Jednostki pomocnicze gmin. Monika Augustyniak

Transkrypt

1 Jednostki pomocnicze gmin Monika Augustyniak Warszawa 2010

2 Spis treści Wykaz skrótów Wprowadzenie Rozdział I. Jednostki pomocnicze gminy w podziale terytorialnym państwa oraz ich tworzenie, łączenie, podział i znoszenie Podziały terytorialne państwa Pojęcie podziału terytorialnego Rodzaje podziału terytorialnego Podział zasadniczy Podział pomocniczy Podział specjalny Tworzenie jednostek pomocniczych gminy Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych Utworzenie jednostki pomocniczej Utworzenie innych jednostek niż te nazwane. przez ustawodawcę Kolejność tworzenia jednostek nazwanych. i nienazwanych Powoływanie organów jednostek nienazwanych. przez ustawodawcę Utworzenie jednostek na części terytorium gminy. lub na całym terytorium Utworzenie jednostek niższego rzędu Etapy procesu tworzenia jednostek pomocniczych gminy Pierwszy etap określenie zasad tworzenia jednostek Drugi etap uchwała w sprawie utworzenia jednostek i konsultacje w tym zakresie

3 Spis treści Trzeci etap konsultacje w sprawie statutów jednostek Obligatoryjność tworzenia jednostek pomocniczych gminy Dzielnice m.st. Warszawy Zagadnienia ogólne Etapy tworzenia jednostek pomocniczych. m.st. Warszawy Kilka uwag w przedmiocie sołectw Kilka uwag w przedmiocie uzdrowisk Łączenie, podział i znoszenie jednostek pomocniczych gminy Ustawa o samorządzie gminnym Pierwszy etap określenie zasad łączenia, podziału i znoszenia jednostek Drugi etap uchwała i konsultacje w zakresie łączenia, podziału i znoszenia jednostek Trzeci etap statut jednostek powstałych z połączenia. lub podziału Ustawa o ustroju m.st. Warszawy Pierwszy etap określenie zasad Drugi etap uchwała i konsultacje Trzeci etap statut Kilka uwag w sprawie zniesienia sołectw i uzdrowisk Wnioski de lege lata Rozdział II. Status prawny jednostek pomocniczych gminy Status prawny jednostek pomocniczych gminy w sferze prawa publicznego Jednostka pomocnicza gminy jako strona w postępowaniu administracyjnym Jednostka pomocnicza gminy jako podmiot. na prawach strony Organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy. jako organ administracji publicznej Status prawny jednostek pomocniczych gminy w sferze prawa prywatnego Jednostka pomocnicza gminy w sferze prawa cywilnego materialnego Uwagi w zakresie zdolności prawej Uwagi w zakresie zdolności do czynności prawnych

4 Spis treści Pierwsze zagadnienie zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie Drugie zagadnienie zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego. jej mienia Jednostka pomocnicza gminy w sferze prawa cywilnego procesowego Zdolność sądowa Zdolność procesowa Status prawny jednostek pomocniczych gminy. w m.st. Warszawie Jednostki pomocnicze gminy w m.st. Warszawie. w sferze prawa prywatnego Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych Zdolność sądowa i procesowa Jednostki pomocnicze gminy w m.st. Warszawie. w sferze prawa publicznego Rekapitulacja rozważań Wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda Uwagi w zakresie upodmiotowienia jednostek pomocniczych gminy Rozdział III. Ustrój wewnętrzny jednostek pomocniczych gminy Organy jednostek pomocniczych gminy Organy uchwałodawcze Pozycja ustrojowa Zasady i tryb wyboru Zadania i kompetencje Organy wykonawcze Pozycja ustrojowa Zasady i tryb wyboru Zadania i kompetencje Organ wspomagający Pozycja ustrojowa rady sołeckiej oraz zasady i tryb jej wyboru

