzeczywistnianiu, ograniczoność zasobów (pieniężnych, ludzkich, naturalnych) i czasu, logiką racjonalności postępowania w celu maksymalizacji skuteczności i efektywności działań, wybór to konieczność gdyby nie było ograniczeń nie byłaby potrzebna strategia. 3

4 4. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów teoria 2/4 Racjonalizacja bieżących decyzji podejmowanych przez organy samorządu, podporządkowanie uchwał rady, zarządzeń burmistrza/wójta/prezydenta (uchwał zarządu powiatu), decyzji administracyjnych oraz bieżącej działalności urzędu gminy/miasta (starostwa powiatowego) oraz jednostek organizacyjnych i spółek gminy (powiatu) długookresowym priorytetom wyrażonym w postaci celów głównych i operacyjnych strategii. 4

5 5. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów teoria 3/4 Antycypacja potencjalnych momentów krytycznych w rozwoju gospodarki lokalnej oraz skuteczne działanie na rzecz ich wyeliminowania lub łagodzenia ich skutków, struktura funkcji, struktura zagospodarowania, zgodność, niezgodność momenty krytyczne zapewnienie bezpiecznej struktury funkcjonalnej, zapewnienie maksymalizacji korzyści przy akceptacji ryzyka wynikającego z niebezpiecznej struktury funkcjonalnej 5

6 6. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów teoria 4/4 Uaktywnienie lub pozyskanie egzogenicznych czynników rozwoju lokalnego inwestycje publiczne i prywatne realizowane na terenie układu lokalnego, lecz przy wykorzystaniu kapitału pochodzącego spoza jego obszaru. działania pozainwestycyjne sprzyjające rozwojowi gminy lub powiatu, ale realizowane przy wykorzystaniu zewnętrznych środków. strategia = wiarygodność samorządu, strategia = wykształcenie warunków pozyskania egzogenicznych czynników, strategia = argument zasadności działań podejmowanych w stosunku do samorządu przez władze szczebli wyższych lub innych decydentów. 6

7 7. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów praktyka 1/4 Przesłanki teoretyczne tylko częściowo, w szczególności ostatnia strategie sporządzane tylko w celu pozyskania środków pomocowych (fundusze UE = planowanie, ile byłoby planowania w sytuacji ich nieobecności?). Dostosowanie zakresu usług komunalnych do obecnych, czasem też przyszłych oczekiwań mieszkańców. pozornie zawsze zgodność z przesłankami teoretycznymi w rzeczywistości czasem konflikt zaspokojenie najmocniej artykułowanych oczekiwań społecznych może nie iść w parze z obiektywnie najkorzystniejszymi rozwiązaniami (np. sieć szkół) szerszy kontekst - rozwój lokalny to zmiany lokalnej gospodarki obiektywnie optymalne lub subiektywnie pożądane? 7

8 8. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów praktyka 2/4 Przygotowania odpowiedniego zaplecza merytorycznego i poparcia społecznego dla procesów restrukturyzacji wybranych obszarów działalności samorządu gminy/powiatu. kreowanie atmosfery od dawna potrzebnych, a jednocześnie wielopłaszczyznowych zmian, wzrost w opinii publicznej przyzwolenia na zbiór zmian, które promowane indywidualnie mogłyby cieszyć się znacznie niższą akceptacją, problem zgodności tych zmian z przesłankami teoretycznymi 8

9 9. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów praktyka 3/4 Rozwój public relations i publicity władz lokalnych, a co za tym idzie zwiększenie lub utrwalenie poziomu zaufania mieszkańców. szereg konsultacji społecznych, medialne relacje z postępów w pracach, uroczyste posiedzenia rady, wydawnictwa promujące treść wizji rozwoju gminy (powiatu) i strategii mającej ją urzeczywistnić, budowa przekonanie mieszkańców o dokonaniu dobrej decyzji podczas wyborów samorządowych i zwiększanie prawdopodobieństwa powtórki, czy takie dążenia powinny być poddane krytyce? Nie, o ile dobry wizerunek władz jest traktowany przez nie jako cel wtórny, a nie pierwotny, przykład strategii wyborczej 9

