województwa śląskiego

Transkrypt

1 prof. dr hab. Florian Kuźnik Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach Katedra Badań Strategicznych i Regionalnych Recenzja pracy doktorskiej: Mgr Marta Włóka Procesy budżetowania a strategie miast na prawach powiatu województwa śląskiego Promotor: dr hab. inż. Iwona Otoli prof. Politechniki Częstochowskiej Promotor pomocniczy: dr Justyna Łukomska - Szarek Politechnika Częstochowska Wydział Zarządzania Częstochowa 2017 Recenzowana rozprawa doktorska wchodzi w bardzo złożone zagadnienie powiązania zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego z planowaniem budżetowym. Jest to w rzeczywistości praca na temat integracji zarządzania strategicznego z zarządzaniem operacyjnym, w tym szeroko rozumianym budżetowaniem strategii rozwoju miast. Całość rozważań autorka umieszcza w obrębie zarządzania publicznego, którego integralnym składnikiem są jednostki samorządu terytorialnego. Są one dobrym przykładem prezentacji różnego rodzaju wyzwań, z którymi musi radzić sobie zarówno teoria jak i praktyka zarządzania publicznego. Zagadnienie związku, a w rzeczywistości przejścia myślenia strategicznego kierującego się wartościami i dalekosiężnymi celami w myślenie operacyjne uwzględniające realia wykonawcze, w tym finansowe jest oczywiste konceptualnie. Nie zawsze przy tym pamięta się, że to łagodne przejście wymaga wielu zabiegów metodycznych, które definiują jakość, w tym skuteczność zarządzania i polityki rozwoju terytorialnego. Myśl przewodnią swojej pracy autorka bardzo trafnie ujęła w stwierdzeniu, że ugruntowaniem procesu zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego jest stabilna gospodarka finansowa i już na etapie formułowania założeń strategii rozwoju powinna pojawić się świadomość budżetowania i planów budżetowych. Reasumując, pisze dalej autorka opracowanie, wykonanie, monitorowanie i aktualizacja strategii rozwoju jednostek samorządu terytorialnego powinny być zintegrowane z procesem pozyskiwania i wydawania środków publicznych (s.5). Wydział Zarządzania P.Cz. S ek retariat Wpł. dn

2 Podstawowy cel rozprawy został sformułowany dosyć ogólnie i tajemniczo jako weryfikacja instrumentów zarządzania publicznego wdrażanych w miastach na prawach powiatu województwa śląskiego przeprowadzona na tle działań strategicznych podejmowanych przez te miasta (s.5). Czytelnik musi się domyślać po co ta weryfikacja i jakich instrumentów miałaby dotyczyć. Cele cząstkowe niewiele tu wyjaśniają (s.5/6). Ani systematyzacja dorobku naukowego, ani identyfikacja instrumentów usprawniających zarządzanie w miastach, ani tym bardziej ocena kondycji finansowej miast nie przybliżają nas do zrozumienia problemu integracji zarządzania strategicznego z zarządzaniem operacyjnym, w tym planowaniem budżetowym. Jedynie cel cząstkowy 4 dotyczący oceny działalności badanych miast w obszarze zarządzania strategicznego i budżetowania pozwala zrozumieć sens całej wiązki celów rozprawy. Podobnie wygląda sprawa z hipotezą badawczą. Brzmi ona rodzaj budżetu zastosowanego przez miasta na prawach powiatu województwa śląskiego warunkuje realizację zadań strategii rozwoju tych podmiotów (s.6). Tak ujęty zapis hipotezy głównej nie pozwala czytelnikowi wyobrazić sobie jaki to rodzaj budżetu jest warunkiem podstawowym/obligatoryjnym (?) realizacji strategii. Pięć hipotez szczegółowych ma bardzo drobiazgowy charakter. Ich sens można w zarysach zrozumieć dopiero po przeczytaniu analizy empirycznej zawartej w rozdziale V. Recenzowana rozprawa doktorska składa się z pięciu podstawowych rozdziałów oraz Wstępu i Podsumowania. Wykaz publikacji naukowych rozprawy obejmuje łącznie (książki i artykuły) 302 pozycje, w tym pozycje zagraniczne w języku angielskim. Uzupełniają je strony internetowe. Można uznać, że rozprawa ma dobrą podbudowę literaturową. Łącznie z wszystkimi dodatkami praca liczy 275 stron, w tym część merytoryczna 247 stron. Spośród pięciu podstawowych rozdziałów trzy mają charakter teoretyczny. Rozdział IV zawiera charakterystykę 14 miast na prawach powiatu z obszaru województwa śląskiego. Charakterystyka dokonana w oparciu o ankietę przygotowaną przez doktorantkę zawiera opis stylu zarządzania w poszczególnych miastach. Uzupełnia go ocena kondycji finansowej tych miast ujęta w cztery klasy. Właściwą analizę procesów budżetowania w zarządzaniu strategicznym badanych miast zawiera rozdział V. Rozdział I zatytułowany Ewolucja procesu zarządzania w sektorze publicznym dotyczy charakterystyki koncepcji teoretycznych i różnych modeli zarządzania publicznego. Rozdział ten ma w charakter historyczny. Autorka stara się wywieść od podstaw samo pojmowanie zarządzania, a następnie zarządzania publicznego (1.1). W tym duchu prezentuje różne definicje, dziedziny, modele i narzędzia zarządzania w ogóle oraz zarządzania publicznego. Akcent jest tu po 2