5 Spis treści Zadania i kompetencje Uwagi w zakresie organów uchwałodawczych,. wykonawczych i wspomagających jednostek nienazwanych Komisje i zespoły Pozycja ustrojowa Zadania i kompetencje Status prawny radnego jednostki pomocniczej Uczestniczenie w pracach rady gminy Dieta i (lub) zwrot kosztów podróży Przywilej korzystania z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym Utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami Uwagi w zakresie wykonywania mandatu radnego Proces legislacyjny Statut jednostki pomocniczej gminy Relacja statutu gminy do statutu jednostki pomocniczej Regulacje statutowe Nazwa i obszar jednostki pomocniczej Zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. oraz ich organizacja i zadania Zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę. oraz sposób ich realizacji Zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy. nad działalnością organów jednostki pomocniczej Kompetencje majątkowe oraz orzecznicze Dostęp do informacji publicznej Inne sprawy organizacyjne Charakter prawny statutu Konsultacje w sprawie statutu jednostki pomocniczej Odrębności warszawskie Organy uchwałodawcze dzielnic warszawskich Organy wykonawcze dzielnic warszawskich Statut dzielnicy warszawskiej Wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda Rozdział IV. Zadania jednostek pomocniczych gminy Zakres działania jednostek pomocniczych gminy Zagadnienia ogólne

6 Spis treści 1.2. Klasyfikacja zadań Zadania ustrojowo-organizacyjne Zadania gospodarczo-majątkowe Zadania budżetowo-finansowe Zadania administracyjne Zadania opiniodawczo-wnioskowe Zadania konsultacyjno-reprezentacyjne Zadania o charakterze proceduralnym Określenie sposobu realizacji zadań przez jednostki Ustalenie zasad przekazywania środków budżetowych. na realizację zadań jednostek Fundusz sołecki Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o funduszu. sołeckim Realizacja przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku Działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej Wysokość środków funduszu sołeckiego Wniosek procedura aplikacyjna Odrębności warszawskie Zadania dzielnic warszawskich Gospodarka finansowa dzielnic warszawskich Wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda Rozdział V. Kontrola i nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych Kontrola Cele i funkcje kontroli Kryteria kontroli Formy kontroli Organy kontroli Przedmiot kontroli Nadzór Pojęcie nadzoru Kryterium nadzoru Środki nadzoru Środki informacyjno-doradcze Środki korygujące

7 Spis treści Zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie Wstrzymanie wykonania aktu. nadzorowanego Stwierdzenie nieważności aktu. nadzorowanego Wydanie aktu zastępczego Środki personalne Przedmiot nadzoru Organy nadzoru Uwagi w zakresie art. 101 u.s.g Odrębności warszawskie Wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda Podsumowanie Bibliografia Wykaz aktów prawnych i orzeczeń

8 Wprowadzenie W obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość utworzenia w strukturze gminy jednostek pomocniczych, których regulacja dotycząca organizacji i funkcjonowania w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) jest bardzo ograniczona. Określa tylko ogólne ramy ich funkcjonowania, elementy statutu oraz pozycję publiczno- i prywatnoprawną. Wiele aspektów działalności jednostek pomocniczych nie jest unormowanych bądź budzi wątpliwości prawne. Stąd asumpt do rozważań nad problematyką dotyczącą tych struktur, które stanowią przedmiot badawczy niniejszej publikacji. Rozważając kwestię pozycji prawnej jednostek pomocniczych gminy, powinno się uwzględnić różne aspekty funkcjonowania tych wspólnot lokalnych zarówno w obrocie publiczno-, jak i prywatnoprawnym. Prezentowane w niniejszej książce rozważania dotyczą problemów badawczych odrębnie poddanych analizie w pięciu rozdziałach. Rozdziały zawierają wnioski de lege lata oraz postulaty de lege ferenda, które mogą przyczynić się do udoskonalenia regulacji prawnych w przedstawionych zakresach badawczych. W rozdziale I określono miejsce jednostek w aktualnym podziale terytorialnym państwa, wskazano zasady i tryb ich tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia ze szczególnym uwzględnieniem etapów w przedmiotowych procesach oraz konsultacji w tym zakresie. Celem badawczym jest ustalenie pozycji jednostek pomocniczych w aktualnych przepisach prawnych, ich roli i znaczenia w świetle realizacji zasady subsydiarności. W rozdziale II omawianej publikacji poruszono zagadnienie upodmiotowienia jednostek pomocniczych gminy. Rozważania te dotyczą ich statusu prawnego w sferze prawa publicznego i prywatnego. W sferze prawa publicznego podjęto próbę określenia pozycji jednostki jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego, podmiotu na prawach strony, 15