10 10. Przesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów praktyka 4/4 Inne (poboczne) przesłanki wskazywane w strategiach. eliminacja lub złagodzenie konfliktów między władzami lokalnymi a daną grupą mieszkańców/przedsiębiorców, poprawa pozycji konkurencyjnej lokalnych podmiotów gospodarczych, rozwój lokalnego rynku pracy oraz zwiększenie skłonności mieszkańców do podejmowania działalności gospodarczej, stworzenie/utrwalenie korzystnego wizerunku gminy/powiatu w opinii potencjalnych klientów lokalnych podmiotów gospodarczych - turystów, osób korzystających z walorów rekreacyjnych w trybie weekendowym itp. zapewnienie takiej ewolucji gospodarczej, społecznej i środowiskowej płaszczyzny gminy/powiatu, która będzie tożsama z ekorozwojem 10

11 11. Antyprzesłanki budowy strategii rozwoju gmin i powiatów Z punktu widzenia niektórych władz samorządowych istnieją powody, dla których sporządzanie strategii jest problematyczne: awersja do planowania, problem kadencyjności, konieczność upublicznienia procesu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego warsztaty, konsultacje, badania ankietowe wiąże się z ryzykiem publicznej krytyki dotychczasowych działań. strategia to nowe, dodatkowe obowiązki dla władz i administracji lokalnej zadania fakultatywne, wdrażanie, monitoring, korekty. dobra strategia to niestety kosztowna strategia (doświadczenia samorządów we współpracy z pozornie korzystnymi cenowo wykonawcami zewnętrznymi). 11

12 12. Przesłanki budowy strategii rozwoju województw - teoria Cele (przesłanki) planowania strategicznego określone zostały w ustawie o samorządzie województwa: pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, kształtowanie i utrzymywanie ładu przestrzennego. 12

13 13. Przesłanki budowy strategii rozwoju województw - praktyka W strategiach województw do rangi równej przesłankom ustawowym podnosi się inne, bardzo zróżnicowane powody ich budowy, np: samorząd województwa dolnośląskiego uznał, że celami sporządzania strategii są m. in.: aktywizowanie mieszkańców Dolnego Śląska poprzez zwiększanie ich zaangażowania w realizację zadań publicznych, wskazanie kierunków rozwoju gospodarczego i infrastrukturalnego, a także poprawa warunków życia mieszkańców, samorząd województwa podkarpackiego przyjął, że strategia służy przełamywaniu strukturalnych problemów gospodarczych i społecznych województwa, samorząd województwa łódzkiego przyjął, że przesłanką planowania strategicznego jest zapewnienie wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej województwa, we wszystkich strategiach nie brak też stwierdzeń, że jednym z najważniejszych powodów ich budowy jest wypełnienie wymogu formalnego niezbędnego do uzyskania zewnętrznych środków finansowych 13

14 14. Diagnoza i analiza strategiczna gmin, powiatów i województw teoria 1/3 Zakres i znaczenie diagnozy i analizy strategicznej diagnoza = identyfikacja właściwości danego terytorium, a także aktywnych (potencjalnych) czynników zewnętrznych mających (mogących mieć) wpływ na te właściwości, analiza - takie przetworzenie zidentyfikowanych danych, które jednocześnie spowoduje dyskryminację nieistotnych i wyciągnięcie wartościowych wniosków z pozostałych wymóg diagnozy i analizy = układ czasowy ex post oraz ex ante, 14

