Monika Augustyniak Organizacja i funkcjonowanie rady gminy.

Transkrypt

1 Autor: Tytuł: Monika Augustyniak Organizacja i funkcjonowanie rady gminy. WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne EKSL - Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) k. wyb. - ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) p.p.s.a. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) przep. wprow. k. wyb. - ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) p.u.s.p. - ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz z późn. zm.) u.d.i.p. - ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.) u.f.p. - ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) u.f.s. - ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420) u.o.a.n. - ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz z późn. zm.) u.p.s. - ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm.) u.p.z.p. - ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) u.r.l. - ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.) u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.k.ż. - ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.) u.s.p. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o RIO - ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) ustawa uzdrowiskowa - ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.)

2 ustawa warszawska - ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) u.s.w. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.w.a.rz.w. - ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) z.t.p. - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Periodyki, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa Dz. U. - Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE - Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. Woj. Doln. - Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dz. Urz. Woj. Kujaw. - Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Dz. Urz. Woj. Lubel. - Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Dz. Urz. Woj. Lubus. - Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dz. Urz. Woj. Łódzk. - Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dz. Urz. Woj. Mał. - Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dz. Urz. Woj. Maz. - Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Dz. Urz. Woj. Opol. - Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Dz. Urz. Woj. Podl. - Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego Dz. Urz. Woj. Pomor. - Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Dz. Urz. Woj. Śląsk. - Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Dz. Urz. Woj. Warm. - Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego Dz. Urz. Woj. Wielk. - Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Dz. Urz. Woj. Zach. - Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego FK - Finanse Komunalne GSiA - Gazeta Samorządu i Administracji GSP - Gdańskie Studia Prawnicze M.P. - Monitor Polski M.P.Pr. - Monitor Prawa Pracy M. Praw. - Monitor Prawniczy NZS - Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA WSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich OSS - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A PiP - Państwo i Prawo PiZS - Praca i Zabezpieczenie Społeczne PPP - Przegląd Prawa Publicznego RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST - Samorząd Terytorialny St. Pr.-Ek. - Studia Prawno-Ekonomiczne

3 Inne CBOSA - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych LEX - System Informacji Prawnej LEX NSA - Naczelny Sąd Administracyjny RIO - Regionalna Izba Obrachunkowa SKO - Samorządowe Kolegium Odwoławcze SN - Sąd Najwyższy TK - Trybunał Konstytucyjny WSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny WSTĘP Opracowanie kompleksowo omawia zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy, w tym podstawy prawne jej działania. Przedstawia klasyfikację zadań i kompetencji rady jako organu o charakterze stanowiącym i kontrolnym oraz jej organizację wewnętrzną, zasady i tryb procedowania w radzie. Prezentuje status prawny radnego gminy (prawa i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu) oraz zagadnienia dotyczące etyki radnego. Omawia zasadę jawności poprzez różne aspekty działania rady gminy i jej organów pomocniczych. Książka przedstawia problematykę gminy w świetle aktualnych przepisów prawnych, również w ujęciu zagadnień legislacji administracyjnej. Przedmiotowa pozycja to konkretna i praktyczna wykładnia przepisów prawa, niezbędna w zakresie prawidłowego konstruowania regulacji prawnych dotyczących rady gminy (statuty i inne akty prawne). Zawiera propozycje rozwiązań zagadnień dotąd nieporuszonych w literaturze przedmiotu bądź słabo zbadanych. Problematyka została zaprezentowana w ujęciu teoretycznym i praktycznym, wzbogacona licznymi przykładami i propozycjami rozwiązań. Uwzględnia aktualne orzecznictwo, doktrynę i poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawa administracyjnego dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy. Ma na celu pomóc radnym w prawidłowym i efektywnym wykonywaniu mandatu, a wyborcom wskazać konkretne środki służące skutecznemu egzekwowaniu oczekiwań i obietnic przedwyborczych. Może stanowić również cenne źródło wiedzy dla studentów i teoretyków prawa i administracji. Opracowanie obejmuje stan prawny na dzień 1 września 2012 r. Rozdział I PODSTAWY PRAWNE DZIAŁANIA GMINY 1.1. Kontekst normatywny Zgodnie z przepisami Konstytucji RP gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego 1, realizując zasadę decentralizacji władzy publicznej i zasadę subsydiarności. Pozostałe jednostki samorządu terytorialnego ustrojodawca konstytucyjny pozostawił regulacji ustawowej, nie wskazując ani ich nazw, ani podziału zadań i kompetencji między nimi 2. Z zasadą decentralizacji wiąże się ściśle pojęcie podziałów terytorialnych. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP przewidział, że zasadniczy podział terytorialny państwa ma określić ustawa. Wskazał również, że podział ten powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność

