PRAWO ADMINISTRACYJNE 5. WYDANIE

Transkrypt

1

2 PRAWO ADMINISTRACYJNE 5. WYDANIE Jan Zimmermann Warszawa 2012

3 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów Wstęp Część pierwsza ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne Administracja publiczna Uwagi ogólne Poszukiwanie zamkniętej definicji administracji publicznej Opisywanie administracji publicznej przez jej cechy Prawo administracyjne Poszukiwanie definicji prawa administracyjnego Cechy prawa administracyjnego Normy prawa administracyjnego Sankcje w prawie administracyjnym System prawa administracyjnego Granice prawa administracyjnego Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego źródła prawa Zagadnienia ogólne Pojęcie źródeł prawa administracyjnego i pojęcia pokrewne Koncepcje zamkniętego i otwartego systemu źródeł prawa Prawo zewnętrzne i prawo wewnętrzne Konstytucyjne kategorie powszechnie obowiązujących źródeł prawa administracyjnego Konstytucja Znaczenie Konstytucji dla prawa administracyjnego Problem bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organy administracji publicznej Ustawa Rozporządzenia z mocą ustawy Umowy międzynarodowe

4 2.5. Prawo Unii Europejskiej Prawo Unii Europejskiej a prawo wewnętrzne Podział prawa unijnego i kategorie aktów Rozporządzenia Istota rozporządzenia Upoważnienie ustawowe Wykonawczy charakter rozporządzenia Organy wydające rozporządzenia Wysłuchanie publiczne Akty prawa miejscowego Wprowadzenie Konstytucyjne cechy aktów prawa miejscowego Kategorie aktów prawa miejscowego Gminne prawo miejscowe Odrębności regulacji dotyczących innych organów wydających akty prawa miejscowego Prawo wewnętrzne Tak zwane swoiste kategorie źródeł prawa administracyjnego Akty planowania Uwagi ogólne Cechy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Statuty i regulaminy Normy techniczne Publikacja i promulgacja źródeł prawa Zasady promulgacji i publikacji źródeł prawa Dzienniki urzędowe Tak zwane niezorganizowane źródła prawa administracyjnego Zwyczaj Prawo sędziowskie Rozdział trzeci Zasady ogólne prawa administracyjnego Uwagi wprowadzające Wybór zasad ogólnych prawa administracyjnego Niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawnego Zasada lex retro non agit Zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych Zasada prawa do sądu Zasada pomocniczości (subsydiarności) Zasada proporcjonalności Zasada zrównoważonego rozwoju Niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej Zasada kompetencyjności Zasada zespolenia administracyjnego

5 Zasada efektywności Zasada aktualności Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego Część druga USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdział czwarty Podmioty administracji publicznej Uwagi ogólne Organy administracji publicznej Pojęcie organu administracji publicznej Kompetencja organu administracji publicznej Organ administrujący Rodzaje organów administracji publicznej Organy państwowe, rządowe i samorządowe Podziały organów ze względu na szczeblową budowę aparatu administracyjnego Rodzaje organów ze względu na sposób ich kreowania Organy jednoosobowe i organy kolegialne Inne podziały Urząd Refleksja końcowa Samorząd Pojęcie samorządu Rodzaje samorządu Samorząd powszechny terytorialny Samorządy specjalne Zakłady administracyjne (publiczne) Pojęcie zakładu administracyjnego Władztwo zakładowe Inne cechy zakładów publicznych Rodzaje zakładów publicznych Katalog innych podmiotów administracji publicznej Przedsiębiorstwa Agencje Spółki prawa publicznego Fundacje prawa publicznego Wykonywanie funkcji publicznych i realizacja zadań publicznych przez organizacje społeczne Prywatyzacja funkcji administracji publicznej i zadań publicznych Rozdział piąty Struktura administracji publicznej i związki między jej podmiotami Uwagi ogólne

6 2. Struktura administracji publicznej Struktura resortowa (pionowa) Resort administracyjny Działy administracji rządowej Struktura terytorialna (pozioma) Pojęcie i przesłanki podziału terytorialnego państwa Rodzaje podziałów terytorialnych Podział zasadniczy Podział pomocniczy Podziały specjalne i obszary specjalne Związki między podmiotami administrującymi Centralizacja i decentralizacja Centralizacja Decentralizacja Koncentracja i dekoncentracja Pojęcia określające wzajemny sposób oddziaływania podmiotów administrujących Kierownictwo Nadzór Kontrola Zwierzchnictwo i zespolenie Koordynacja Współdziałanie Rozdział szósty Administracja rządowa Centralne organy administrujące poza administracją rządową Prezydent RP i organy mu podległe Organy centralne podległe Sejmowi RP Centralna administracja rządowa Rada Ministrów Istota, skład i powoływanie Zadania i kompetencje Tryb pracy Rady Ministrów Członkowie Rady Ministrów Organy wewnętrzne Rady Ministrów Pełnomocnicy rządu Prezes Rady Ministrów Ministrowie Istota funkcji ministra Zakres działania ministrów Minister a jednostki podporządkowane Minister jako organ administracji publicznej Ministerstwo i organy pomocnicze ministrów Komitety Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

