PROJEKT DOKUMENTU ROBOCZEGO

Transkrypt

1 WSPÓLNE ZGROMADZENIE PARLAMENTARNE AKP-UE Komisja Spraw Politycznych PROJEKT DOKUMENTU ROBOCZEGO w sprawie poprawy partycypacyjnego sprawowania rządów dzięki decentralizacji oraz wzmocnieniu sprawowania władzy na szczeblu lokalnym Współsprawozdawcy: James Kembi-Gitura (Kenia) i Aymeric Chauprade DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 1. Wprowadzenie Współpraca AKP UE przybierająca formę partycypacyjnego sprawowania rządów na szczeblu lokalnym została uznana w umowie z Kotonu podpisanej w czerwcu 2000 r. Artykuł 2 umowy z Kotonu stanowi: oprócz rządu centralnego będącego głównym partnerem, partnerstwo jest otwarte na parlamenty AKP i władze lokalne w krajach AKP oraz różnego rodzaju innych uczestników w celu zachęcenia do udziału wszystkich części społeczeństwa, w tym sektora prywatnego i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w życiu politycznym, gospodarczym i społecznym. Ponadto decentralizacja jest wspomniana w art. 33 tej umowy (art. 33 ust. 3 lit. f): decentralizacji politycznej, administracyjnej, gospodarczej i finansowej i ust. 4 lit. d): tworzenia, na poziomie lokalnym i samorządowym, możliwości niezbędnych do realizacji polityki decentralizacji i zwiększanie udziału ludności w procesie rozwoju ). Unia Europejska musi zatem być w stanie pomagać krajom AKP, uwzględniając ich lokalne uwarunkowania kulturowe. Należy porzucić stare metody kolonialne, które niejednokrotnie poważnie destabilizowały niektóre kraje afrykańskie. Ważne jest zatem, by uczyć się na błędach z przeszłości. Trzeba uniknąć pułapki, jaką jest stosowanie jednej metody do wszystkich krajów AKP. Powinny one mieć możliwość wskazania, które modele najbardziej im odpowiadają. W większości państw europejskich sprawowanie władzy na szczeblu lokalnym ma dłuższą tradycję niż nowoczesna państwowość, ponieważ wywodzi się ze zwyczajów lokalnych klanów i plemion kultywowanych na długo przed ukonstytuowaniem się scentralizowanego państwa. W większości państw rozwiniętych obecna forma sprawowania władzy na szczeblu lokalnym jest zatem raczej wynikiem historycznego zbiegu okoliczności niż skutkiem celowego działania. Jej ewolucja przebiegała pod wpływem reform konstytucyjnych, zmian prawa, oportunizmu politycznego, ruchów społecznych, postępu technologicznego, urbanizacji oraz mnóstwa pobocznych procesów. Kraje AKP z reguły odziedziczyły wysoce scentralizowane systemy po władzach kolonialnych. Jest to spuścizna, z którą większość z nich nadal się zmaga, a niektóre kraje realizują reformy zmierzające do rozproszenia władzy politycznej, administracyjnej i finansowej i oddelegowania jej organom regionalnym i samorządowym. Partycypacyjne sprawowanie rządów dzięki decentralizacji oraz wzmocnieniu sprawowania władzy na szczeblu lokalnym to bardzo ważne zagadnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć o znaczeniu zasady pomocniczości. W Europie tradycje polityczne są bardzo różne, a przykładami skutecznego wdrażania tej zasady są np. Szwajcaria i Niemcy. Jednak np. we Francji decentralizacja skutkowała powielaniem się kompetencji oraz gwałtownym wzrostem kosztów. 2. Decentralizacja co to takiego? Powszechnie wyróżnia się trzy rodzaje decentralizacji: (i) decentralizacja administracyjna lub dekoncentracja tj. przeniesienie kompetencji przez centralne organy państwa do jednostek samorządu terytorialnego, co wiąże się z PE v /5 DT\ doc