4 wykonywania zadań publicznych. W aktualnym podziale terytorialnym państwa, na mocy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa 3, gmina stanowi jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego. Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po konsultacji z mieszkańcami i z zachowaniem wymagań ustawowych. Według tych wymagań gmina powinna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Szczegółowe kwestie w tej materii regulują art. 4-4f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 4. Gmina jest podstawową instytucją ustrojową państwa. Teza ta znajduje potwierdzenie nie tylko w normach konstytucyjnych, ale także w przepisach ustawowych i podustawowych w postaci specyficznego aktu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. Nie wyczerpuje to jednak katalogu aktów prawnych mających normatywny wpływ na kształt ustroju gminy. Zgodnie z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 5 zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 EKSL, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Europejska Karta Samorządu Lokalnego jest wyznacznikiem dla konstruowania norm w porządku krajowym z uwzględnieniem prezentowanych w tym akcie prawnym zasad dotyczących: * koncepcji samorządu terytorialnego, * zakresu działania samorządu lokalnego, * ochrony granic społeczności lokalnych, * dostosowania struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych, * warunków wykonywania uprawnień na szczeblu lokalnym, * finansowania społeczności lokalnych, * prawa społeczności lokalnych do zrzeszania się, * prawnej ochrony samorządu lokalnego Wspólnota samorządowa Mieszkańcy gminy jako mieszkańcy jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa stanowią ex lege wspólnotę samorządową 6, która uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą jej w ramach ustaw istotną część zadań publicznych gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność 7. Uszczegółowienie tej regulacji znajduje rozwinięcie w dyspozycji art. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina to wspólnota samorządowa (utworzona przez mieszkańców) oraz odpowiednie terytorium. Pojęcie gminy występuje w aspekcie ludzkim i terytorialnym. Koniunkcja tych dwóch elementów to warunek sine qua non jej utworzenia. Mieszkaniec gminy to osoba fizyczna 8, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Zgodnie z art. 25 k.c. 9 miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustawodawca przesądził w sposób kategoryczny w art. 28 k.c., że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania 10, zatem nie można być mieszkańcem dwóch lub więcej gmin, co nie wyklucza przynależności do innych wspólnot samorządowych: lokalnej (powiatowej) oraz regionalnej (wojewódzkiej) 11. Na zamieszkiwanie w danej gminie nie ma wpływu czas, w którym dana osoba w niej przebywa z zamiarem stałego pobytu, ani zdolność prawna czy zdolność do czynności prawnej tej

5 osoby, choć te ostanie przywołane elementy mogą mieć wpływ na zakres uprawnień w stosunku do innych członków wspólnoty lokalnej, np. zagadnienie czynnego i biernego prawa wyborczego. Nie mają znaczenia dla faktu bycia mieszkańcem gminy okoliczności natury administracyjnoprawnej, jak zameldowanie 12. Prawo to, a jednocześnie obowiązek względem określonej wspólnoty terytorialnej, powstaje ex lege i jest niezbywalne. Ustawodawca przesądził więc o obligatoryjnej przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej in genere, nie in concreto - co pozwala na zmianę przynależności z jednej gminy do innej gminy (przy spełnieniu przesłanek ustawowych, o których mowa w art k.c.). Jak wskazuje A. Szewc, "czasowe opuszczenie gminy w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności (w tym także kary dożywotniego więzienia), powołaniem do służby wojskowej, wyjazdem za granicę (na studia, do pracy, na leczenie) itp. nie powoduje zgaśnięcia przynależności do wspólnoty" 13. Do prawnych determinantów wspólnoty gminnej jako wspólnoty samorządowej można zaliczyć 14 : 1) wykonywanie zadań publicznych przez gminę w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, 2) osobowość prawną gminy, 3) prawnie chronioną samodzielność gminy, 4) określenie zasad i trybu nadzoru nad działalnością gminną w oparciu o kryterium legalności. Pojęcie gminy należy również rozpatrywać w aspekcie socjologicznym. Pojęcie wspólnoty samorządowej, jak wskazuje E.J. Nowacka, "zakłada w swej treści istnienie pewnej kategorii więzi natury społecznej, którymi w tym przypadku jest posiadany przez każdego członka wspólnoty samorządowej interes prawny pozwalający mu oczekiwać określonej prawem jakości działania (efektów) systemu samozarządzania przez wspólnotę istotną częścią zadań publicznych, jakości uwzględniającej prawem określone dobro ogółu, jego słuszne, oparte na prawie, interesy indywidualne (prawo do samorealizacji)" 15. Obowiązek przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej skorelowany jest z określonymi uprawnieniami, np. z prawem do informacji w zakresie działania jej organów, artykułowania i popierania swych interesów, możliwości skorzystania z uprawnień, o których stanowi art. 101 i 101a u.s.g. 16 Należy podkreślić, że pojęcie wspólnoty samorządowej koresponduje z pojęciem interesu lokalnego 17, który de facto warunkuje ratio istnienia danej wspólnoty, w tym gminy Terytorium gminy Ustawodawca w odniesieniu do gminy posługuje się terminem "terytorium", odróżniając je od terminu "obszar", który został normatywnie połączony z jednostkami pomocniczymi gminy 18. Terytorium gminy to terytorium jednego z rodzajów jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, co oznacza, że przy jego wyznaczaniu powinno się uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnić danej gminie zdolność wykonywania zadań publicznych 19. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi oraz ustala granice gmin. Terytorium gminy może więc zostać wyznaczone zarówno wskutek procesu jej łączenia, jak i dzielenia. Zniesienie ex lege gminy uniemożliwia istnienie wspólnoty samorządowej w aspekcie normatywnym. Rada Ministrów nie przeprowadza przedmiotowych zmian, gdy: * dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 20,