7 2.6. Rada Polityki Pieniężnej Organy centralne Terenowa administracja rządowa Uwagi ogólne Katalog organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie Wojewoda Charakter prawny wojewody i jego funkcje Kompetencje wojewody Status osobowy wojewody Organy pomocnicze wojewody Wojewódzka administracja zespolona Podmioty wojewódzkiej administracji zespolonej Zwierzchnictwo i kompetencje wojewody jako zwierzchnika rządowej administracji zespolonej Wojewódzka administracja niezespolona Rozdział siódmy Samorząd terytorialny Zagadnienia ogólne Podstawowe elementy konstrukcyjne polskiego samorządu terytorialnego Wspólnota mieszkańców element podmiotowy Trójszczeblowość element przedmiotowy Inne elementy konstrukcyjne Podstawy prawne działania samorządu terytorialnego Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego Zasada pomocniczości i zasada decentralizacji Zasada samodzielności Pojęcie zadań samorządu terytorialnego i ich podstawowa klasyfikacja Władze i organy samorządu terytorialnego Władze i organy Klasyfikacja organów jednostek samorządu terytorialnego Referendum lokalne Pojęcie referendum lokalnego Rodzaje referendum lokalnego Ważniejsze elementy postępowania referendalnego Wynik referendum lokalnego i jego skutki Konsultacje społeczne Samorząd w gminie Zadania gminy Zadania własne gminy i ich katalog Zadania zlecone i zadania powierzone gminie Rada gminy Charakter organu

8 Czas działania rady gminy Kompetencje rady gminy Organy rady gminy i tryb jej obrad Radni Organ wykonawczy gminy Charakter i nazwa organu Czas działania wójta Zadania i kompetencje wójta Organy i jednostki pomocnicze wójta Jednostki pomocnicze w gminie Gminy o specjalnym statusie Gmina warszawska Gminy uzdrowiskowe Samorząd w powiecie Zadania powiatu Zadania własne powiatu i ich katalog Zadania zlecone i zadania powierzone powiatowi Inne zadania powiatu Zadania miasta na prawach powiatu Rada powiatu Charakter organu Czas działania rady powiatu Kompetencje rady powiatu Organy rady powiatu i tryb jej obrad Radni Organ wykonawczy powiatu Charakter zarządu powiatu i jego tworzenie Czas działania zarządu Zadania i kompetencje zarządu powiatu Starosta Powiatowa administracja zespolona Podmioty powiatowej administracji zespolonej Zwierzchnictwo i kompetencje starosty jako zwierzchnika administracji zespolonej w powiecie Organy i jednostki pomocnicze w powiecie Samorząd w województwie Zadania samorządu województwa Podział zadań z administracją rządową Strategia rozwoju województwa i polityka rozwoju województwa Zadania własne województwa Zadania zlecone województwu Sejmik województwa Charakter organu Czas działania sejmiku województwa

9 Kompetencje sejmiku województwa Organy sejmiku województwa i tryb jego obrad Radni Organ wykonawczy województwa Charakter zarządu województwa i jego tworzenie Czas działania zarządu Zadania i kompetencje zarządu województwa Marszałek województwa Zespolenie w samorządzie województwa Związki i porozumienia komunalne Postulat współdziałania jednostek samorządu terytorialnego Związki komunalne Istota związku komunalnego Regulacja prawna Porozumienia komunalne Stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego Zrzeszenia międzynarodowe Mienie komunalne i gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego Mienie komunalne Pojęcie mienia komunalnego, rzeczy publiczne Nabywanie mienia komunalnego Zasady zarządzania mieniem samorządowym Gospodarka finansowa Nadzór nad samorządem terytorialnym Ogólna charakterystyka Kryterium nadzoru Organy nadzoru Zakres nadzoru Środki nadzoru Terminologia Rozstrzygnięcia nadzorcze i inne środki nadzoru wojewody (regionalnych izb obrachunkowych) Środki nadzoru Prezesa Rady Ministrów Pozostałe unormowania ustaw samorządowych związane z nadzorem Samorządowe kolegia odwoławcze Uwagi ogólne Samorządowe kolegia odwoławcze jako organy administracji publicznej Samorządowe kolegia odwoławcze jako jednostki organizacyjne

10 Część trzecia ADMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC PODMIOTÓW ZEWNĘTRZNYCH Rozdział ósmy Podstawowe pojęcia Realizowanie prawa administracyjnego a jego stosowanie Pojęcia używane do opisywania działań administracji publicznej Stosunek administracyjnoprawny Pojęcie Podmioty Przedmiot i treść Powstanie stosunku administracyjnoprawnego i jego ustanie Kategorie stosunków administracyjnoprawnych Stosunki materialnoprawne i procesowe Stosunki sporne Stosunki potencjalne i realne Stosunki zewnętrzne i wewnętrzne Tak zwane szczególne stosunki władcze Inne kategorie Sytuacja administracyjnoprawna Interes w prawie administracyjnym Uwagi ogólne Interes publiczny i interes indywidualny Interes faktyczny (zwykły) Interes prawny (kwalifikowany) Publiczne prawa podmiotowe Uwagi ogólne Pojęcie publicznych praw podmiotowych Cechy publicznych praw podmiotowych Rodzaje publicznych praw podmiotowych Ochrona publicznych praw podmiotowych Rozdział dziewiąty Formy działania administracji publicznej Zagadnienia ogólne Pojęcie formy działania administracji Klasyfikacja form działania administracji Kryterium władztwa Kryterium skutku prawnego Kryterium stosunku do obowiązującego prawa Kryterium charakteru działania prawnego Kryterium sfery skutku prawnego Kryterium adresata skutku prawnego Nowe rodzaje prawnych form działania administracji