3 przekazaniem uprawnień urzędnikom na szczeblu lokalnym, którzy pozostają częścią ministerstw i agencji centralnych lub rządowych i w pionowej strukturze hierarchicznej przed nimi odpowiadają; (ii) decentralizacja budżetowa tj. przekazanie zasobów budżetowych i uprawnień w kształtowaniu wysokości dochodów, w tym władztwa do dysponowania budżetem i uprawnień do podejmowania decyzji finansowych, urzędnikom w jednostkach zdecentralizowanych lub osobom mianowanym przez rząd centralny, lub też politykom wyłonionym w wyborach; (iii)decentralizacja polityczna, zwana też ustrojową lub decentralizacją władzy publicznej, tj. przekazanie kompetencji i zasobów przez centralne organy państwa jednostkom niższego rzędu, które są a) w znacznej mierze lub całkowicie niezależne od rządu centralnego lub państwowego i b) wyłaniane w wyborach demokratycznych. 3. Rola samorządów w rozszerzaniu przestrzeni obywatelskiej, wzmacnianiu demokracji i wspieraniu zrównoważonego rozwoju Celem partycypacyjnego sprawowania rządów jest zwiększenie możliwości zwykłych obywateli w zakresie wpływania na sprawy rządowe. Nie chodzi tu tylko o skuteczną reprezentację, lecz raczej o to, w jakim stopniu system polityczny jest otwarty na wkład od obywateli w kwestiach, które dotyczą ich życia i źródeł utrzymania. Chodzi o zaangażowanie obywateli i propagowanie odpowiedzialności za rezultaty procesów demokratycznych, niezależnie od tego, czy są to wybory, czy decyzje podejmowane przez wyłonionych w wyborach przedstawicieli obywateli. Z uwagi na złożoność współczesnych przedsięwzięć demokratycznych i struktur rządowych decentralizacja oferuje najlepszą możliwość partycypacyjnego sprawowania rządów. Zbliża ona władzę do ludzi, a osobom, których dane decyzje najbardziej dotyczą, daje możliwość wyrażenia poglądów i krytycznego ustosunkowania się do procesu decyzyjnego. Decentralizację można zatem postrzegać jako narzędzie demokratyzacji państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że partycypacyjne sprawowanie rządów i decentralizacja nie idą w parze z rządami autorytarnymi, które polegają w znacznym stopniu na scentralizowanych strukturach państwowych umożliwiających kontrolowanie mas z użyciem siły. Decentralizacja może również propagować większą rozliczalność i przejrzystość. Oferuje ona obywatelom obszerniejsze informacje o stanie wykonywania decyzji na obszarze, na którym mieszkają. Przejrzystość jest niezbędnym warunkiem wstępnym rozliczalności, ponieważ zakłada informowanie obywateli o sprawowaniu władzy przez wyłonionych w wyborach przedstawicieli i urzędników służby publicznej, dzięki czemu mogą być oni rozliczani z działań. Decentralizacja umożliwia klarowniejszą rozliczalność i większą przejrzystość, ponieważ sprawia, że proces decyzyjny i informacje o tym procesie są w większym stopniu dostępne dla zainteresowanych obywateli. Skuteczny samorząd terytorialny może być także podstawą edukacji obywatelskiej, gdyż dzięki niemu rodzą się i są pielęgnowane wartości i ideały demokratycznej władzy oraz prowadzony jest dialog w tej kwestii. Jest on przestrzenią obywatelską, z której mogą się wywodzić przyszli przywódcy. Doceniono również, jak ważny jest samorząd terytorialny w dążeniu do osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju. W ustaleniach sformułowanych w DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 procesie konsultacyjnym, kierowanym przez Globalną Grupę Zadaniową ds. Samorządów Lokalnych i Regionalnych, Program Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich i Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju stwierdza się między innymi, że samorządy lokalne i regionalne odgrywają ważną rolę w propagowaniu zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu na terytorium, na którym sprawują władzę. Z uwagi na to, że sprzyjają one szerokiemu poczuciu odpowiedzialności, zaangażowaniu i rozliczalności, są istotnymi partnerami w realizacji celów zrównoważonego rozwoju. Decentralizacja musi być oczywiście narzędziem generującym bogactwo i rozwój lokalny dzięki upodmiotowieniu władz lokalnych. Musimy jednak zastanowić się nad następującą kwestią: co by się stało, gdyby przez wsparcie władz lokalnych UE wprowadziła system, w którym władze lokalne pełniłyby służalczą rolę w stosunku do interesów podmiotów zewnętrznych (np. przedsiębiorstw wielonarodowych), zamiast służyć interesowi ogólnemu, którego przedstawicielem jest rząd centralny? 