6 * gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 u.s.g. Ustawodawca przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic w trybie i na zasadach określonych w art. 4c u.s.g. W takim przypadku brak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w wyżej wymienionych procesach 21. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy 22. Pytanie zawarte we wniosku 23 o przeprowadzenie przedmiotowego referendum powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa. Obowiązkiem wojewody jest przekazanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym 24 protokołu wyniku referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. W przypadku tworzenia nowej gminy może zostać wyznaczony pełnomocnik do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy. Wyznacza go Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zadaniem pełnomocnika jest przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych, do czasu utworzenia nowej gminy. Z dniem utworzenia gminy pełnomocnik przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu wyboru nowych organów gminy 25. Oznaczenie terytorium gminy znajduje swoje unormowanie również w regulacjach statutów gmin (w formie załącznika) jako przedstawienie opisowe lub graficzne jej granic 26. Określenie "terytorium gminy" jest powiązane z pojęciem tożsamości, co ma wpływ na stopień zintegrowania społeczności lokalnej. Stąd też niewielka zmiana granic gmin, "zwłaszcza ograniczająca terytorium, jest dla społeczności lokalnej zawsze ogromnym wstrząsem" 27. Element ten stanowi istotną cechę samorządu terytorialnego. Z analizy art. 4 i 4a u.s.g. wynika, że wyróżnić możemy dwa rodzaje gmin: miejskie i wiejskie. Brak w ustawie kryteriów normatywnych ich rozróżnienia. Jedyną formalną dystynkcją w myśl art. 15 u.s.g. jest nadanie radzie gminy - jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy - nazwy "rada miejska". Dopuszczalne jest używanie "formy przymiotnikowej nazwy: rada gminna (...) Praktyka w większości oparła się jednak na formie rzeczownikowej ("rada gminy...", "rada miasta...")" Gmina w sferze prawa publicznego i prywatnego Każda jednostka samorządu terytorialnego zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP została wyposażona w osobowość prawną, która gwarantuje jej występowanie w sferze prawa publicznego i prywatnego. Ustawodawca przyznał gminie osobowość prawną 29 i ściśle z nią powiązaną samodzielność (podlegającą ochronie prawnej), tym samym określił determinanty prawne, które mają wpływ na upodmiotowienie gminy. W wyroku z dnia 17 września 2009 r. NSA orzekł, że "osobowość prawna jednostki samorządu terytorialnego ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Aspekt publiczny osobowości prawnej gminy wyraża się w wykonywaniu zadań publicznych, przy realizacji których jednostka samorządu terytorialnego korzysta z władztwa administracyjnego. Aspekt prywatny osobowości prawnej gminy oznacza, że jest ona również podmiotem prawa prywatnego, a co za tym idzie może posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać i rozporządzać, zaciągać zobowiązania itp." 30.

7 Osobowość prawna gminy umożliwia jej wykonywanie zadań publicznych, w wyniku decentralizacji w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna w sferze prawa publicznego dotyczy również możliwości wykonywania władztwa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że osobowość publicznoprawna oznacza możliwość nawiązywania przez gminę stosunków prawnych z organami państwa 31. Gmina będzie stroną w postępowaniu administracyjnym 32 np. wtedy, "gdy jej interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego, finansowego). Przepisy prawa prywatnego nie stwarzają gminie podstaw do występowania jako strona w sprawie administracyjnej" 33. Pojęcie zadań publicznych koresponduje z dyspozycją art. 6 u.s.g., który wskazuje, że "do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Brzmienie przedmiotowego przepisu pozostaje w związku z regulacją art. 163 Konstytucji RP 34, stanowiąc jej normatywne rozszerzenie na gruncie przepisów ustrojowych. Jak wskazuje P. Dobosz, "gminny samorząd terytorialny, z wyznaczonym mu zakresem działania, wykonuje tylko i wyłącznie zadania o charakterze publicznoprawnym, a zatem przypisane mu jego własne zadania nie stanowią kategorii zadań prywatnoprawnych" 35. Nie wszystkie działania w ramach gminnego samorządu terytorialnego można zaliczyć do kategorii zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. W uchwale z dnia 6 lipca 1995 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stwierdziła, że "rekompensaty finansowe dla sołtysów wsi i przewodniczących zarządów osiedli na pokrycie kosztów ponoszonych za przejazdy oraz kosztów związanych z wykonywaniem zadań gospodarczych jednostek pomocniczych gminy nie należą do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy prawa ściśle określają przypadki, w których za określone czynności organy jednostek pomocniczych gminy mogą pobierać wynagrodzenia. Nie jest natomiast możliwe ustalenie rekompensat finansowych na pokrycie kosztów funkcji pełnionej społecznie" 36. Oznacza to, że zasadność zaliczenia danej sprawy do spraw publicznych z art. 6 ust. 1 u.s.g może budzić wątpliwości. Ustawodawca określił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W art. 7 u.s.g. przedstawia otwarty (przykładowy) katalog tych zadań 37. Wśród nich są zadania fakultatywne i obowiązkowe. Ustawy określają, które z nich mają charakter obowiązkowy 38. Do zadań własnych gminy należy zaliczyć zadania użyteczności publicznej (art. 9 ust. 4 u.s.g.), z tym zastrzeżeniem, że przez zadania o charakterze użyteczności publicznej - jak wskazuje K. Bandarzewski - należy rozumieć tylko te zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych 39. Z kolei zadania o charakterze przekraczającym zakres użyteczności publicznej obejmują zadania publiczne samorządu terytorialnego, podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, ale bez obowiązku zapewnienia powszechności tych usług oraz wykonywania ich w drodze bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania potrzeb 40. Zadania własne określone w art. 6 i 7 u.s.g. mogą być realizowane przez gminę lub przez jej jednostki pomocnicze w formach publicznoprawnych lub w formach cywilnych 41. Osobowość prawna w sferze prawa cywilnego 42 obejmuje dysponowanie środkami o charakterze materialnym, które są niezbędne do wykonywania zadań i kompetencji przez gminę. Skoro gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, to wykonywanie zadań w sferze prywatnoprawnej czyni z niej uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Gmina ma zdolność sądową, może pozywać i być pozwana 43. Osobowość prawna stanowi rękojmię samorządności gminy, co oznacza, że może ona wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów i mimo że podlega nadzorowi organów państwowych, może wieść z nimi spór 44.