9 Wprowadzenie a także organu administracji publicznej. W sferze prawa prywatnego powstało pytanie, czy są to struktury wyposażone w takie przymioty, jak: osobowość prawna, zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych umożliwiające im występowanie w obrocie cywilnoprawnym. Podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest status jednostki w sferze prawa cywilnego materialnego i procesowego. Mając na uwadze pomocniczy charakter tych wspólnot lokalnych, kwestie te stanowią istotne zagadnienie problematyki samorządowej. W rozdziale III określono ustrój wewnętrzny jednostek pomocniczych nazwanych i nienazwanych przez ustawodawcę. Analizę problematyki rozpoczęto od prezentacji organów uchwałodawczych, wykonawczych oraz wspomagających poprzez określenie ich pozycji ustrojowej, zasad i trybu wyborów oraz wskazanie zadań i kompetencji im przynależnych. Przedstawiono problematykę komisji i zespołów, proces legislacyjny oraz status prawny radnego jednostki pomocniczej w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W kręgu zainteresowania przedmiotowego rozdziału pozostaje również charakter prawny statutu jednostki pomocniczej oraz jego regulacje o charakterze fakultatywnym i obligatoryjnym, w tym propozycje rozwiązań występujących w praktyce. W rozdziale IV niniejszego opracowania omówiono zakres działania jednostek pomocniczych z uwzględnieniem klasyfikacji zadań przekazanych im do wykonania oraz sposobu ich realizacji. Prezentowane w tym rozdziale rozważania mają na celu pokazanie, że powołanie jednostek pomocniczych w ramach struktury gminy umożliwia pełną realizację jej zadań, stanowiąc tym samym urzeczywistnienie zasady subsydiarności. W rozdziale V dokonano analizy instytucji kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych gminy, która de facto determinuje kwestię samodzielności działania tych struktur. Zagadnienie kontroli i nadzoru przedstawiono podmiotowo i przedmiotowo, ze szczególnym określeniem środków nadzorczych stosowanych wobec podmiotów nadzorowanych przez organy gminy. Ponadto w kręgu zainteresowań rozprawy pozostają również dzielnice warszawskie jako obligatoryjne jednostki pomocnicze. Każdy z pięciu rozdziałów zawiera odrębności warszawskie w zakresie tematyki i przedmiotu badawczego poruszanego w tych rozdziałach. Książka ta stanowi próbę ustalenia pozycji prawnej, artykulacji i realizacji interesów jednostek pomocniczych gminy w świetle zasady pomocniczości. 16

