Główne problemy PRAWA DO INFORMACJI. w Êwietle prawa i standardów mi dzynarodowych, europejskich i wybranych paƒstw Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Główne problemy PRAWA DO INFORMACJI w Êwietle prawa i standardów mi dzynarodowych, europejskich i wybranych paƒstw Unii Europejskiej Redakcja Grzegorz Sibiga re-use dostęp informacja informacja publiczna tajemnica BIP prywatność zasób informacyjny dane osobowe repozytorium dokument rozpowszechnianie poufność ochrona jawność otwarty rząd otwartość

2 Główne problemy PRAWA DO INFORMACJI w Êwietle prawa i standardów mi dzynarodowych, europejskich i wybranych paƒstw Unii Europejskiej

3

4 Główne problemy PRAWA DO INFORMACJI w Êwietle prawa i standardów mi dzynarodowych, europejskich i wybranych paƒstw Unii Europejskiej Redakcja: dr Grzegorz Sibiga Autorzy: prof. PAN dr hab. Teresa Górzyƒska, dr Mateusz Błachucki, Wojciech Drobny, prof. KUL dr hab. Paweł Fajgielski, dr Bogdan Fischer, Michał Folcholc, prof. UKSW dr. hab. Małgorzata JaÊkowska, dr András Jóri, dr Mariusz Maciejewski, dr Agnieszka Piskorz-Ryƒ, dr Grzegorz Sibiga, Marc de Vries, dr Wojciech R. Wiewiórowski Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2013

5 Wydawca: Natalia Adamczyk Recenzja naukowa: Prof. UKSW dr hab. Zbigniew Cieślak Poszczególne fragmenty Części I opracowali: Rozdział I. Agnieszka Piskorz-Ryń: 2; Grzegorz Sibiga: 1, 3 Rozdział II. Mateusz Błachucki: 1 9; Michał Folcholc: Rozdział III. Paweł Fajgielski: 1, 2, 4.I, III, IV i VI; Grzegorz Sibiga: 3, 4.II, V i VII Rozdział IV. Bogdan Fischer: 2.I, 4. III IV, 5.II III; Agnieszka Piskorz-Ryń: 2.III, 4.V VI, 5.IV V; Bogdan Fischer i Agnieszka Piskorz-Ryń: 1, 2.II, 3, 4.I II, 5.I, 6 Rozdział V. Teresa Górzyńska: 1, 2.I III i VI, 4; Mariusz Maciejewski: 2.IV V, 3.I II i IV IX, 5, 6; Teresa Górzyńska i Mariusz Maciejewski: 3.III Ilustracja na okładce: Łukasz Sarapata Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki Wydawnictwo C.H.Beck 2013 Instytut Nauk Prawnych PAN 2013 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, Warszawa Skład i łamanie: PanDawer Druk i oprawa: Elpil, Siedlce ISBN ISBN e-book

6 Spis treści Autorzy... XV Wykaz skrótów... XVII Wykaz literatury... XXI Wstęp... XXXI Profesor Teresa Górzyńska wspomnienie... XXXIII CZĘŚĆ I Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej ROZDZIAŁ I Uwagi ogólne Wprowadzenie O początkach kształtowania się prawa do informacji Zakres stosowania przepisów dostępowych I. Zakres przedmiotowy Pojęcie dokumentu i informacji Treść informacji Zakres przedmiotowy polskiej ustawy II. Zakres podmiotowy Uprawnieni Zobowiązani Abstract ROZDZIAŁ II Procedura udostępniania informacji publicznej Wprowadzenie Tryby udzielania informacji publicznej Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej Wnioskowy tryb udzielania informacji publicznej I. Przedmiot wniosku różne rodzaje informacji publicznej. 35 II. Sposoby udostępnienia informacji publicznej oraz ich wybór III. Wymogi formalne i materialne wniosku o udzielenie informacji publicznej Wymogi formalne wniosku Odpłatność za udzielanie informacji publicznej Termin na udzielenie informacji publicznej V