11 2. Akt administracyjny Pojęcie aktu administracyjnego Decyzja administracyjna Problem normatywnego definiowania decyzji administracyjnej Decyzja administracyjna a wyrok sądowy Klasyfikacje aktów administracyjnych (decyzji) Kryteria podziału związane z adresatem Kryteria podziału związane z przesłankami prawnymi Kryteria podziału związane z treścią Inne kategorie aktów administracyjnych Mechanizm powstawania aktu administracyjnego (decyzji) Uwagi wprowadzające Fakt a prawo Impuls do wydania aktu administracyjnego (decyzji) Wybór wstępny Fakty Prawo Dowodzenie faktów i wykładnia prawa Subsumcja Uznanie administracyjne Geneza uznania administracyjnego swobodne uznanie Sposoby formułowania upoważnień do uznania administracyjnego Kontrola uznania administracyjnego przez sąd administracyjny Inne elementy subiektywizmu w mechanizmie przygotowania aktu administracyjnego (decyzji) Problem upływu czasu w przygotowaniu aktu administracyjnego (decyzji) Zawartość aktu administracyjnego (decyzji) Obowiązywanie aktu administracyjnego (decyzji) Obowiązywanie prawidłowego aktu administracyjnego w czasie Wygaśnięcie aktu administracyjnego Uchylenie aktu administracyjnego Wadliwość aktu administracyjnego (decyzji) Pojęcie wadliwości aktu Gradacja wad aktu administracyjnego Rozróżnianie wad aktu administracyjnego Zawartość aktu administracyjnego a jego wadliwość Akty i czynności egzekucyjne Uwagi ogólne Formy działania organu egzekucyjnego Tak zwane działania bezpośrednio zobowiązujące Pojęcie

12 4.2. Charakterystyka Ochrona adresata Dwustronne i wielostronne działania administracji Uwagi ogólne Umowa cywilnoprawna Porozumienie administracyjne Podstawowe cechy charakterystyczne Porozumienia administracyjne w obowiązującym porządku prawnym Umowa administracyjna Istota umowy administracyjnej i jej wartość Umowa administracyjna w Niemczech Umowa administracyjna we Francji Formy zbliżone do umowy administracyjnej w prawie polskim Ugoda administracyjna Pojęcie ugody administracyjnej Regulacja prawna i przesłanki zawarcia ugody administracyjnej Skutki ugody Przyrzeczenie administracyjne Działania faktyczne administracji Działania społeczno-organizatorskie Działania materialno-techniczne Bezczynność i milczenie administracji publicznej Istota bezczynności oraz milczenia Bezczynność administracji Poszukiwanie definicji Bezczynność w postępowaniu administracyjnym Bezczynność poza postępowaniem administracyjnym Milczenie administracji Część czwarta KONTROLA ADMINISTRACJI Rozdział dziesiąty Sądownictwo administracyjne Zagadnienia ogólne Pojęcie sądownictwa administracyjnego Sądownictwo administracyjne a sądownictwo powszechne i administrowanie Cel sądownictwa administracyjnego Sądownictwo administracyjne a pojęcie wymiaru sprawiedliwości Systemy sądownictwa administracyjnego Historia polskiego systemu sądownictwa administracyjnego

13 2. Ustrój sądów administracyjnych Sąd powszechny czy sąd specjalny Struktura sądów administracyjnych Stosunek sądów administracyjnych do innych organów państwa Przedmiot ochrony Pojęcie przedmiotu ochrony i jego podstawowe warianty Przedmiot ochrony w polskich unormowaniach dotyczących sądów administracyjnych Podmioty Podmioty czynne Podmioty bierne Inne podmioty Przedmiot i zakres kontroli sądu administracyjnego (przedmiot i zakres zaskarżenia) Wprowadzenie Sposoby określania przedmiotu (zakresu) kontroli (zaskarżenia) Działania administracji publicznej podlegające zaskarżeniu Decyzja administracyjna Postanowienia administracyjne Niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach Akty prawa miejscowego Inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków Akty nadzoru Bezczynność administracji i przewlekłe prowadzenie postępowania Inne przedmioty zaskarżenia Enumeracja negatywna Inne obszary działania sądu Spory kompetencyjne Uchwałodawstwo sądowoadministracyjne Skarga Jednolitość skargi lub wielość skarg Skarga w systemie polskim Przedmiot rozpoznania Sprawa sądowoadministracyjna Szczegółowy przedmiot rozpoznania Przedmiot orzekania Przedmiot orzekania a kryterium kontroli sądowej Warianty orzeczeń sądowych

14 8.3. Istota orzekania i jego zakres Istota orzekania Szerokość orzekania Głębokość orzekania Problem zakazu reformationis in peius Dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego Zagadnienie skuteczności wyroków sądu administracyjnego Rozdział jedenasty Pozostałe formy kontroli administracji publicznej System kontroli administracji Wprowadzenie Zróżnicowanie wewnętrzne systemu kontroli Kryteria kontroli Podmioty kontroli Inne elementy różnicujące Cechy kontroli administracji Kontrola zewnętrzna Kontrola parlamentarna Kontrola państwowa Konstytucyjny i ustawowy status NIK Podmioty kontrolowane przez NIK i kryteria kontroli Podstawowe założenia kontroli NIK Kontrola sądów i trybunałów Kontrola prokuratorska Kontrola sprawowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich Inne rodzaje kontroli sprawowanej przez pozaadministracyjne organy państwowe Kontrola społeczna (obywatelska) Kontrola wewnętrzna Uwagi ogólne Kontrola w administracji rządowej Inne formy kontroli wewnętrznej Wybrana literatura