8 Z punktu widzenia substratu rzeczowego - terytorium gminy w ujęciu publicznoprawnym jawi się jako sprawowanie władztwa publicznoprawnego, poprzez wykonywanie zadań publicznych na oznaczonym terenie, stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego (akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i innym 45 ). W sferze prywatnoprawnej terytorium gminy władają różne podmioty prawa cywilnego (gmina - grunty komunalne, Skarb Państwa oraz państwowe i prywatne osoby prawne i osoby fizyczne) w różnych formach prawnych (własność, wieczyste użytkowanie, prawa rzeczowe ograniczone, posiadanie itp.) 46. Z punktu widzenia substratu osobowego wspólnota samorządowa w ujęciu publicznoprawnym jawi się jako korelat praw i obowiązków mieszkańców danej gminy w świetle interesu publicznoprawnego (zadania publiczne, w tym wykonywanie kompetencji orzeczniczych). W sferze prywatnoprawnej wspólnota samorządowa to osoby fizyczne przebywające na terenie danej gminy z zamiarem stałego pobytu, których łączą więzi interesu lokalnego o charakterze prywatnoprawnym (majątek gminy i inne prawa o charakterze cywilnym) Zasady kształtujące ustrój gminy Ustrój gminy jest kształtowany przez określone zasady o charakterze normatywnym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie została ona jednak normatywnie zdefiniowana, "a jej elementy są określane przez odtwarzanie założeń aksjologicznych systemu prawa albo przez formułowanie szeregu zasad szczegółowych, które z niej wynikają" 47. Do najważniejszych zasad, które mają wpływ na ustrój gminy, należy zaliczyć zasadę praworządności (legalności), decentralizacji, subsydiarności, jawności oraz samodzielności. Zakres przedmiotowy niżej przedstawionych zasad nie ma charakteru rozłącznego, nie konkurują one ze sobą, stanowiąc o modelu ustroju gminy Zasada praworządności Zasada praworządności 49 ujmowana jako generalny nakaz przestrzegania prawa 50 oznacza, że organy władzy publicznej nie mogą działać bez podstawy prawnej lub wykraczać poza jej granice. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Ustrojodawca wskazuje, że organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa 51. Zasada ta dotyczy również sfery publiczno- i prywatnoprawnej działalności gminy, w tym zagadnienia legislacji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko 52, że "z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Przestrzeganie zasad poprawnej legislacji - jak stwierdził Trybunał w sprawie K 33/00 - ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności. Zwłaszcza w przepisach podatkowych ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać

9 organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a podatnikom stwarzać niepewność co do ciążących na nich obowiązków. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów" 53. Zasady techniki prawodawczej stanowią zbiór reguł, które określają zasady poprawnej redakcji norm prawnych w przepisach prawnych, w tym sposób ich ujęcia w aktach prawnych, o różnej nazwie i randze w hierarchii źródeł prawa. "Zasady techniki prawodawczej nie są natomiast zbiorem reguł konstrukcji systemu prawnego: nie wyznaczają podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, form, w jakich można stanowić prawo, procedury prawodawczej. Mówiąc najprościej, Zasady nie zawierają reguł ważnego dokonywania aktów tworzenia prawa" Zasada subsydiarności Zasada subsydiarności została określona w preambule 55 Konstytucji RP oraz w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 56. Ma ona istotne znaczenie dla funkcjonowania gminy. Jak wskazuje E. Ochendowski - jest to zasada "dynamiczna i elastyczna, zawsze relatywna i zmienna; nie wprowadza sztywnego podziału zadań pomiędzy poszczególne szczeble administracji publicznej, wyraża pewną tendencję" 57. F. Saint-Ouen podnosi, że subsydiarność jest przede wszystkim zasadą pionowego podziału władzy, od dołu do góry - nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza 58. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ponadto ustrojodawca podkreśla, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych 59. "Zadania, kompetencje oraz środki publiczne na finansowanie zadań z zakresu administracji powinny być przydzielane przez ustawy w pierwszej kolejności samorządowi terytorialnemu, a nie administracji rządowej" 60. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r. orzekł, że: "zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie tzn. w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Samorząd terytorialny wykonuje część administracji publicznej nie zastrzeżonej ustawowo do kompetencji administracji rządowej" 61. Przejawem zasady subsydiarności jest funkcjonowanie jednostek pomocniczych, realizujących de facto zadania gminy (w tym możliwość wykonywania władztwa administracyjnego). Zasada pomocniczości ma na celu zwiększenie udziału członków wspólnoty samorządowej w wykonywaniu zadań administracji publicznej (np. poprzez przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców gminy). Należy jednak zwrócić uwagę, że w świetle zasady pomocniczości wykonywanie władzy publicznej przez mieszkańców gminy nie może być rozumiane jako "prawo obywatela do konkretnej gminy, której istnienie i granice nie mogą podlegać zmianom (...) Prawo do samorządu nie jest prawem podstawowych jednostek samorządu terytorialnego do trwania w niezmienionym kształcie mimo zróżnicowanych ocen opinii społecznej dotyczących funkcjonowania samorządu i reform samorządowych, lecz prawem obywateli do dobrego i lepszego samorządu" 62. B. Dolnicki wskazuje, że niejako naturalnym przeciwieństwem zasady subsydiarności jest decentralizacja, która zakłada podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze kraju pomiędzy jednostki niższe. "Jest to jednak przeciwieństwo tylko metodologiczne i