15 15. Diagnoza i analiza strategiczna gmin, powiatów i województw teoria 2/3 Metody przeprowadzenia analizy i diagnozy strategicznej najczęściej proponowane w literaturze diagnoza prospektywna - terytorialne studium endogenicznych potencjałów rozwojowych, wraz z analizą dotychczasowych tendencji i ich ekstrapolacją analiza funkcjonalna - identyfikacja i pomiar funkcji endoi egzogenicznych oraz określenie relacji między potrzebami funkcji układu terytorialnego a wydolnością jego zagospodarowania, metody pozyskiwania informacji o charakterze subiektywnym, takie jak ankiety, warsztaty, czy inne metody pozyskiwania wiedzy o opinii publicznej, benchmarking w stosunku do realnego lidera, składanego lidera lub teoretycznego wzorca, 15

16 16. Diagnoza i analiza strategiczna gmin, powiatów i województw teoria 3/3 Metody przeprowadzenia analizy i diagnozy strategicznej najczęściej proponowane w literaturze analizy i prognozy zmian w makrootoczeniu wynikające z akcesji do UE i globalizacji (zastosowanie głównie w przypadku strategii rozwoju województw), prognozy skutków ewolucji paradygmatu rozwoju społecznego, gospodarczego i zagospodarowania przestrzeni w wymiarze krajowym, europejskim i światowym, powszechnie zaleca się zakończenie ww. i innych badań diagnostycznych algorytmem analizy strategicznej SWOT. Błąd i rozwiązania alternatywne, np. terytorialna analiza SWOT Plus. 16

17 17. Diagnoza i analiza strategiczna gmin, powiatów i województw praktyka 1/2 Dorobek teoretyczny w zakresie diagnoz i analiz mogących być wykorzystanymi w budowie planów strategicznych gmin i województw jest bardzo bogaty i należy do co najmniej kilku nauk. Praktyka czerpie z tego dorobku jednak w ograniczonym lub bardzo ograniczonym zakresie Braki w identyfikacji i analizie cech układu terytorialnego, w szczególności w zakresie procesów inwestycyjnych przedsiębiorstw powiązań głównych przedsiębiorstw funkcjonujących na danym terytorium, poziomów efektywności, nowoczesności i innowacyjności przedsiębiorstw funkcjonujących na danym terytorium. 17

18 18. Diagnoza i analiza strategiczna gmin, powiatów i województw praktyka 2/2 Powszechnie pomija się związki między ewolucją struktury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania (wyjątek np. Polkowice). Liczne problemy pojawiają się również podczas badań ankietowych: nieprawidłowo zadane pytania formułowanie pytań w sposób niezrozumiały dla respondentów, pozostawienie respondentów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wypełniania obszernej i skomplikowanej ankiety, przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej próbie badawczej respondentów. Budowa prognoz w procesie sporządzania strategii rozwoju jest zjawiskiem rzadkim 18

19 19. Przyczyny różnic między teorią i praktyką w zakresie diagnoz i analiz 1/2 Ograniczenia w dostępności informacji. większość strategii opiera się na danych z takich źródeł, jak statystyka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowadzone przez samorząd i jego jednostki jest to zakres niedostateczny statystyka publiczna udostępnia dane o gminach w mniejszym zakresie niż w przypadku powiatów oraz województw, statystyka publiczna nie monitoruje niektórych zjawisk i procesów ważnych z punktu widzenia planowania strategicznego, nieaktualność danych statystycznych opóźnienia sięgające 2 lat tajemnica statystyczna. 19

20 20. Przyczyny różnic między teorią i praktyką w zakresie diagnoz i analiz 2/2 Niedostatek wiedzy. autorzy strategii w analizach strategicznych wykorzystują bardzo proste narzędzia analityczne, typu średnia arytmetyczna, dynamika zmian lub struktura udziałów części w całości. Średnio lub bardzo zaawansowane instrumenty statystyki, diagnostyki ekonomicznej, badań operacyjnych, prognostyki, taksonomii i ekonometrii, mimo wielokrotnie udowodnionej w badaniach naukowych ich użyteczności nie są stosowane praktycznie w ogóle. ograniczenia finansowe wynikające ze niewłaściwego stosowania przez samorządy prawa zamówień publicznych 20