15 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) u.r.l. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.) u.r.m. ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o NSA ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.w. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) VwVfG federalna ustawa o postępowaniu administracyjnym z dnia 25 maja 1976 r. (Verwaltungsverfahrensgesetz), BGB1, III FNA

16 Czasopisma i organy promulgacyjne ATDP Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka AUW Acta Universitatis Wratislaviensis Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. U. RP Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej KSP Krakowskie Studia Prawnicze NP Nowe Prawo ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych PiP Państwo i Prawo ST Samorząd Terytorialny ZNUW Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego Inne EUWT europejskie ugrupowanie współpracy terytorialnej KRRiT Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji NBP Narodowy Bank Polski NIK Najwyższa Izba Kontroli NSA Naczelny Sąd Administracyjny NTA Najwyższy Trybunał Administracyjny RIO regionalna izba obrachunkowa RPO Rzecznik Praw Obywatelskich SKO samorządowe kolegium odwoławcze SN Sąd Najwyższy TK Trybunał Konstytucyjny UE Unia Europejska 18

17 WSTĘP 1. Jeżeli człowiek wymyślił państwo, to musiał następnie wymyślić reguły i sposoby, według których to państwo funkcjonuje, i znaleźć podmioty, które będą działać w imieniu tego państwa. To samo dotyczy każdej wspólnoty, np. wspólnoty samorządowej, choć taka wspólnota może działać dla siebie lub na rzecz państwa. Jeżeli człowiek wymyślił państwo, to musiał określić reguły zachowania się tego państwa wobec jednostki i jednostki wobec państwa. Symetrycznie, jak wyżej, dotyczy to każdej wspólnoty. Są to stwierdzenia całkowicie oczywiste, lecz wskazują na niezwykłą wagę prawa administracyjnego, ponieważ właśnie ono, w znacznie większym stopniu niż jakakolwiek inna dziedzina prawa dotyczy tego, o czym tu mowa. Prawo konstytucyjne reguluje tylko podstawowe reguły tych relacji, prawo karne obejmuje tylko zachowania patologiczne w skali całości, prawo cywilne co do zasady w ogóle tych relacji nie dotyczy. Właśnie prawo administracyjne wchodzi w ich sedno i ono do samego końca, w całości i w zupełności do nich się odnosi. Gdy mowa o funkcjonowaniu państwa i prawidłowych relacjach między państwem a jednostką, to, co nie jest nim uregulowane, w istocie nie istnieje. Dlatego bardzo się pomyli ten, kto ulegnie niektórym popularnym i obiegowym opiniom i będzie traktować prawo administracyjne jako niewiele znaczący zespół reguł dobrego urzędowania, biurokracji czy tylko technicznych reguł działania w różnych dziedzinach. To ostatnie zdanie skierować należy do laików, ale rzecz niestety charakterystyczna również wielu profesjonalnych prawników ciągle traktuje prawo administracyjne jako przedmiot drugorzędny. Mało mówi się o nim podczas aplikacji prawniczych. Stosunkowo częsty jest odruch bagatelizowania jego norm, schodzenia na cywilistyczny tryb myślenia lub uznawania go za zło konieczne. Także niektórzy wybitni teoretycy prawa pomijają prawo administracyjne w swoich wywodach, czerpiąc przykłady dla ilustracji swoich tez wyłącznie z prawa karnego lub z prawa cywilnego, czasem poświęcając prawu administracyjnemu drobne przyczynki, jako jakiejś ich zdaniem drugorzędnej dyscyplinie prawa. Wynika to jednak może nie tyle z niedoceniania prawa administracyjnego, ile z tego, że jego niewątpliwa specyfika nie pozwala na znajdowanie przykładów reprezentatywnych dla całości prawa. 2. Prawo administracyjne właśnie dlatego, że dotyczy bieżącego funkcjonowania państwa, jest też dziedziną najbardziej dynamiczną i zmienną. Jest przez to szczególnie narażone na błędy legislacyjne, wynikające z pośpiechu i doraźnych potrzeb, a także na wpływy polityczne. Jest to jednocześnie dziedzina najszersza tak szeroka, jak daleko sięga działalność państwa, i obejmująca tyle odmian (dziedzin), ile obejmuje swoją aktywnością państwo. To wszystko powoduje, że stale narzekamy na stan prawa administracyjnego i ciągle pojawiają się problemy do dyskusji i do rozwiązania. Sięgają one 19