10 funkcjonalne, ponieważ efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań" Zasada decentralizacji Zasada decentralizacji kształtuje ustrój gminy. Wynika ona z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP: "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Przepis ten należy ujmować w kontekście art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, "że zasadniczy podział terytorialny państwa tworzy się dla celów samorządu terytorialnego. W rezultacie samorząd terytorialny stanowi podstawową formułę decentralizacji władzy publicznej" 64. Zasada ta adresowana jest zwłaszcza do gminy - wykonującej wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek. "Zasada decentralizacji ma kształtować relacje między organami publicznymi, gdy zasada pomocniczości eksponuje dodatkowo problematykę społeczeństwa obywatelskiego, czyli jest szersza od zasady decentralizacji. Zasada decentralizacji nakazuje ustawodawcy rozpraszać kompetencje publiczne między wiele usamodzielnionych podmiotów prawa publicznego (w tym - samorządy terytorialne); natomiast zasada subsydiarności - zwiększyć możliwości społeczeństwa, nie ujętego w ramy władz publicznych (referendum, obecność na sesji rady lub sejmiku, inicjatywa uchwałodawcza itp.)" 65. A. Piekara zwraca uwagę, że do podstawowych uwarunkowań, funkcji i atrybutów decentralizacji przez samorząd w aspekcie socjologicznym należy zaliczyć: 1) upodmiotowioną społeczność; 2) społeczność lokalną związaną ze swym terytorium; 3) istnienie niezbędnego minimum więzi społecznych, niezbędnych do samoorganizacji danej społeczności; 4) istnienie wytworzonej przez daną społeczność lokalną instytucji lokalnej, która staje się formą i sposobem upodmiotowienia mieszkańców, artykułujących swoje zbiorowe potrzeby; 5) świadomość wspólnego interesu; 6) proces decyzyjny, który dokonuje się pod bieżącą kontrolą społeczną mieszkańców; 7) doskonalenie postaw obywatelskich (powstają rozmaite inicjatywy lokalne); 8) doskonalenie i rozbudowywanie mechanizmów demokracji lokalnej. Społeczność lokalna, realizując wymienione funkcje, jest podmiotem twórczego rozwoju, staje się częścią i współkreatorem społeczeństwa obywatelskiego Zasada samodzielności Zasada samodzielności gminy została unormowana w art. 16 ust. 2 oraz w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Stanowi ona przesłankę realizacji zasady decentralizacji. Jak wskazuje B. Dolnicki, w ramach chronionej samodzielności gminy mieścić się będzie: 1) samodzielność w kształtowaniu ustroju wewnętrznego gminy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), 2) samodzielność finansowa gminy (art. 167 Konstytucji RP), 3) samodzielność podatkowa gminy (art. 168 Konstytucji RP), 4) samodzielność majątkowa gminy (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), 5) samodzielność publicznoprawna gminy - samodzielne wykonywanie zadań publicznych (art. 163 i 166 Konstytucji RP) 67. Samodzielność 68 gminy podlega ochronie sądowej. Konstytucja RP ogranicza możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność gminy, uznając, że jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności 69, a nie pozostałych kryteriów (rzetelności, gospodarności, celowości). W wyroku z dnia 2 marca 2009 r. WSA w Gliwicach wskazał, że "żadna z obowiązujących norm prawnych nie stanowi, iż wojewoda został uprawniony do