10 Wprowadzenie Główną metodą przyjętą w pracy jest metoda dogmatyczna. Według F. Longchampsa de Bérier jest to działalność myślowa, która przez wykładnię tekstów ustawowych i konceptualizację, porządkowanie, usuwanie sprzeczności i zapełnianie luk w prawie szuka odpowiedzi na pytanie: quid iuris? jak jest według prawa? I co mówi prawo, jaka jest treść porządku prawnego w swych ogólnych zasadach i szczegółowych rozwiązaniach 1. W przedmiotowym opracowaniu wykorzystano dorobek literatury i doktryny prawa samorządu terytorialnego i prawa administracyjnego. Przedstawiono poglądy dotyczące problematyki funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy prezentowane w orzecznictwie TK, SN oraz w orzecznictwie NSA i WSA. Wykorzystano również orzecznictwo organów nadzoru oraz akty prawa miejscowego, w tym statuty jednostek pomocniczych, które de facto stanowią ich swoistą małą konstytucję. Niniejsza praca badawcza opiera się na analizie materiału normatywnego, w tym przedstawieniu rozwiązań i zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy znajdujących swe uregulowanie (largo rozwinięcie) w aktach prawa miejscowego oraz w innych uchwałach rad gmin. Odniesienie się do tych aktów prawnych miało na celu wskazanie różnorodności konstrukcji normatywnych zaproponowanych przez uchwałodawcę. Różnorodność normatywnego ujęcia kwestii fundamentalnych dla jednostek pomocniczych stanowi konsekwencję pozostawienia przez ustawodawcę dużej gamy zagadnień do regulacji w statucie (często regulacji o charakterze fakultatywnym). Celem książki jest analiza de lege lata regulacji prawnych, która pozwoli na ujednolicenie pewnych rozwiązań dotyczących funkcjonowania jednostek i wywoła dyskusję o ich roli i znaczeniu w społeczeństwie demokratycznym. Analiza materiału normatywnego wskazuje na potrzebę tworzenia przepisów prawnych w sposób bardziej klarowny, zmiany przepisów oraz wzmocnienia pozycji prawnej tych wspólnot lokalnych. Publikacja obejmuje stan prawny na dzień 31 lipca 2010 r. 1 F. Longchamps de Bérier, Z problemów poznania prawa, Wrocław 1968, s. 8. Analiza stanu de lege lata, dokonana w niniejszej publikacji, ma na celu rozwiązywanie problemów dogmatycznych (czyli analizy językowo-logicznej tekstu prawnego dotyczącego funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy). Dotyczy to także problemów socjotechnicznych (czyli określenia, jak poprzez odpowiednie stanowienie i stosowanie prawa osiągnąć stan, który pozwoliłby w pełni zaspokoić potrzeby społeczności lokalnej, a tym samym wzmocnić ratio interesu prawnego członków tych wspólnot). Zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 174 i n. 17

11

12 Rozdział I Jednostki pomocnicze gminy w podziale terytorialnym państwa oraz ich tworzenie, łączenie, podział i znoszenie Jednostki pomocnicze gminy stanowią przedmiot badawczy niniejszej publikacji. Aby móc prowadzić rozważania w tym zakresie, konieczne jest przedstawienie problematyki podziałów terytorialnych oraz określenie miejsca tych jednostek w aktualnym podziale terytorialnym państwa. Podjęcie rozważań nad jednostkami pomocniczymi gminy nie jest możliwe bez określenia zasad i trybu ich tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia. Przedstawienie tych procesów ułatwi i przybliży określenie pozycji jednostek pomocniczych w świetle aktualnych przepisów prawnych, ich roli i znaczenia w zakresie partycypacji społecznej w świetle realizacji zasady subsydiarności. 1. Podziały terytorialne państwa 1.1. Pojęcie podziału terytorialnego Państwo pełni swoje funkcje przy zastosowaniu systemu organów centralnych i terenowych. Pierwsze z nich obejmują obszar całego kraju, a drugie jedynie wydzieloną jego część. Konsekwencją tego podziału jest rozczłonkowanie terytorium państwa i wydzielenie wyodrębnionych jednostek terytorialnych dla działalności administracyjnej 1. 1 E. Zieliński, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004, s