3 stawiony na uchwycenie odrębności i specyfiki, bo chyba nie separacji (s.23) zarządzania publicznego, w tym zarządzania sprawami publicznymi w strukturach administracji publicznej. Wiele uwagi poświęca się w rozdziale I modelom zarządzania publicznego (1.2). Autorka trzyma się tu klasycznego rdzenia trzech lub czterech modeli ujmowanych w literaturze światowej. Ten układ modeli poddaje charakterystyce poprzez różne autorskie ujęcia lub specyfikę narzędziową stosowaną wraz z rozwojem zarządzania publicznego. W sumie, czytelnik znajdzie tu mnogość różnych ujęć i odcieni modelowych. Podrozdział 1.3 traktujący o kierunkach rozwoju zarządzania publicznego także jest oparty na trzech modelach zarządzania publicznego - klasyczna administracja publiczna, nowe zarządzanie publiczne, współzarządzanie publiczne. Treść rozdziału I dowodzi, że autorka zna bardzo dobrze tematykę zarządzania publicznego. Biegle porusza się po specyfice teoretycznej i metodologicznej zarządzania publicznego. To czego moim zdaniem brakuje w treści rozdziału 1, to oparcia się na dorobku teorii i metodologii zarządzania strategicznego. Rozdział III, który jest poświęcony w całości zarządzaniu strategicznemu ma bardziej przesłanie narzędziowe. W rozdziale 1przywoływane są wybrane narzędzia zarządzania strategicznego. Z pola widzenia zniknęła istota myślenia strategicznego, tak ważna w programowaniu rozwoju miast a ostatnio utożsamiana ze studiami foresightowymi. Bliskie budżetowaniu jest również zarządzanie projektami, które ma własną wykładnię strategiczności.praktyka zarządzania miastami wiele zawdzięcza także osiągnięciom teorii zarządzania w biznesie. W rozdziale II Koncepcje zarządzania publicznego w aspekcie procesów budżetowania czytelnik zostaje przeniesiony w świat budżetowania i tym samym w świat ograniczeń finansowych. z którymi zarządzanie, w tym planowanie strategiczne w miastach musi się liczyć. Rozdział II składa się z trzech podrozdziałów, w których kolejno omówione zostało: pojmowanie budżetu i budżetowania, rodzaje metod budżetowania oraz instrumenty budżetowania najczęściej stosowane w jednostkach samorządu terytorialnego. Podrozdział 2.1 można traktować jako swoiste wprowadzenie pojęciowe w tematykę budżetu i budżetowania. Podrozdział 2.2 poświęcony charakterystyce metod budżetowania w jednostkach sektora publicznego opiera się na znanych w literaturze klasyfikacjach metod lub form budżetowania. W tym przypadku również, autorka skrupulatnie charakteryzuje poszczególne metody budżetowania pokazując ich ewolucję i rozwój. Sumarycznie, biorąc pod uwagę potrzeby niniejszej rozprawy doktorskiej, autorka dokonuje omówienia następujących metod/form budżetowania w sektorze publicznym: budżetowanie tradycyjne, system programowania budżetowego, budżetowanie zadaniowe, metodę budżetowania z