11 udziału w procesie legislacyjnym rady gminy, czy to w formie uzgodnienia, czy też stwierdzenia nieważności przygotowanych do uchwalenia projektów aktów. Interweniowanie nadzorcze już na etapie uzgodnienia projektu statutu niweczyłoby samodzielność organów gminy gwarantowaną jej konstytucyjnie" 70. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. orzekł, że w świetle unormowań konstytucyjnych "jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 1998 r., sygn. K. 22/98, OTK ZU Nr 7/1998, poz. 15, s. 634). W płaszczyźnie finansowej zasada samodzielności gmin realizuje się w odniesieniu do tych dochodów, które ustawowo zostały im zagwarantowane. Trybunał Konstytucyjny podkreślał już niejednokrotnie, że samodzielność finansowa gmin nie oznacza rodzaju autonomii finansowej, ale raczej formę decentralizacji, prowadzącą jednak do samoograniczenia władz państwowych. Przyjmując dopuszczalność ustawowego limitowania samodzielności gmin należy podkreślić jednakże konstytucyjne skrępowanie swobody ustawodawcy kształtującego granice tej zasady. Ograniczenia samodzielności gmin spełniać winny bowiem nie tylko wymagania o charakterze formalnym (właściwa forma aktu prawnego ustanawiającego takie ograniczenia), ale również materialnym (treściowym). Każde ograniczenie samodzielności znajdować powinno swoje uzasadnienie w wartościach i zasadach konstytucyjnych, nie może także prowadzić do zniweczenia istoty samej zasady samodzielności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, poz. 31, s. 184). Na straży respektowania tych wymogów stoi sąd konstytucyjny dokonujący weryfikacji wprowadzonego ograniczenia nie tylko z punktu widzenia przepisów statuujących samą zasadę samodzielności, ale również innych unormowań o randze konstytucyjnej. Należy jeszcze raz podkreślić, że brak jest konstytucyjnych podstaw do przypisywania zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego bezwzględnego i absolutnego pierwszeństwa wobec innych wartości i zasad konstytucyjnych. Z tego punktu widzenia zasada ta nie zyskuje wobec nich na gruncie Konstytucji szczególnej kwalifikacji i wyższej rangi. Takie zaś podejście do interpretacji treści zasady samodzielności jednostek samorządowych legło u podstaw zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę. To właśnie wzgląd na konieczność ochrony innych wartości i zasad konstytucyjnych może uzasadniać i legitymować dopuszczalność jej ograniczenia" 71. Samodzielność gminy, jak wskazuje J. Jagoda, jest prawem podmiotowym (publicznym i prywatnym), co oznacza, że gmina, w granicach prawa, w celu realizacji zadań publicznych o charakterze lokalnym może w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, z wyłączeniem innych podmiotów (w szczególności organów państwa), podejmować i wykonywać wszelkie czynności (rozstrzygnięcia) mieszczące się w zakresie jej działania, a w przypadku naruszenia jej praw podmiotowych (zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium), przez działanie lub zaniechanie innych podmiotów, przysługuje jej roszczenie służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu oraz prawo zwrócenia się do sądu w celu ochrony swej samodzielności Zasada jawności Zasada jawności działania władz publicznych została określona w art. 61 Konstytucji RP. Opiera się na prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Znalazła swoje rozwinięcie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej 73, w ustawach ustrojowych (art. 11b u.s.g., art. 8a u.s.p., art. 15a u.s.w.) oraz w innych ustawach o charakterze materialnym lub procesowym 74.

12 Realizacja zasady jawności w gminie obejmuje: * wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu 75 (obrady rady gminy oraz posiedzenia komisji stałych i doraźnych są jawne i przepisy statutu nie mogą w tym zakresie wprowadzać żadnych wyłączeń; wprowadzenie ograniczeń w zakresie odbywania obrad za zamkniętymi drzwiami musi wyraźnie wynikać z przepisów rangi ustawowej, a nie statutowej, brak upoważnienia w tym zakresie do regulacji przedmiotowych unormowań w aktach podustawowych) 76 ; * prawo obywateli do uzyskiwania informacji, dostęp do dokumentów 77 wynikających z wykonywania zadań publicznych 78, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady, interpelacji i wniosków radnych, oświadczeń majątkowych radnych 79 ; * proces legislacyjny, w tym stanowienie aktów prawa miejscowego (zagadnienie to obejmuje zwołanie sesji, prowadzenie obrad, jawność głosowań na sesji i posiedzeniach komisji 80, procedowanie na sesjach oraz ogłaszanie aktów prawa miejscowego 81 ); * gospodarkę finansową gminy (art. 61 u.s.g. oraz art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 82 ); * orzecznictwo administracyjne (dostęp do akt administracyjnych 83 ). Zgodnie z art. 23 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej "urzędnik rozpatruje wnioski o umożliwienie dostępu do publicznych dokumentów zgodnie z uregulowaniami przyjętymi przez instytucję i zgodnie z ogólnymi zasadami i ograniczeniami określonymi w rozporządzeniu (EWG) 1049/2001. W sytuacji gdy urzędnik nie może spełnić ustnej prośby o umożliwienie publicznego dostępu do dokumentów, zasugeruje on zainteresowanym sformułowanie przez nich stosownego wniosku na piśmie" Władza w gminie w świetle form demokracji bezpośredniej i pośredniej Pojęcie władzy w gminie koresponduje z wykonywaniem administracji publicznej przez organy gminy lub społeczność lokalną. Zgodnie z art. 11 u.s.g. to mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w formie wyborów i referendum) lub za pośrednictwem rady gminy i wójta 84. W doktrynie podkreśla się, że mieszkańcy tworzą tym samym pierwotny podmiot władzy gminy, organy gminy zaś wtórny 85. Zdaniem J. Bocia: "ustawa samorządowa używa pojęcia "władze gminy" dla określenia podmiotów upoważnionych do rozstrzygania w sprawach gminy" 86. Uczestników form demokracji bezpośredniej i pośredniej można uznać za podmioty władzy w gminie, bowiem rozstrzygają oni w sprawach publicznych istotnych dla społeczności lokalnej Formy demokracji bezpośredniej w gminie Władza we wspólnocie lokalnej jest sprawowana przez mieszkańców nie tylko w formie demokracji przedstawicielskiej, ale również za pomocą form demokracji bezpośredniej. Podmiotem władzy gminnej są mieszkańcy tych jednostek, którzy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez referendum gminne i wybory). Do form demokracji bezpośredniej należy zaliczyć również fakultatywne formy partycypacji społecznej w gminie: zebranie wiejskie (art. 36 u.s.g.), ogólne zebranie mieszkańców osiedla (art. 37 ust. 4 u.s.g.) oraz konsultacje społeczne Konsultacje społeczne Artykuł 5a u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach dotyczących określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z