7 VI Spis treści 5. Udostępnienie informacji w sposób opisany w art. 11 DostInfPublU Utrwalanie informacji publicznych przez zainteresowanego Wstęp na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wolnych wyborów Udostępnianie informacji publicznych w centralnym repozytorium Dostęp do informacji publicznej a prawo dostępu do akt postępowania sądowego i administracyjnego wzajemne relacje I. Podstawy aksjologiczne prawa dostępu do akt sprawy oraz dostępu do informacji publicznej II. Stosunek ustaw procesowych do DostInfPublU w zakresie dostępu do akt sprawy i informacji publicznej w niej zawartej Formy prawne udostępniania informacji publicznej w świetle DostInfPublU I. Dostęp do informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej II. Udzielanie informacji publicznej na wniosek III. Dostęp do posiedzeń organów władzy publicznej Środki ochrony prawnej adresatów czynności prawnych udzielania informacji publicznej w świetle standardu prawa do sądowego i merytorycznego rozpoznania sprawy I. Środki ochrony prawnej adresatów czynności prawnych udzielania informacji publicznej w administracyjnym toku instancji II. Środki ochrony prawnej adresatów czynności prawnych udzielania informacji publicznej w toku instancji przed sądami powszechnymi III. Środki ochrony prawnej adresatów czynności prawnych udzielania informacji publicznej w sądowoadministracyjnym toku instancji Zagadnienie bezczynności i przewlekłości postępowania w udzielaniu informacji publicznej i sposoby jej przeciwdziałania na gruncie spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej Prawoporównawczy rys zagadnień proceduralnych związanych z udostępnieniem informacji publicznych w wybranych państwach europejskich I. Wielka Brytania II. Niemcy... 89

8 Spis treści III. Węgry IV. Francja Abstract ROZDZIAŁ III Prawne ograniczenia dostępności informacji Zagadnienie wstępne ograniczeń dostępności informacji I. Zasada jawności II. Pojęcie ograniczenia dostępności III. Ograniczenie dostępności informacji jako wynik kolizji dóbr prawnie chronionych Podstawy prawne ochrony informacji I. Przepisy Unii Europejskiej II. Ustawy krajowe (Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Węgry) Sposób ograniczania prawa do informacji I. Ograniczenia bezwzględne i względne. Test szkody i test ważenia interesów II. Test szkody III. Test ważenia interesów (test interesu publicznego) IV. Ograniczenia w poszczególnych systemach prawnych (według kryterium testu) Konwencja Rozporządzenie 1049/ Wielka Brytania Węgry Republika Federalna Niemiec V. Czy testy występują w polskich przepisach o dostępie do informacji publicznej? Wybrane rodzaje ograniczeń prawa do informacji I. Ograniczenia ze względu na ochronę interesu publicznego Przedmiot ochrony Klauzule niejawności informacji II. Ochrona sfery wewnętrznej ( dokument wewnętrzny ) Wprowadzenie Pojęcie dokumentu wewnętrznego Cele ochrony dokumentu wewnętrznego Sposób ograniczania dostępu Ochrona sfery wewnętrznej (dokumentów wewnętrznych) w innych systemach prawnych A. Rozporządzenie 1049/ B. Konwencja VII