13 Rozdział I. Jednostki pomocnicze gminy w podziale terytorialnym państwa oraz ich tworzenie... Podział terytorialny jest jednym z podstawowych czynników składających się na sprawowanie władzy w państwie, gdyż stwarza on przestrzenne ramy samorządności lokalnej i określa możliwości kontaktów obywateli z organami władzy i administracji terenowej 2. W nauce prawa administracyjnego spotyka się zarówno pojęcie podziału terytorialnego 3, jak i podziału administracyjnego. Podziału administracyjnego dokonuje się w celu wykonywania zadań administracji publicznej. Natomiast podziału terytorialnego dokonuje się także w innych celach, np. sprawowania wymiaru sprawiedliwości 4. Pojęcie podziału terytorialnego jest zatem pojęciem szerszym i częściej używanym. Z. Leoński definiuje podział terytorialny jako względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa dokonywane dla pewnej grupy lub określonych jednostek organizacyjnych państwa lub jednostek niepaństwowych, wszakże wykonujących zadania państwowe 5. Natomiast według E. Zielińskiego podziałem terytorialnym możemy nazywać tylko takie rozczłonkowanie przestrzeni państwa, które dokonane jest za pomocą przepisów prawnych lub przepisów organizacji społecznej, której zlecono wykonywanie zadań państwowych 6. Według M. Elżanowskiego 7 wyodrębnioną przestrzennie jednostkę można zaliczyć do podziału terytorialnego, jeżeli odpowiada łącznie określonym cechom. Pierwsza cecha to cel, dla którego tworzy się daną jednostkę lub system podziału. Podział ten powinien zostać dokonany z myślą o stworzeniu odpowiednich podstaw terytorialnych (chodzi o określenie właściwości miejscowej) dla działalności przede wszystkim organów państwa oraz jednostek organizacyjnych, dla których tworzy się dany podział 8. 2 J. Molenda (w:) A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998, s Termin podział terytorialny został wprowadzony po raz pierwszy w polskim języku prawnym w treści noweli konstytucyjnej z 1976 r. (art. 43 ust. 2 Konstytucji PRL, tekst jedn.: Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 z późn. zm., stanowił, że organem władzy państwowej i samorządu społecznego w dwu różnych jednostkach podziału terytorialnego tego samego stopnia może być wspólna rada narodowa). 4 Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 275 i 276; zob. też J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s Z. Leoński (w:) J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum 1977, s E. Zieliński, Samorząd terytorialny..., s M. Elżanowski, Pojęcie i rodzaje podziału terytorialnego, PiP 1979, z. 1, s Podobnie E. Zieliński, Samorząd terytorialny..., s. 14; zob. też D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie zarys wykładu, Toruń 2002, s. 81, według której celem podziału jest ograniczenie działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne do określonego terytorium państwa. 20

14 1. Podziały terytorialne państwa Cecha druga to utworzenie danej jednostki podziału terytorium państwa z zamiarem jej trwałości. Przy czym chodzi tu o sam zamiar trwałości, a nie o pojęcie trwałości, gdyż często dany podział terytorialny tworzony z zamiarem trwałości jest zmieniany po jego ustaleniu. W tym znaczeniu obwody lub okręgi wyborcze nie są jednostkami podziału terytorialnego. Trzecia cecha wyraża się w tym, że granice jednostek podziału przestrzeni muszą być określone przez odpowiednie akty prawne (ustawy, rozporządzenia, uchwały). Istnieje wiele czynników, które kształtują podział terytorialny. Do najistotniejszych możemy zaliczyć 9 : 1) przesłanki natury politycznej (sposób realizacji zadań publicznych wykonywanych przez państwo oparty na założeniach centralizacji lub decentralizacji ma wpływ zarówno na ilość, jak i wielkość jednostek podziału), 2) ukształtowanie terenu wraz z układem sieci komunikacyjnej (czynnik ten ma wpływ na wydzielenie jednostek terytorialnych i siedzib władzy administracyjnej), 3) przesłanki demograficzne (rozmieszczenie ludności istotnie wpływa na wydzielanie jednostek terytorialnych), 4) przesłanki natury gospodarczej (rozmieszczenie gospodarki prowadzi do zmian strukturalnych kraju i zagęszczenia liczby ludności na danych terenach może to powodować konieczność wydzielenia większej liczby jednostek terytorialnych), 5) przesłanki historyczno-urbanistyczne (ukształtowane już w przeszłości więzi między ośrodkami miejskimi a wiejskimi wpływają silnie na powstawanie wspólnot terytorialnych) 10. Podział terytorialny nie jest podziałem o charakterze stałym. Ulega on zmianom w zależności od czynników, które go kształtują. Istotnym zagadnieniem ustrojowym jest dostosowanie podziału terytorialnego do zmieniających się warunków przez przeprowadzenie niezbędnych zmian w tym zakresie. Ewentualne zmiany podziału powinny być dokonywane 9 Zob. J. Służewski (red.), Polskie prawo administracyjne, cz. I, Warszawa 1985, s. 121 i 122; zob. też E. Zieliński, Samorząd terytorialny..., s Zob. Z. Niewiadomski (w:) M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 112; autor ten podkreśla, że kryteriami podziału terytorialnego mogą być czynniki geograficzne (tzw. geografia administracyjna), społeczne (demograficzne, kulturowe, polityczne) i ekonomiczne. W kontekście administrowania dzieli się je także dychotomicznie na czynniki geofizyczne i geopolityczne. 21