21 21. Przyczyny różnic między teorią i praktyką w zakresie prognoz Omówione wyżej ograniczenia w dostępie do danych. Wysoka zmienność niektórych czynników zewnętrznych jak np. polityka rozwoju terytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe, dynamiczne zjawiska migracyjne. Negatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a co za tym idzie niechęć do kontynuacji takich analiz w przyszłości. Różnice w koncepcjach rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji. 21

22 22. Formułowanie celów teoria Misja (po co istniejesz?) i wizja. Cele hierarchiczna struktura. na szczycie znajdują się nieliczne cele główne zwane strategicznymi podporządkowane cele niższego rzędu różne nazwy: cele operacyjne, cele pośrednie, cele taktyczne, cele szczegółowe, czasem priorytety, zadania strategiczne (inne nazwy: zadania szczegółowe, działania lub projekty), Prócz ww. koncepcji funkcjonują również inne. Operują one celami horyzontalnymi i wertykalnymi, płaszczyznami rozwoju, domenami i obszarami. Niezależnie od rozwiązań, ich motywem jest dokonanie wyborów dróg rozwoju oraz sposobów i terminów podążania nimi przez gospodarkę, społeczność i środowisko danego terytorium 22

23 23. Formułowanie celów praktyka 1/4 Misja częste błędy wynika z prawa. Wizja stan wymarzony a nie realny. Cele i zadania - praktyka ma jednak z dokonywaniem ww. wyborów ogromne problemy. cele strategiczne definiowane tak, że trudno jest odnaleźć taki korzystny fragment ewolucji gminy, powiatu, czy województwa, który by się w nich nie mieścił. cele niższego rzędu jak wyżej priorytety wszystko jest priorytetem zadania listy życzeń mających zaspokoić wszystkie potrzeby wszystkich użytkowników danego terytorium, rozwiązać wszystkie występujące na nim problemy i konflikty oraz zabezpieczyć przed wszelkimi zagrożeniami Uzasadnienie środki pomocowe vs. wypaczenie idei planowania strategicznego - wybierania 23

24 24. Formułowanie celów praktyka 2/4 Jeśli jednak dokonuje się wyborów to wciąż otwarty pozostaje problem czy dokonywać go tylko z obszaru zadań ustawowych, czy też rolę samorządu należy postrzegać znacznie szerzej. Pierwsze skrajny stosowany w praktyce punkt widzenia: wąski ustawowy : argumenty za: zgodnie z ustawami, łatwe rozliczenie, dlaczego brać odpowiedzialność nie za siebie? argumenty przeciw: utrata potencjalnych korzyści wynikających choćby ze współpracy, nie spełnienie oczekiwań społeczności lokalnej 24

25 25. Formułowanie celów praktyka 3/4 Drugi skrajny stosowany w praktyce punkt widzenia: szeroki postulowany. argumenty za: kreowanie rozwoju całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych samorządu, argumenty przeciw: spadek prawdopodobieństwa osiągnięcia postawionych celów Problemu tego nie rozwiązuje akcentowanie, że są to strategie rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego, i że ich realizatorem nie będą władze samorządowe, ale również inne podmioty, jak np. przedsiębiorstwa, inne samorządy, państwo, organizacje społeczne itp. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w tworzeniu strategii, ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i realizuje swoje działania, rozbieżne lub sprzeczne z w niej przewidzianymi Trzecie stosowane rozwiązanie złoty środek. 25

26 26. Formułowanie celów praktyka 4/4 Trzecie stosowane w praktyce rozwiązanie: złoty środek zadania korespondujące z ustawowymi zadania fakultatywne, których jedynym lub głównym realizatorem jest samorząd, zadania fakultatywne, w realizacji których samorząd pełnić będzie rolę źródła wsparcia finansowego, merytorycznego, informacyjnego, materialnego, kadrowego i in. ale ich realizatorem będzie inny podmiot, pozostałe zadania pożądane lecz jedynie monitorowane. 26