9 Spis treści VIII C. Wielka Brytania D. Węgry E. Niemcy F. Francja Dostęp do dokumentów wewnętrznych w prawie polskim Dostęp do dokumentów wewnętrznych w orzecznictwie sądów administracyjnych Wnioski III. Dokument otrzymany od strony trzeciej IV. Prywatność i ochrona danych osobowych V. Ochrona interesów ekonomicznych Zakres ochrony Sposób ochrony i jej cele Ochrona interesów ekonomicznych w prawie polskim VI. Prawa własności intelektualnej a ograniczenia dostępności informacji VII. Ochrona innych interesów indywidualnych (tajemnice zawodowe) Abstract ROZDZIAŁ IV Wyspecjalizowany organ do spraw dostępu do informacji o charakterze publicznym w wybranych krajach UE Wprowadzenie Podstawy prawne funkcjonowania wyspecjalizowanego organu ds. dostępu do informacji o charakterze publicznym I. Podstawy prawne funkcjonowania wyspecjalizowanego organu ds. dostępu do informacji o charakterze publicznym w prawie europejskim II. Podstawy prawne funkcjonowania wyspecjalizowanego organu ds. dostępu do informacji o charakterze publicznym w prawie wybranych krajów UE III. Podstawy prawne funkcjonowania wyspecjalizowanego organu ds. dostępu do informacji o charakterze publicznym w polskim porządku prawnym Modele rozwiązań prawnych w zakresie kontroli administracyjnej decyzji w sprawach dostępu do informacji o charakterze publicznym Ustrój organów wyspecjalizowanych ds. dostępu do informacji o charakterze publicznym w wybranych krajach Unii Europejskiej

10 Spis treści I. Niezależne organy administracyjne II. Zasady kształtowania niezależności organu na gruncie ustrojowym III. Pozycja ustrojowa Francuskiej Komisji ds. Dostępu do Dokumentów Administracyjnych IV. Pozycja ustrojowa Pełnomocnika Rządu Federalnego ds. Swobody Informacji V. Pozycja ustrojowa Krajowego Urzędu ds. Ochrony Danych Osobowych oraz Wolności Informacji VI. Pozycja ustrojowa Komisarza ds. Informacji Kompetencje organu wyspecjalizowanego w sprawach dostępu do informacji o charakterze publicznym w wybranych krajach Unii Europejskiej I. Wprowadzenie II. Kompetencje Komisji ds. Dostępu do Dokumentów Administracyjnych III. Kompetencje Pełnomocnika Rządu Federalnego ds. Swobody Informacji IV. Kompetencje Krajowego Urzędu ds. Ochrony Danych Osobowych oraz Wolności Informacji V. Kompetencje Komisarza ds. Informacji Wyspecjalizowany organ w sprawie dostępu do informacji o charakterze publicznym na tle doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej podsumowanie I. Ustrój i zakres zadań wyspecjalizowanych organów w sprawie dostępu do informacji o charakterze publicznym wnioski z przeprowadzonych badań II. Powołanie wyspecjalizowanego organu w sprawie dostępu do informacji publicznej w Rzeczpospolitej Polskiej uwagi de lege ferenda Abstract ROZDZIAŁ V Prawna regulacja ponownego wykorzystywania informacji publicznych Wstęp. Cel i uzasadnienie prawnej regulacji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (informacji publicznych) Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i obowiązek jej implementacji IX

11 Spis treści I. Omówienie dyrektywy Cel dyrektywy Struktura dyrektywy Zakres dyrektywy Podstawowe pojęcia Warunki i zasady II. Implementacja dyrektywy w prawie francuskim III. Implementacja dyrektywy w prawie niemieckim IV. Implementacja dyrektywy w prawie brytyjskim V. Implementacja dyrektywy w prawie węgierskim VI. Implementacja dyrektywy w prawie polskim Prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznych w Polsce Ustawy nowelizujące ustawę o dostępie do informacji Prawna regulacja prawa ponownego wykorzystywania. Zagadnienia szczegółowe I. Pojęcie ponownego wykorzystywania informacji publicznej II. Element konstytutywny prawo III. Uwagi na temat elementu przedmiotowego IV. Element operatywny wykorzystywanie V. Element teleologiczny cel ponownego wykorzystywania VI. Podmioty uprawnione (element podmiotowy) VII. Podmioty zobowiązane (element podmiotowy) VIII. Wyłączenia z zakresu regulacji ponownego wykorzystywania IX. Zasady oddawania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania otwartość informacji publicznej Zasada bezwarunkowości Zasada bezpłatności Zasada równości Zakaz monopolizacji Zasada dostępności formatu Zasada aktualnej postaci Zasada przejrzystości i ekspozycji Francja..Zasady i warunki postępowania w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznych Tryby oddawania informacji do ponownego wykorzystywania I. Tryb strony podmiotowej BIP II. Tryb Centralnego Repozytorium X