4 podstawą zerową, budżetowanie poprzez rezultaty, budżetowanie przedsiębiorcze, analiza kosztów - korzyści. W rozdziale 2.3 traktującym o instrumentach stosowanych przy opracowaniu budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego autorka skupia się na wieloletniej prognozie finansowej i budżecie zadaniowym. Te dwa instrumenty są także oprzyrządowaniem tradycyjnego budżetowania w samorządzie terytorialnym. Zostały one, a w szczególności budżetowanie zadaniowe, potraktowane jako wyznacznik stylu zarządzania dobrze łączącego planowanie strategiczne z planowaniem budżetowym. Syntezą rozważań autorki nad integracją planowania strategicznego i planowania budżetowego, w wersji z budżetem zadaniowym, jest rysunek 12 (s. I 1I). Zawiera on pośrednio przesłanie głoszące, że budżet zadaniowy wyprowadzony ze strategii rozwoju pozwala płynnie przejść do budżetowej konkretyzacji i/lub weryfikacji strategii i domyka logicznie proces zarządzania strategicznego miastem. Moim zdaniem taki zabieg jest wręcz niemożliwy. Nie można wprost budżetować strategii. Strategia wymaga najpierw przełożenia na program lub programy operacyjne. Podstawowymi modułami programu operacyjnego są projekty rozwojowe. Budżetuje się w pierwszej kolejności projekty, co jest dobrze i na wiele sposobów opisane w metodologii zarządzania projektem oraz w zarządzaniu przez projekty. Poprzez projekty dokonuje się budżetowania programu operacyjnego, co też jest dobrze osadzone metodologicznie w teorii zarządzania strategicznego. W rozdziale II zabrakło moim zdaniem dwóch składników umożliwiających przejście do budżetowania strategii, a mianowicie: podbudowy teoretycznej i metodologicznej z zakresu programowania operacyjnego i zarządzania projektem. Rozdział 111 zatytułowany Rola zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego obejmuje rozważania o istocie zarządzania strategicznego w sektorze publicznym, o uwarunkowaniach strategii rozwoju lokalnego wynikających z budżetowania oraz próbuje przedstawić paletę instrumentów zarządzania strategicznego stosowanych na poziomie lokalnym. Autorka na początku podrozdziału 3.1 trafnie przywołuje misję zarządzania strategicznego i jego główne zadania jako wyższej formy zarządzania publicznego. Prawidłowo także ujmuje fazy procesu zarządzania strategicznego. Na rysunku 13 (s. 116), pod trochę mylącym tytułem Idea zarządzania strategicznego pokazuje współzależność analizy strategicznej, planowania strategicznego, wdrażania strategii oraz ewaluacji i kontroli całego procesu. Partie podrozdziału 3.1 dotyczące specyfiki zarządzania publicznego są już mniej wyraziste i w moim mniemaniu nie oddają w pełni ani istoty ani specyfiki zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Do 4

5 tego dochodzą jeszcze pewne błędy i nieścisłości. Na przykład, stwierdzenie, że mieszkańcy stanowią podmiot zarządzania strategicznego(s,128). W rozumieniu zarządzania jako funkcji kierowniczej mieszkańcy są beneficjentami tego procesu i powinni/mogą być jego uczestnikami. Co by miało znaczyć upodmiotowienie samorządów, gdy to właśnie samorząd jest formą upodmiotowienia wspólnot terytorialnych? (s. 128). Podrozdział 3.2 na temat uwarunkowań strategii zawiera wiele spostrzeżeń dotyczących dobrego procesu planowania strategicznego (s ). Uwagi metodyczne są tu jednak zbyt ogólne a czasami mało zrozumiałe, na przykład na temat potrzeb (???) polityki lokalnej (s. 132) czy zintegrowania strategii...pomiędzy terytorialnie zróżnicowanymi obszarami (s. 133). Trudno także czytelnikowi zrozumieć stwierdzenie, że podstawą planów rozwoju jednostek samorządu terytorialnego stanowi strategia rozwoju kraju (która, bo jest ich kilka?), ta zaś ma dostarczać obywatelom zaprogramowanych celów (s. 136). W sumie, tego typu nieścisłości można uznać za drobne, drugorzędne potknięcia. Kwestią poważniejszą jest pojawienie się w schematach opisujących proces opracowania strategii rozwoju lokalnego (s. 137 i 143) pojęcia inicjatyw strategicznych (za innym autorem). Inicjatywy strategiczne jako faza kończąca opracowanie strategii nie są czymś powszechnie stosowanym w praktyce planowania strategicznego w polskich samorządach. Można się nimi posługiwać ale należało by je zdefiniować. Tym bardziej wydaje się to konieczne, gdyż autorka łączy je ściśle z budżetowaniem. Mają one integrować strategię rozwoju i budżetowanie. Podrozdział 3.3 charakteryzuje wybrane, najważniejsze instrumenty zarządzania strategicznego stosowane na poziomie miejskim. W rzeczywistości, cztery przedstawione sposoby podejścia do zarządzania, bo to coś więcej niż instrumenty zarządzania, dobrze oddają sens zarządzania strategicznego i definiują różne style zarządzania. W rozdziale IV Publiczne zarządzanie strategiczne w świetle rozwiązań wdrażanych przez miasta na prawach powiatu województwa śląskiego przedstawiona została metodyka badań empirycznych, wyniki badań ankietowych pozwalających określić styl zarządzania stosowany w badanych 14 największych miastach województwa śląskiego oraz najczęściej stosowane instrumentarium zarządzania strategicznego. Rozdział IV kończy się (4.3) oceną kondycji finansowej badanych miast. Charakterystyka stylu zarządzania, przeprowadzona w ankiecie, obejmuje wskazanie jednego z trzech modelowych stylów - zarządzanie tradycyjne, nowe zarządzanie publiczne, governance, ocenę ważności i częstotliwości monitoringu oraz przyczyn i częstotliwości aktualizacji strategii. W dalszej części badań ankietowych pojawiły się pytania o najczęściej 5