27 27. System wdrażania strategii teoria 1/2 System wdrażania strategii to zespół podmiotów oraz łączących ich zasad współdziałania, mających na celu realizację zawartych w strategii działań, ewaluację strategii i procesu jej wdrażania, dokonywanie korekt procesu realizacji strategii oraz projektowanie zmian samej strategii Strategia powinna określać: organ odpowiedzialny za organizację procesu wdrażania strategii. zadania ww. organu w zakresie: budowy projektów i programów branżowych; monitoringu procesu wdrażania; monitoringu najważniejszych zmian właściwości układu terytorialnego i czynników zewnętrznych; monitoringu poziomu osiągnięcia celów; wnioskowania o modyfikację strategii; promowania strategii; prowadzenia współpracy z partnerami współdziałania strategicznego; 27

28 28. System wdrażania strategii teoria 2/2 podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych przedsięwzięć zawartych w strategii. ewentualne zmiany struktury organizacyjnej jednostek organizacyjnych samorządu. ewentualne zmiany struktury jednostek organizacyjnych i spółek samorządu. role organu stanowiącego samorządu w procesie wdrażania strategii. źródła finansowania realizacji przedsięwzięć zawartych w strategii 28

29 29. System wdrażania strategii gmin i powiatów praktyka Większość aktualnie obowiązujących strategii rozwoju gmin i powiatów jest w ogóle pozbawiona części wdrożeniowej. W części pozostałych problematyka wdrażania została potraktowana zbyt skrótowo. Tam gdzie działania wdrożeniowe określono w sposób co najmniej dostateczny, funkcjonują trzy rozwiązania powierzenie realizacji prac wdrożeniowych jednej z komórek organizacyjnych urzędu miasta (starostwa), powołanie do tego celu komisji w organie stanowiącym samorządu, stworzenie kolegialnego organu sztabowego przy organie wykonawczym samorządu zespół ds. wdrażania strategii 29

30 30. System wdrażania strategii województw praktyka 1/2 Niektóre strategie województw pozbawione są kompleksowej procedury wdrożeniowej (np. wielkopolskie, kujawsko-pom. W kolejnej grupie, samorządy województw, określają się w nich tylko jako koordynatorzy i organizatorzy procesu realizacji strategii. Owa koordynacja ma dotyczyć: samorządów gmin i powiatów, instytucji rządowych, samorządów gospodarczych i instytucji otoczenia biznesu, wyższych uczelni, organizacji pozarządowych, a nawet samorządów innych regionów oraz organizacji i instytucji międzynarodowych. Nie wiadomo jednak jakich kompetencji prawnych, kadr i środków samorząd województwa będzie używał w tejże koordynacji, jaka część działalności tych podmiotów będzie objęta koordynacją i czy wszystkie z nich będą koordynowane, czy tylko niektóre. Kwestią niewyjaśnioną pozostaje też wola lub obowiązek władz owych podmiotów do poddania się procesom koordynacyjnym (np. łódzkie). 30

31 31. Podsumowanie, wnioski 1/2 Poza przestawionymi 4 zagadnieniami różnice między teorią i praktyką planowania strategicznego dotyczą np: konsultacji społecznych zgodności wertykalnej strategii zgodności horyzontalnej horyzontu czasowego. Nie można wyciągać wniosku, że całość planowania strategicznego w polskich samorządach diametralnie i z powszechnym negatywnym skutkiem odbiega od ustaleń teoretycznych 31

32 32. Podsumowanie, wnioski 1/2 4 postulaty: popularyzacja sprawdzonych metod zarządzania strategicznego w środowiskach samorządowych, rozważenie umiarkowanej formalizacji całego planowania strategicznego gminy i powiatów rozważenie umiarkowanej formalizacji systemów wdrażania strategii województw rozwój aparatu teoretycznego, aby mógł on znajdować aplikację praktyczną na wszystkich trzech szczeblach samorządu 32