12 Spis treści III. Inny sposób IV. Tryb wnioskowy Wniosek o ponowne wykorzystywanie wymogi formalne i konsekwencje ich niespełnienia Procedura rozpoznawania wniosku o ponowne wykorzystywanie A. Wszczęcie procedury B. Modyfikacja i cofnięcie wniosku C. Terminy załatwiania spraw Załatwienie sprawy A. Przekazanie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania B. Rozstrzygnięcia C. Dopuszczenie ponownego wykorzystywania bez zastrzeżeń (warunków i opłat) D. Dopuszczenie ponownego wykorzystywania z zastrzeżeniem (warunki lub opłata) E. Odmowa ponownego wykorzystywania Środki ochrony prawa do ponownego wykorzystywania Abstract CZĘŚĆ II Aneks Problematyka realizacji prawa do informacji publicznej w świetle ustawowych założeń naboru do polskiej służby publicznej (Wojciech Drobny) Uwagi ogólne Konstytucyjne gwarancje dostępu do informacji publicznej Ograniczenia gwarancji dostępu do informacji publicznej oraz problematyka ochrony danych osobowych Ustawowe gwarancje dostępu do informacji publicznej Konstytucyjne gwarancje dostępu do służby publicznej Pokonstytucyjna praktyka ustawodawcza w zakresie dostępu do informacji publicznej na przykładzie pragmatyk urzędniczych I. Pragmatyka członków korpusu służby cywilnej a problematyka realizacji prawa do informacji publicznej w trakcie procedury naboru II. Pragmatyka pracowników samorządowych i pragmatyka pracowników urzędów państwowych a problematyka realizacji prawa do informacji publicznej w trakcie procedury naboru XI

13 Spis treści XII 7. Uwagi końcowe Abstract Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (Małgorzata Jaśkowska) Uwagi wstępne Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje Prawo dostępu, rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji publicznej Stosunek postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej do postępowania w sprawie jej ponownego wykorzystania Specyfika postępowania o ponowne wykorzystanie informacji publicznej Sądowa kontrola dostępu i ponownego wykorzystania informacji publicznej Wnioski końcowe Abstract Functioning of an independent authority for freedom of information the Hungarian experience (András Jóri) Tasks and tools of the Commissioner Data and case numbers relating to data protection and freedom of information The conflicts of data protection and freedom of information, exceptions from access : the end of independent FOI supervision Europe s PSI re-use rules exploration of the legal labyrinth (Marc de Vries) History of European PSI re-use policy Short summary of substance of the 2003 and 2013 PSI Directives The 2003 PSI Directive The 2013 PSI Directive The legal labyrinth surrounding the PSI Directive Untangling the interaction: the PSI Utility Equation A. Access B. Accessibility C. Re-use limitations D. Fair conditions Nothing as practical as a good theory!

14 Spis treści A. Access and Accessibility: enabling synergy B. Database and copyrights: kill limitations top down C. Let European (competition) law set the boundaries Wrap up and conclusions Abstract Ponowne przetwarzanie informacji publicznej zawierającej dane osobowe (Wojciech Rafał Wiewiórowski) Indeks rzeczowy XIII

15

16 Autorzy prof. PAN dr hab. Teresa Górzyńska kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, zmarła w Warszawie r. dr Mateusz Błachucki Zakład Prawa Administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk Wojciech Drobny Zakład Prawa Administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk prof. KUL dr hab. Paweł Fajgielski kierownik Katedry Prawa Technologii Informacyjnych i Komunikacyjnych, Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II dr Bogdan Fischer Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej, Uniwersytet Jagielloński, radca prawny Michał Folcholc radca prawny, indywidualna kancelaria radcy prawnego prof. UKSW dr. hab. Małgorzata Jaśkowska kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. dr András Jóri b. Rzecznik Ochrony Danych Osobowych i Wolności Informacji na Węgrzech dr Mariusz Maciejewski Zakład Prawa Administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk dr Agnieszka Piskorz-Ryń Katedra Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego XV