18 ostatnio poza system państwowy (wewnętrzny) w miarę postępującej europeizacji i stapiania się systemu krajowego z systemem europejskim. Nie jest to proces szybki i nie może być szybki zbyt pośpieszna i niedokładna implementacja norm europejskich, komplikowana przez kłopoty translatorskie, prowadzi do dalszych problemów. 3. Prawo administracyjne jako całość, jako przedmiot, który może być charakteryzowany i opisywany w sposób jednolity i zwarty, wydaje się nie istnieć. Takie w pierwszym odczytaniu szokujące stwierdzenie może być oparte na wielu różnych przesłankach. Można wywodzić, że granice tego przedmiotu poznania nie są ściśle ustalone i przenikają się z granicami innych gałęzi prawa, lub przekonywać, że prawo administracyjne jest wewnętrznie podzielone. Można wskazywać na nieprawdopodobną wręcz wielość materii uregulowanych tymi normami, które zaliczamy do prawa administracyjnego. Ich wielość stwarza podstawowe trudności z ogarnięciem naraz tej całości. Może więc wyodrębnianie prawa administracyjnego jako całości jest potrzebne tylko dla celów dydaktycznych lub porządkujących i jak twierdził J.S. Langrod ważne są tylko same normy. One w sumie stanowią o istocie zagadnienia, a nie ich komplet, tak czy inaczej nazwany lub podzielony. Jeżeli przyjmiemy takie założenie, to możemy zapytać dalej, dlaczego więc od stuleci doktryna stara się uchwycić cechy całego prawa administracyjnego i zbudować jego całościową definicję. Nie udaje się jej to w dużym stopniu, ale próbuje i efekty tych prób zajmują znaczące miejsce w jej dorobku. Może jednak istnieje jakaś podstawowa cecha lub zespół cech stanowiące o odrębności tego przedmiotu poznania od innych i jednocześnie konsolidujące go wewnętrznie tak, że bardzo odległe na pozór poddziedziny są jednak naprawdę ze sobą powiązane. Każdy, kto podejmuje próbę zdefiniowania prawa administracyjnego, szuka i znajduje taką cechę, i dyskusyjne staje się tylko to, czy jest to cecha najważniejsza i czy jest ona jedyna. Takie rozwiązanie jest na pewno intuicyjnie słuszne i czasem wyraża się ono również intuicyjnie w różnych całkiem pozaprawnych działaniach. Rysują się zatem dwa podejścia do prawa administracyjnego jako całości. Z jednej strony uznanie, że mamy do czynienia z całością umowną, której wyodrębnienie jest niewątpliwie potrzebne do różnorakich celów, ale wobec której nie jest celowe, a nawet jest skazane na niepowodzenie szukanie tej najistotniejszej cechy (lub cech), która jest przyczyną konsolidacji tejże całości. Z drugiej strony - przyjęcie, że szukanie tej cechy (lub cech) jest nieodzowne i że konsolidowanie całości wokół tej cechy jest potrzebne i pożyteczne nie tylko do celów naukowych lub dydaktycznych, lecz także dla samego prawa administracyjnego i jego funkcjonowania. 4. Prawo administracyjne stanowi jedną z najważniejszych gałęzi prawa, a jednocześnie jest jednym z podstawowych obowiązkowych przedmiotów na studiach prawniczych i na studiach administracyjnych. Różni się ono jednak od pozostałych przede wszystkim tym, że nie jest i właściwie nie może być skodyfikowane, a jego przepisy są bardzo rozbudowane i ulokowane na wszystkich szczeblach hierarchii źródeł prawa. Prawo to reguluje bardzo zróżnicowane materie, jest niezwykle zmienne w czasie i dodatkowo szczególnie podatne na zmiany polityczne. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że każdy autor podręcznika dotyczącego prawa administracyjnego musi dokonać wyboru materiału, który powinien się znaleźć w podręczniku, i jednocześnie musi uchwycić i wyczerpać wszystkie zagadnienia węzłowe. Stoi 20

19 on także przed koniecznością takiego sposobu opracowania, które by uwzględniało bieżące zmiany, tak żeby przynajmniej przez jakiś czas podręcznik pozostał aktualny. Pomocne w tym zakresie są podstawowy podział prawa administracyjnego na część ustrojową, procesową i materialną, a także istniejące wzory podręczników, wyodrębniające zwykle zagadnienia teoretyczne, które można nazwać częścią ogólną prawa administracyjnego. Niniejszy podręcznik nie odbiega od tych zasad: autor stara się przede wszystkim wyczerpać najważniejsze zagadnienia teoretyczne prawa administracyjnego, omówić siatkę pojęciową obowiązującą w tej dziedzinie prawa i wszystkie jej elementy, które zalicza się tradycyjnie do części ogólnej tej gałęzi prawa. W ramach opracowania mieści się także tzw. prawo administracyjne ustrojowe. Poza ramami podręcznika pozostają natomiast szczegółowe zagadnienia postępowania administracyjnego i prawo administracyjne materialne, które jednak dostarcza przykładów dla rozważań ogólnych. Podręcznik pomija również szerzej rozumiane elementy historii nauki tego prawa, a także niektóre dziedziny leżące na pograniczu prawa administracyjnego i innych gałęzi prawa. Taki wybór wymaga szerszego komentarza. Prawo administracyjne jest dziedziną, w której związki między normami prawa materialnego i normami prawa procesowego są szczególnie bliskie. Powody tego stanu rzeczy są bardzo różnorodne. Wystarczy tu wskazać choćby na to, że postępowanie administracyjne prowadzi organ administracji publicznej, czyli ten sam podmiot, który jest stroną stosunku administracyjnoprawnego. Jest on więc sam zaangażowany w każdą prowadzoną sprawę, nie stoi zatem jak sąd ponad sporem i nie jest niezawisły. Celem tego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sporu, ale konkretyzacja normy bezwzględnie obowiązującej, czyli wydanie decyzji, która sama w sobie jest elementem porządku prawa administracyjnego, gdyż zawiera w sobie indywidualną normę tego porządku. W efekcie podstawowy akt procesowy kodeks postępowania administracyjnego obejmuje wiele norm, mających w istocie treść materialnoprawną. Ze względu na tę specyficzną relację między prawem administracyjnym materialnym (ustrojowym) a procesowym trudno stwierdzić bez wątpliwości, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi gałęziami prawa i - na wzór postępowania cywilnego lub postępowania karnego - zupełnie oddzielić prawo procesowe od materialnego. Co prawda w ostatnich latach skrystalizowała się dziedzina nazywana postępowaniem administracyjnym i została w sposób wydatny poszerzona o postępowanie sądowoadministracyjne, ale wspomniane ścisłe związki pozostają. Dlatego też podręcznik omawiający prawo administracyjne nie może całkowicie abstrahować od wątków procesowych, gdyż po prostu nie dają się one całkowicie oddzielić od materii ogólnych i teoretycznych założeń tego prawa. W odniesieniu do części ogólnej prawa administracyjnego bardzo istotna jest np. teoria aktu administracyjnego, a także konstrukcja sądownictwa administracyjnego. Elementy związane z postępowaniem administracyjnym znajdą się więc w niezbędnym zakresie również w niniejszym podręczniku, jednak będą one wprowadzane z innego punktu widzenia niż procesowy, a także przy uwzględnieniu faktu, że istnieją odrębna dziedzina naukowa i odrębny przedmiot na studiach prawniczych i administracyjnych zajmujące się postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. 21