6 stosowane instrumenty zarządzania z listy: strategiczna karta wyników, model oceny CAF, ewaluacja, benchmarking, budżet zadaniowy. Tutaj w odpowiedziach zdecydowanie dominuje benchmarking i budżet zadaniowy. Jednakże, tabela 17 (s. 178) pokazuje, że niektóre odpowiedzi respondentów sugerują bardzo płytką znajomość tego czym przykładowo jest monitoring czy strategiczna karta wyników. Podrozdział 4.2 na temat implementacji nowych rozwiązań i instrumentów zarządzania koncentruje się na procedurach organizacyjnych i powodach stosowania nowości. Ważna częścią badań empirycznych rozdziału IV (4.3) jest ocena kondycji finansowej badanych miast. Ocena została potem wykorzystana w dalszej części badań z użyciem modeli ekonometrycznych, w rozdziale V. Ocena kondycji finansowej za lata ma charakter wielokryteriowy i w końcowym rezultacie pozwoliła na zgrupowanie miast w cztery klasy; lepszej i gorszej kondycji finansowej. Zwieńczeniem badań empirycznych recenzowanej rozprawy doktorskiej jest rozdział V zatytułowany Weryfikacja procesów budżetowania w zarządzaniu strategicznym miast na prawach powiatu województwa śląskiego". Treść rozdziału opiera się na modelach ekonometrycznych (modelach logitowych). Jako recenzent nie zajmujący się zawodowo modelowaniem ekonometrycznym nie czuję się kompetentny do oceny formalnej strony zaprezentowanych w rozprawie modeli. Moje dalsze uwagi dotyczą rezultatów badań w świetle przyjętych celów i hipotez rozprawy. Na samym początku rozdziału (s.203) autorka formułuje cel badań empirycznych - ukazanie zależności pomiędzy realizacją dochodów i wydatków budżetowych a decyzjami podjętymi na gruncie zarządzania strategicznego. W podrozdziale 5.1 zaprezentowane zostały dwa modele związane z kondycją finansową badanych miast. Model nr I bada zależność pomiędzy zaszeregowaniem danej jednostki do kategorii wg prognozy długoterminowej a wybranymi danymi budżetowymi i informacjami dotyczącymi stylu zarządzania. Rezultat badania sprowadza się do sentencji stwierdzającej, że upowszechnianie nowego zarządzania publicznego...negatywnie wpływa na ich kondycję finansową, podobnie jak wzrost wskaźnika spłaty zobowiązań oraz wielkość długu publicznego na mieszkańca. Podczas gdy wzrost liczby upowszechnianych... stylów zarządzania, wzrost udziału długu publicznego w dochodach ogółem oraz wzrost relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących poprawiają sytuację ekonomiczną badanych miast. (s.209). Drugi model odnosi się do relacji między kategorią ekonomiczną przypisaną miastom w oparciu o dane ze sprawozdań budżetowych a kategorią uzyskaną przez miasta na podstawie wieloletniej prognozy finansowej. W 6