4. Wyzwania i szanse Jednym z największych wyzwań mających wpływ na skuteczność procesu decentralizacji jest niewystarczający potencjał administracyjny instytucji publicznych lub jego brak. Jeśli co się z reguły zdarza instytucje publiczne borykają się z problemem nieskuteczności, decentralizacja może wcale nie poprawić tego stanu rzeczy, o ile nie zostaną również wdrożone działania likwidujące przyczyny tej nieskuteczności. Kolejnym wyzwaniem jest także dopilnowanie, by władze lokalne i regionalne otrzymały zasoby odpowiednie do realizacji powierzonych im zadań, wykraczających daleko poza zwykłe funkcje administracyjne. Z drugiej strony jeśli organy lokalne są w bardzo dużym stopniu uzależnione od finansowania przyznawanego przez rząd centralny, muszą istnieć skuteczne sposoby monitorowania i kontroli, tak aby uniknąć przekraczania budżetu lokalnego i deficytu, co negatywnie wpłynęłoby na stan budżetu krajowego. Nadmierna zależność od rządu centralnego pod względem dochodów może również zmniejszyć skuteczność władz lokalnych w pełnieniu funkcji przeciwwagi dla wpływu władz centralnych, co może skutkować sytuacją, w której lokalne elity polityczne, za cenę własnego przetrwania na scenie politycznej, stają się podatne na protekcję ze strony rządu centralnego. Istnieje również niebezpieczeństwo, że procesy lokalne mogą zostać przejęte przez lokalne bądź regionalne elity, co będzie prowadziło do zdecentralizowanej korupcji oraz ograniczenia lub wycofania się z otwartego sposobu sprawowania rządów. W społeczeństwach wieloetnicznych celem przywódców krajowych jest utrzymanie jedności i spójności narodowej. Niektóre z najbardziej nabrzmiałych i tragicznych konfliktów, zwłaszcza w Afryce, dotyczyły kwestii tożsamości i przynależności regionalnej, etnicznej czy plemiennej. Procesy decentralizacji, jeśli nie są dokładnie zaplanowane, mogą uwypuklić podziały w obrębie narodu i osłabić jedność narodową. Z drugiej strony ograniczona autonomia lub decentralizacja władzy publicznej, jeśli procesy te są właściwie przygotowane i uporządkowane, mogłyby stać się narzędziem pokojowej realizacji przez społeczność lokalną ambicji politycznych oraz dążeń rozwojowych, jak również mogłyby prowadzić do ochrony cennych dla określonych społeczności lub grup wartości związanych z kulturą lub językiem, nie zagrażając jednak jedności narodowej. Rozwój sprawowania władzy na szczeblu lokalnym nie może godzić w jedność narodową PE v /5 DT\ doc

5 krajów AKP. Ważne jest, by znaleźć właściwą równowagę pozwalającą na wprowadzenie takich metod sprawowania władzy na szczeblu lokalnym, które nie podważają jedności narodowej kraju ani legitymacji jego rządu centralnego. Decentralizacji nie należy wprowadzać kosztem jedności narodów, ponieważ jedność narodowa krajów AKP jest przede wszystkim gwarancją pokoju, który jest niezbędnym warunkiem wszelkich procesów rozwojowych. Czy możemy być pewni, że wprowadzenie decentralizacji na obszarach, gdzie pokój nie został jeszcze utrwalony (lub wręcz nie został zaprowadzony), nie zdestabilizuje narodów, które są wciąż zagrożone separatyzmem? DT\ doc 5/5 PE v01-00