20 Nie jest natomiast możliwe ani celowe wprowadzanie do podstawowego podręcznika z zakresu prawa administracyjnego poszczególnych dziedzin prawa materialnego. Pełne opracowanie tego prawa zajęłoby zresztą zbyt dużo miejsca. W tym zakresie powinny powstawać odrębne opracowania podręcznikowe, wykorzystywane podczas zajęć z wybranych dziedzin, traktowanych jako przedmioty szczegółowe. W poniższych rozważaniach wykorzystamy więc prawo materialne tylko o tyle, o ile stanowi ono naturalną bazę przykładów ilustrujących szersze konstrukcje teoretyczne lub ustrojowe. Założeniem podręcznika jest przedstawienie poszczególnych instytucji prawa administracyjnego według stanu bieżącego i dlatego nie będziemy w zasadzie szerzej sięgać do ich genezy i ewolucji historycznej, chyba że jest to niezbędne do zrozumienia istoty danej instytucji (uznanie administracyjne). Pominięcie niektórych zagadnień z pogranicza prawa administracyjnego jest podyktowane koniecznością utrzymania podręcznika w rozsądnych wymiarach, odpowiadających co do zasady jednorocznemu kursowi tego przedmiotu. Z tych powodów podręcznik nie obejmuje np. zagadnień służby cywilnej i prawa urzędniczego, problemów odpowiedzialności odszkodowawczej za działania administracji czy też elementów prawa administracyjnego gospodarczego. Z tymi zagadnieniami można się zapoznać podczas wykładu z innych dziedzin prawa. 5. Na polskie prawo administracyjne wpływa obecnie przynależność Polski do Unii Europejskiej. Mamy w istocie do czynienia z nowym prawem administracyjnym, którego kształt i założenia są odmienne od tego, które istniało jeszcze niedawno, a jednocześnie z prawem, które w najbliższym czasie będzie się jeszcze zmieniać tak samo dynamicznie jak w ostatnich latach. Z dydaktycznego punktu widzenia sytuacja taka nie jest korzystna. Stawia ona autora podręcznika przed koniecznością dokonania jeszcze jednego wyboru między wykładem opartym na założeniach tradycyjnych (oczywiście uwzględniającym zachodzące zmiany) a wykładem przyjmującym założenia nowe, wynikające z dodania do prawa wewnętrznego całego bloku rozwiązań europejskich. Wydaje się, że każde z tych ujęć ma swoją wartość i powstają już także podręczniki prawa administracyjnego przyjmujące europejski punkt widzenia, przygotowywane przez specjalistów z dziedziny prawa europejskiego. Jednocześnie, aby należycie przyjąć i zrozumieć nowe zagadnienia, ciągle są potrzebne podstawy teoretyczne i pojęciowe, które powinny być zaproponowane studentowi prawa w ramach zwykłego kursu prawa administracyjnego. 6. Przyjęte wyżej założenie napisania podręcznika prezentującego tradycyjny punkt widzenia jest podyktowane również tym, że obecny stan wewnętrznego polskiego prawa administracyjnego, które stanowi podstawę do dołączania rozwiązań europejskich, jest głęboko niezadowalający. Baza ta odrywa się coraz bardziej od założeń teoretycznych, a jednocześnie można powiedzieć, że uciekamy do przodu w proces europeizacji, pozostawiając nieporządek w naszym własnym prawie administracyjnym. Tymczasem dokonująca się europeizacja prawa administracyjnego to także budowanie i ulepszanie systemu wewnętrznego, niepowiązanego wprost z normami europejskimi. Dopiero dobry system wewnętrzny, oczywiście dostosowany do prawa unijnego, pozwoli stwierdzić, że polskie prawo administracyjne jest europejskie. Oczywiście wskazywanie wad i niedociągnięć legislacyjnych nie jest domeną podręczników akademickich. Jednak niepokojący stan rzeczy w tej dziedzinie skłania do zaznaczenia szczególnie drastycznych 22