7 tym przypadku, wniosek z analizy mówi, że ocena kondycji finansowej badanych miast jest zdeterminowana przez czynniki: zależność pomiędzy planem wynikającym z wieloletniej prognozy finansowej a realnym wykonaniem pozycji budżetowych oraz liczbą stymulantów decydujących 0 aktualizacji strategii. Obydwa modele prowadzą do detalicznych i chyba mało istotnych wniosków. Niewiele mówią czytelnikowi o relacjach pomiędzy programowaniem strategicznym a budżetowaniem, które ma sensownie domykać cały proces zarządzania strategicznego. Podrozdział 5.2 Analiza zależności pomiędzy elementami procesów budżetowania a elementami zarządzania strategicznego w miastach na prawach powiatu województwa śląskiego zawiera 6 modeli. Kolejno, analizują one: wpływ monitoringu na aktualizację strategii, zależność pomiędzy liczbą instrumentów stosowanych w zarządzaniu a bazowymi pozycjami budżetowymi 1popularyzacją nowego zarządzania publicznego, wpływ cech o charakterze strategicznym na podjęcie decyzji o stosowaniu budżetu zadaniowego, ocenę monitorowania zadań w ujęciu budżetowym. zależność pomiędzy budżetowaniem a benchmarkingiem. Zbiorcze ujęcie rezultatów badań uzyskanych w oparciu o zastosowane modele ekonometryczne zawiera schemat - rysunek 26 (s.229). Całość modelowania zawartego w podrozdziale 5.2 oparta została na bardzo mocno zagregowanych, przeważnie jakościowych danych. W efekcie tego, wyniki badań są także wysoce agregatowe, co obniża ich wartość poznawczą i aplikacyjną. To, że w jakimś mieście docenia się ważność monitorowania, stosuje dodatkowe instrumenty zarządzania lub budżet zadaniowy niewiele mówi o tym. czy robi się to profesjonalnie czy tylko deklaratywnie. Trudne do zrozumienia są również założone w modelach zależności między sytuacją finansową miasta, reprezentowaną w badaniach przez różne zmienne a jakością zarządzania w ogóle, w tym sublimacją zarządzania strategicznego. Dobre zarządzanie może mieć miejsce i przy korzystnej i niekorzystnej sytuacji finansowej. Całość badań empirycznych opartych na modelach ekonometrycznych domyka podrozdział 5.3 traktujący o benchmarkingu jako narzędziu, które mogłoby łączyć zarządzanie strategiczne i budżetowanie. Tutaj autorka przyjęła, że kluczem w poszukiwaniu wzorca/benchmarku jest umiejętność stosowania budżetu zadaniowego. Zdaje się, że autorka zbyt duże znaczenie strategiczne przypisuje budżetowaniu zadaniowemu (s.232). Ono samo z siebie strategicznych rozwiązań nie wykreuje. Znane mi liczne budżety zadaniowe opracowane w różnych strukturach administracji publicznej pokazują często pozorowanie precyzji w układzie: cele - zadania -- środki finansowe - rezultaty i ich kontrola. Drugim ważnym założeniem jest tu uwzględnienie oceny 7

8 zależności miedzy planowaniem a faktycznym wykonaniem budżetu. Po wykonaniu różnych analiz i testów statystycznych autorka wybrała benchmark, za który uznała miasto Zabrze. Dalsze postępowanie analizujące proces zarządzania strategicznego i budżetowania w Zabrzu jako wzorcu bardzo dobrze domyka ciąg metodologiczny integracji planowania strategicznego i budżetowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Recenzowana rozprawa doktorska jest wysoce interesującym studium z zakresu zarządzania publicznego łączonego z budżetowaniem. Na uwagę zasługuje dobra znajomość teorii zarządzania, w tym zarządzania publicznego. Cenne samo w sobie jest zastosowanie w badaniach metod ekonometrycznych. Wyniki płynące z zastosowanych modeli mają swoją wartość użytkową. Bez osadzenia ich w szerszym kontekście analizy procesu zarządzania i implementacji strategii rozwoju z uwzględnieniem programowania operacyjnego także w skali regionu i kraju nie tworzą wartości dodanej. Przedstawione wcześniej uwagi krytyczne i dyskusyjne nie zmieniają ogólnej oceny rozprawy. Wypada ona jednoznacznie pozytywnie. Autorka prezentuje ugruntowaną wiedzę na temat zarządzania publicznego. Posiada bardzo dobrze opanowany warsztat badawczy. Rozprawa spełnia wszystkie wymogi stawiane pracom doktorskim. Wnioskuję o dopuszczenie mgr Marty Włóki do publicznej obrony pracy doktorskiej i nadanie jej stopnia doktora nauk ekonomicznych. Florian Kuźnik 8