13 mieszkańcami gminy. Konsultacje społeczne mają zapewnić władzom lokalnym potwierdzenie, czy mieszkańcy gminy akceptują, czy wyrażają dezaprobatę wobec ich działań, potwierdzając tym samym legitymację w zakresie sprawowania władzy. Ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji: * obligatoryjne (będą one mieć miejsce "w przypadkach przewidzianych ustawą"), obejmujące nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych, wymagające przeprowadzenia konsultacji 88, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3-4 u.s.g. 89 ); * fakultatywne 90 (będą mieć miejsce "w innych sprawach ważnych dla gminy 91 ", tj. we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne). Rada gminy ustala zasady i tryb przeprowadzania konsultacji w drodze uchwały 92. Brak jest możliwości scedowania tej kompetencji na wójta. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące pewnymi procesami, podstawa, na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania 93. Ustawa o samorządzie gminnym nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady. W praktyce do najbardziej popularnych form konsultacji należą: spotkania radnych z wyborcami, przedstawicielami jednostek pomocniczych, spotkania z ogółem mieszkańców lub grupami celowymi, organizowanie mieszanych komisji i zespołów problemowych oraz monitorowanie procesu tworzenia prawa 94. Konsultacje mają na celu zapoznanie się z opinią społeczną na dany temat. Nie są wiążące, jednak stanowią wyraz woli mieszkańców i powinny być brane pod uwagę przez radę gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 5 maja 2000 r. Wojewoda Łódzki wskazał: "wymóg "podejmowania uchwał po konsultacji z mieszkańcami" powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko jako zorganizowanie pewnej liczby spotkań i uznanie, bez względu na liczbę uczestników tych spotkań spełnienia wymogu konsultacji" 95. Należy podkreślić, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy 96 w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego 97. Powinny być one prowadzone z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych Jednostki pomocnicze gminy - zagadnienia ogólne Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze nazwane 98 i nienazwane 99. Artykuł 5 u.s.g. jest więc przepisem, w którym stykają się jednostki dwu podziałów terytorialnych państwa: zasadniczego i ściśle z nim powiązanego podziału pomocniczego 100. O utworzeniu lub zniesieniu jednostek tego podziału decyduje rada gminy w formie uchwały. Jedynie dzielnice m.st. Warszawy zostały powołane mocą ustawy 101. Przepisy ustawy o samorządzie województwa ani przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują tworzenia jednostek podziału pomocniczego. Jednak w świetle art. 92 ust. 2 u.s.p. miasto na prawach powiatu jest gminą, która wykonuje zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Kwestie ustrojowe miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym, dlatego też jednostki pomocnicze miasta na prawach powiatu są w istocie jednostkami pomocniczymi, o których mowa w art. 5 u.s.g.