21 kwestii także i tutaj. Niestety sytuacja nie uległa widocznej poprawie i niniejszy fragment wstępu z poprzednich wydań podręcznika jest ciągle aktualny. 7. Materia omawiana w podręczniku została podzielona według jednego podstawowego kryterium, na część statyczną i część dynamiczną prawa administracyjnego. Część statyczna (od rozdziału pierwszego do rozdziału siódmego) obejmuje zagadnienia wstępne oraz prawo administracyjne ustrojowe, a więc wszelkie kwestie, które dotyczą samej administracji publicznej, jej struktur i aparatu. Część dynamiczna natomiast (od rozdziału ósmego do rozdziału jedenastego) odnosi się do relacji między administracją publiczną a sferą zewnętrzną, zwłaszcza obywatelami. Tu właśnie pojawiają się rzeczywiste zewnętrzne działania administracji w różnych formach, a także różne formy kontroli tych działań. Tutaj także powinny zostać przedstawione te pojęcia teoretyczne prawa administracyjnego, które dotyczą relacji między administracją publiczną a sferą zewnętrzną (rozdział ósmy). Najczęściej są one wykładane na samym początku kursu prawa administracyjnego, jednak przyjęty podział spowodował przesunięcie tych zagadnień w systematyce przedmiotu. 8. Podręcznik obejmuje stan prawny na dzień 31 marca 2012 r. 23

22

23 Część pierwsza ZAGADNIENIA OGÓLNE

24

25 Rozdział pierwszy ADMINISTRACJA I PRAWO ADMINISTRACYJNE 1. Administracja publiczna 1.1. Uwagi ogólne Przystępując do studiowania prawa administracyjnego, trzeba sobie najpierw uświadomić istotę tego przedmiotu, samą jego nazwę, kryjącą się za nią treść i podstawowe elementy pozwalające odróżnić ten przedmiot (tę gałąź prawa) od innych. Pierwszym rzucającym się w oczy określeniem jest administracja i nawet osoba w żaden sposób nieprzygotowana może od razu, choćby intuicyjnie, powiedzieć, że prawo administracyjne zajmuje się właśnie administracją i że ona stanowi jego przedmiot. Rzeczywiście najbardziej rozpowszechnionym sposobem określania prawa administracyjnego jest odwoływanie się do pojęcia administracji, choć jak zobaczymy dalej można prawo to charakteryzować także w inny sposób. Najczęściej jednak ciężar definiowania prawa administracyjnego przenosi się na pojęcie administracji, które nie jest bynajmniej jednoznaczne i łatwe do określenia. Temu też celowi określeniu prawa administracyjnego będą służyć dalsze rozważania o pojęciu administracji, choć nie można zapominać, że sama administracja też stanowi przedmiot wielu odrębnych nauk, w tym nauki administracji 1 i polityki administracyjnej. Szukając pomocy najpierw w języku potocznym, zauważamy, że pojęcie administracji jest wszechobecne. Mówimy o administracji naszego osiedla lub domu, o administracji gminy lub państwa, o administrowaniu lasami, wodami lub drogami publicznymi, o problemach z administracją zdrowia, o organach administracji w przeciwstawieniu do organów sądowych, a także o administrowaniu naszym gospodarstwem rodzinnym lub budżetem domowym. intuicyjne i potoczne rozumienie administracji 1 Nauka administracji stanowi dziedzinę wiedzy niezwiązaną bezpośrednio z naukami prawnymi. Jest to nauka społeczna o charakterze badawczym (empirycznym), której przedmiotem jest administracja publiczna jako zjawisko społeczne. Por. F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949 i 1991 [przedruk]; Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa Zamiennie z nazwą nauka administracji używa się określenia nauka o administracji publicznej H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Założenia ogólne, Warszawa