17 Autorzy dr Grzegorz Sibiga kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk Marc de Vries ekspert w zakresie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, absolwent studiów prawniczych i ekonomicznych dr Wojciech R. Wiewiórowski Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego XVI

18 Wykaz skrótów 1. Źródła prawa BDSG... Ustawa federalna o ochronie danych osobowych (BDSG) (Bundesdatenschutzgesetz) z r. [Federalny Dziennik Ustaw (BGBI) z 1990 r. I s. 2954]; zredagowana na nowo przez ogłoszenie z (Dziennik Ustaw I s. 66) ostatnio zmieniana przez ustawę z r. (Dziennik Ustaw I s. 2814); Bundesdatenschutzgesetz vom 20 Dezember 1990 (BGBI I S. 2954) in der Fassung der Bekanntmachung vom r. (BGBl. I) Dekret Nr Dekret Nr z r. w sprawie swobody dostępu do dokumentów administracyjnych i ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podjęty w celu wykonania ustawy Nr z r. DostInfPublU... ustawa z r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz ze zm.) DPA... brytyjska ustawa o ochronie danych osobowych z 1998 r. dyrektywa 2003/98/WE... dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. WE Nr L 345, s. 90) EKPC... Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) FinPublU... ustawa z r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) XVII

19 Wykaz skrótów FOI... ustawa o wolności informacji z 2000 r. (Wielka Brytania) IFG... ustawa federalna regulująca dostęp do informacji będących w posiadaniu Rządu Federalnego (ustawa o Wolnym Dostępie do Informacji; Informationsfreiheitsgesetz) IGW... ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji organu sektora publicznego (Niemcy) KC... ustawa z r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121) KK... ustawa z r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) Konstytucja RP... Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Konwencja... Konwencja Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych (przyjęta w Tromsø, r.) KPA... ustawa z r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) KPC... ustawa z r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101) KPK... ustawa z r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) OchrDanOsU... ustawa z r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) OchrInfNiejU... ustawa z r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228) PrPostSAdm... ustawa z r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) rozporządzenie 1049/ rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.Urz. WE L Nr 145, s. 43) SamGmU... ustawa z r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) TFUE... Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 83, s. 13 z r.) TUE... Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana: (Dz.Urz. UE C Nr 83, s. 13 z r., Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) XVIII

20 Wykaz skrótów Ustawa ustawa Nr z r. o zastosowaniu różnych środków służących poprawie stosunków pomiędzy administracją a obywatelami oraz o przepisach o charakterze administracyjnym, socjalnym i fiskalnym (Francja) Ustawa CXII... ustawa Nr CXII z 2011 r. o samostanowieniu informacyjnym i wolności informacji (Węgry) 2. Organy i instytucje CADA... francuska Komisja ds. Dokumentów Administracyjnych (La Commission d accès aux documents administratifs) ETS... Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) GIODO... Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych RPO... Rzecznik Praw Obywatelskich TK... Trybunał Konstytucyjny TS UE... Trybynał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 3. Publikatory i czasopisma Dz.U.... Dziennik Ustaw Dz.Urz.... Dziennik Urzędowy HI&CLR... Hastings International & Comparative Law Review KP... Kontrola Państwowa OMT... Organizacja Metody Technika PiP... Państwo i Prawo PQ... Political Quarterly Rzeczp.... Rzeczpospolita SE... Studia Europejskie SLR... Slovenian Law Review ST... Samorząd Terytorialny RPEiS... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ZNSA... Zeszyty Naukowe Sądownictwa Admininistracyjnego 4. Inne AAI... niezależne organy administracyjne w Republice Francuskiej ds.... do spraw FP... Foreign Policy GIQ... Government Information Quarterly ICO... Biuro Komisarza ds. Informacji XIX