14 Uprawnienie do powołania jednostek zostało przyznane radzie gminy i stanowi jej wyłączną kompetencję, której nie może scedować na inny organ. O kolejności powoływania jednostek decyduje ich znaczenie, zakres realizowanych przez nie zadań oraz charakter demograficzny i terytorialny danego obszaru. Rada gminy tworząc jednostki, powinna się kierować przepisami statutu, wskazującymi kolejność ich powoływania. Kolejność zaproponowana przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 u.s.g. nie jest wiążąca, choć stanowi pewną wskazówkę dla uchwałodawcy. Tworzenie jednostek pomocniczych 102 wiąże się w sposób ścisły z ustaleniem ich nazw 103, co wywołuje określone konsekwencje ustrojowe. Ustawodawca przypisał sołectwu, dzielnicy i osiedlu organy wskazane w art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. Struktura wewnętrzna jednostek nazwanych wynika bezwzględnie z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, zatem powołanie innych organów niż przypisane ustawowo jest niedopuszczalne 104. Ograniczenia te nie dotyczą jednostek pomocniczych nienazwanych, których struktura wewnętrzna może zostać dowolnie uregulowana przez radę gminy. O utworzeniu jednostek na części terytorium gminy lub na całym terytorium decyduje regulacja statutowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 r. orzekł: "rada gminy może objąć systemem jednostek pomocniczych obszar całej gminy lub jej części i podejmować uchwały dotyczące wszystkich jednostek pomocniczych w gminie" 105. W obowiązującym stanie prawnym można wyróżnić jednostki pomocnicze stopnia podstawowego i niższego rzędu 106. Jednostki niższego rzędu mogą być zarówno jednostkami nazwanymi, jak i nienazwanymi. Z racji tego, że są mniejszymi wspólnotami lokalnymi, powinny posiadać maksymalnie uproszczoną strukturę organizacyjną, dostosowaną do zadań im przekazywanych. Powołanie ich powinno znaleźć uregulowanie zarówno w statucie gminy, jak i w statucie jednostki stopnia podstawowego 107. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, ponieważ nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy. Organy jednostki pomocniczej nie należą do katalogu organów gminy, o których mowa w art. 11a ust. 1 u.s.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw 108. W pierwotnym brzmieniu ustawy o samorządzie terytorialnym rozdział 3 "Władze gminy" nie zawierał definicji organów gminy, co umożliwiało rozszerzenie zakresu tego pojęcia o organy jednostek pomocniczych 109. Organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. mogą wykonywać kompetencje orzecznicze, co czyni z nich organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 27 listopada 2009 r. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że "pomocniczy charakter jednostek pomocniczych wyraża się w przejmowaniu na podległym im obszarze zadań publicznych i ułatwianiu tym samym ich realizacji przez gminę. Z prawnego punktu widzenia pomocniczość jednostek przejawia się w przekazywaniu im przez gminę części kompetencji decyzyjnych" 110. Zebranie wiejskie stanowi wyraz demokracji bezpośredniej, a rada dzielnicy (osiedla) korzysta z form demokracji pośredniej. Dopuszczenie możliwości powołania w osiedlu ogólnego zebrania mieszkańców wskazuje na umiejscowienie osiedla jako jednostki pomocniczej typu pośredniego pomiędzy sołectwem a dzielnicą. Osiedle w zakresie utworzenia organu uchwałodawczego może sięgać po obydwie te formy demokracji Zebranie wiejskie

15 Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa. Użycie przez ustawodawcę nazwy "zebranie wiejskie" nie oznacza, że sołectwo może być tworzone tylko na terenach wiejskich. De lege lata istnieje możliwość tworzenia sołectw na obszarze każdej gminy, zarówno o charakterze wiejskim, jak i miejskim. Brak definicji w ustawie o samorządzie gminnym terminu "zebranie wiejskie" powoduje, że należy je interpretować jako "zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa" 111. Zdaniem A. Szewca definicja ta powinna zostać uzupełniona o determinanty prawne w postaci: 1) stałość zamieszkania członków zebrania na obszarze sołectwa, 2) formalne zwołanie zebrania, 3) cel zebrania (rozstrzygnięcie określonej sprawy) 112. W przeciwnym razie każde zgromadzenie mieszkańców sołectwa można by uznać za zebranie wiejskie, a tym samym za organ sołectwa. Racjonalność takiej regulacji stałaby wtedy pod znakiem zapytania. Zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa należy jednak interpretować zawężająco, a mianowicie tylko do tych mieszkańców, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym art. 36 ust. 2 u.s.g. Za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania opowiedzieli się przedstawiciele doktryny 113. Jednak zdaniem A. Szewca art. 36 ust. 2 u.s.g. został ustanowiony dla celów wyborczych i z tego powodu eliminuje z kręgu wskazanych w nim osób osoby nieuprawnione do głosowania, w tym także osoby pozbawione praw publicznych wyrokiem sądu. Nie widać jednak powodów, dla których osoby te miałyby być pozbawione prawa udziału w decydowaniu o innych sprawach sołectwa niż wybory jego organów, np. w sprawach remontów dróg czy lokalizacji wysypiska śmieci 114. W doktrynie zebraniu wiejskiemu przypisuje się domniemanie właściwości, co oznacza, że "organ ten jest właściwy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady sołeckiej" 115. Zebranie wiejskie ma jednak ograniczone kompetencje, w porównaniu z radą gminy, bowiem może ono tylko podejmować uchwały, nie posiada natomiast kompetencji kontrolnych. Komisja rewizyjna rady może przeprowadzać kontrolę działalności sołectw w gminie 116. Do kompetencji ustawowo przyznanych zebraniu wiejskiemu należy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim 117 przyznała nowe uprawnienia zebraniu wiejskiemu. Warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosku, który uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa Ogólne zebranie mieszkańców Ogólne zebranie mieszkańców jest organem uchwałodawczym osiedla, gdy statut danego osiedla tak stanowi 119. Jako organ kolegialny działa in pleno, wyrażając swoją wolę w formie uchwał zgodnie z procedurą przewidzianą w statucie. Kompetencje ogólnego zebrania mieszkańców obejmują: * sprawy ustrojowo-organizacyjne (np. dotyczące wyboru i odwołania organów określonych ustawowo lub statutowo - wyboru zarządu osiedla, określania struktury wewnętrznej, w tym powoływanie komisji i zespołów, opiniowanie i składanie wniosków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej do organów gminy), * sprawy gospodarczo-majątkowe (dotyczą regulacji z art. 48 u.s.g.),