26 etymologia administracja publiczna pojęcie interesu publicznego czynnik polityczny podmiotowe i przedmiotowe rozumienie administracji Źródłosłów tego pojęcia, wywodzący się z łacińskiego słowa ministrare (służyć, wykonywać, kierować) z przedrostkiem ad-, nadającym temu działaniu cechę działania celowego, to synonim pomocy, służby, przewodnictwa, kierownictwa, prowadzenia, zarządu, zarządzania lub organizowania dla osiągnięcia ustalonego celu itp. Pole, które chcemy zdefiniować, jest więc niezwykle obszerne i trzeba od razu w jakiś sposób je ograniczyć. Można to najpierw zrobić przez oddzielenie administracji publicznej od administracji prywatnej. Prawo administracyjne nie zajmuje się administracją prywatną, czyli organizowaniem jakiejś dziedziny lub zarządzaniem jakąś dziedziną życia na prywatny, indywidualny użytek, zarządzaniem przedsiębiorstwem czy stowarzyszeniem. Dlatego od razu jako przedmiot rozważań przyjmujemy tylko administrację publiczną, która wyróżnia się tym, że jest sprawowana przez państwo (lub przez wyodrębnione podmioty działające z upoważnienia państwa) i realizuje dobro wspólne, czyli interes publiczny, po to aby przynieść jakąś korzyść ogółowi (wspólnocie, państwu), albo też dba o interes indywidualny, reprezentując interesy całego społeczeństwa lub wspólnoty, lub ze względu na wyznawane powszechnie wartości. Pojęcie interesu publicznego nie jest ostre, ale najlepiej oddaje istotę zagadnienia. Interes taki jest bowiem relacją między pewnym stanem faktycznym a jego oceną, zawierającą odpowiedź na pytanie, czy stan ten może przynieść jakieś korzyści ogółowi. W interesie publicznym leżą zatem postawy lub działania korzystne dla ogółu (społeczeństwa) i przeciwnie działania dla ogółu niekorzystne są sprzeczne z interesem publicznym. Administracja publiczna ma dbać o te korzyści i działać tak, aby je osiągać i pomnażać, i to jest jej podstawowym zadaniem. Problemem jest jednak zwykle to, że interpretacja pojęcia interesu publicznego zależy od elementów i uwarunkowań politycznych. W zależności od poglądów politycznych różne wartości mogą leżeć lub nie leżeć w interesie publicznym i w zależności od ustroju państwa i orientacji znajdującej się przy władzy rozumienie interesu publicznego może być różne. W ten sposób administracja publiczna i samo jej pojmowanie są również zawsze uzależnione od czynników politycznych, a praktyczny rezultat sporu o rozumienie interesu publicznego stanowi o przedmiocie administracji publicznej w danym systemie. Odniesienie pojęcia administracji do interesu publicznego wskazuje również od razu na to, że ten interes publiczny ma być realizowany przez kogoś, kto jest administracją, jak również ma być realizowany za pomocą działań, które można nazwać administrowaniem. Mówiąc o administracji, mamy więc na myśli jednocześnie z jednej strony strukturę organizacyjną i wchodzących w jej skład ludzi, a z drugiej strony działania, jakie ci ludzie uformowani w strukturę organizacyjną wykonują. Dlatego konieczne jest kolejne rozróżnienie: administracji w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym), jako struktury składającej się z organów administracyjnych i innych jednostek administracyjnych, i administracji w znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym), jako działalności o charakterze administracyjnym, wykonywanej przez państwo lub wskazane przez państwo podmioty. 28

27 Łatwo zauważyć, że pojęcie administracji w każdym z tych znaczeń nie pokrywa się ze sobą. Administracja rozumiana podmiotowo obok uprawnień typowo administracyjnych obejmuje uprawnienia sądowe administracji, jak np. nakładanie kar administracyjnych, orzekanie o odszkodowaniu itd., a więc działania należące z materialnego punktu widzenia do prawa karnego lub cywilnego, ale z jakichś powodów przypisane organom administracji publicznej. Należą tu też uprawnienia ustawodawcze administracji, do których zaliczamy wydawanie aktów wykonawczych, aktów prawa miejscowego itd. Administracja rozumiana przedmiotowo, obok uprawnień organów administracyjnych, obejmuje zaś uprawnienia administracyjne sądów (organizacja sądownictwa) oraz uprawnienia administracyjne ustawodawstwa (decydowanie o budżecie, o wojnie lub pokoju, administrowanie Sejmem itd.). Niewątpliwie znacznie cenniejszy poznawczo jest podmiotowy punkt widzenia, gdyż obejmuje on pojęciem administracji materię o wiele istotniejszą ze względu na całość, o której mówimy 2. Wszystko to stanowi jednak jedynie tło, na którym musimy podjąć próbę bliższego zorientowania się w znaczeniu omawianego pojęcia Poszukiwanie zamkniętej definicji administracji publicznej Nauka prawa administracyjnego usiłowała od samego początku ująć pojęcie administracji publicznej w ramy ścisłej definicji. Powstały dzięki temu dziesiątki albo setki definicji, które miały pewną wartość poznawczą, ale nigdy nie osiągnięto definicji doskonałej i pełnej. Trudności w tym zakresie najlepiej oddaje słynna definicja L. von Steina, który stwierdził po prostu, że administracją jest to, czego nie umiem nazwać, a także sceptyczna opinia E. Forsthoffa, że administracji nie można zdefiniować, można ją tylko opisać. Współcześnie podobna teza zawiera się w zdaniu J. Bocia, że złudne jest przekonanie, iż można wyznaczyć administracji granice jej ingerencji 3. Podzielając taką opinię, można generalnie powiedzieć, że bardzo często w obrębie prawa administracyjnego, a zapewne także w zakresie innych nauk prawnych, pełne, logiczne i zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne ani nawet celowe. Zresztą nie ma definicji uniwersalnych, każda jest jakąś konwencją, a przydatność definicji może być zawsze mierzona celem, któremu ona służy. W dalszym ciągu tej książki znajdziemy przykłady takich pojęć, których opisywanie zamiast definiowania daje dużo lepsze efekty, przynajmniej na polu dydaktycznym. Podstawowa definicja administracji, uznana dzisiaj za klasyczną, bazowała na zasadzie trójpodziału władz. Według jej twórcy O. Mayera, a także według W. Jellinka administracją jest ta działalność państwowa, która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości. Z samej tej definicji, zwanej quasi-negatywną albo definicją wielkiej reszty, wynikają trudności trudności w definiowaniu administracji definicja wielkiej reszty 2 M. Zimmermann, Z zagadnień definicji prawa administracyjnego, AUW 1964, Prawo XII, nr 19, s J. Boć (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s

28