Zygmunt Ziobrowski Kraków, 31 marca 2015 Dr hab. arch. prof. nadzw.

Transkrypt

1 1 Zygmunt Ziobrowski Kraków, 31 marca 2015 Dr hab. arch. prof. nadzw. Recenzja pracy doktorskiej Pana mgra inż. arch. Jerzego Tokajuka pt. Krajobrazowe skutki planowania przestrzennego w strefie podmiejskiej Białegostoku po roku 2003 Promotor: Prof.dr hab.inż.arch. Wojciech Kosiński Rozprawa doktorska będąca przedmiotem recenzji ma formę maszynopisu książki o objętości 112 str. w tym 9 rysunków, 14 fotografii i 6 tabel. Oceny dokonano zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki a także z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 pażdziernika 1014 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora. Struktura pracy zasadza się na zgrupowaniu jej treści w pięciu rozdziałach oraz streszczeniu i bibliografii (brak streszczenia w języku angielskim, art.13 ust.6 ustawy o stopniach naukowych). W pierwszym rozdziale (WSTĘP) Doktorant przedstawia genezę pracy, główne problemy, na których zamierza się skupić oraz cele pracy i główne tezy a także zakres pracy i metodykę badań. W rozdziale drugim (UWARUNKOWANIA) analizuje otoczenie prawne problemu i charakteryzuje rozwój przestrzenny Białegostoku. Najbardziej obszernym jest rozdział trzeci (DIAGNOZA). W tym rozdziale Doktorant definiuje pojęcie strefy podmiejskiej, skupia się na problemach delimitacji strefy podmiejskiej Białegostoku a także na przeobrażeniach krajobrazu i konfliktach przestrzennych w tej strefie. Rozdział czwarty (KIERUNKI DZIAŁANIA) jest poświęcony omówieniu kierunków zmian, działaniom państwa a także edukacji powszechnej. Dysertację Autor zamyka rozdziałem piątym pt. (WNIOSKI), które adresuje głównie do lokalnych władz samorządowych. Doktorant stawia cztery tezy - pierwsza, że obowiązujący w Polsce system prawny planowania przestrzennego oparty doktrynalnie na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie funkcjonuje - druga, że władze nie są zmotywowane do podejmowania działań planistycznych do których są uprawnione (tą tezę Autor umieścił w podrozdziale 1.3 pt. cele pracy) - trzecia, że plany przestrzenne a w szczególności miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie były przez ostatnią dekadę i nie są dzisiaj gminom z obszaru strefy podmiejskiej Białegostoku potrzebne i czwarta, 1

2 2 że legislacja wprowadzona w Polsce w 1995 roku, która zlikwidowała obligatoryjność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyczynia się od 2003 roku do katastrofy krajobrazowej w gminach. Tezy te Doktorant udowodnia na podstawie badań przeprowadzonych dla strefy podmiejskie Białegostoku. Trudno zgodzić się z Autorem, że w praktyce rozwój gmin podmiejskich odbywa się w sposób niezaplanowany czy niezależny od władz gmin. Władze gmin na obszarach, które nie są objęte planami miejscowymi wydają w trybie administracyjnym na wniosek inwestorów lub właścicieli nieruchomości decyzje o warunkach zabudowy umożliwiające uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie podziału geodezyjnego i zbycia wyznaczonych działek. Nie można więc powiedzieć, że są to działania nie zaplanowane czy nie kontrolowane. Decyzję o warunkach zabudowy wprowadzono do systemu planowania ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. Wymagania odnośnie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w tego typu decyzji z biegiem czasu zliberalizowano w stopniu pozbawiającym ją instrumentalnej zdolności do kształtowania ładu przestrzennego. Jednocześnie, jak pisze Autor władze gmin nie mają jasnej polityki wynikającej z uwarunkowań geopolitycznych i nie są zmotywowane do sporządzania planów miejscowych dla całych obszarów gmin lub przynajmniej dla ich kluczowych terenów. Jest dość oczywiste że procesy przeobrażeń wsi strefy podmiejskiej i ich urbanizacja są nieuchronne a zmiana to główna cecha rozwoju. Pytanie tylko jaki to będzie rozwój, czy wyłącznie ilościowy czy także albo głównie jakościowy. Kluczowym celem pracy wg. Autora jest uzmysłowienie władzom gmin, że są gospodarzami przestrzeni na swoim terenie (to na ogół władze wiedzą ale mają inne priorytety). Kolejnym celem jest wykazanie niedoskonałości prawa skutkującego niekorzystnymi zjawiskami przestrzennymi, krajobrazowymi, ekonomicznymi oraz określenie generalnych kierunków przeciwdziałania. Następny cel to pogłębienie wiedzy z zakresu planowania przestrzennego oraz zebranie w sposób usystematyzowany części problematyki z zakresu praktyki stosowania prawa i wyprowadzenie logicznych wniosków. Celem wdrożeniowym jest dostarczenie uporządkowanej wiedzy dla pracowników naukowych zajmujących się problematyką teorii i praktyki planowania przestrzennego, studentów, urbanistów a przede wszystkim pracowników samorządów gminnych realizujących zadania nałożone im przez ustawodawcę. Przyjęta metoda pracy została oparta na doświadczeniach własnych Autora, studiach wyjazdowych i wizjach w terenie oraz analizie uzyskanych danych. Przeprowadzono także rozmowy - wywiady z pracownikami władz samorządowych, wykorzystano dostępne analizy, raporty, dane statystyczne, materiały prasowe i konferencyjne oraz przeprowadzono badania literaturowe. 2

3 3 Opisując uwarunkowania Autor nie wyjaśnia czego te uwarunkowania mają dotyczyć. Natomiast przytacza obszerne fragmenty ustaw związanych z planowaniem przestrzennym i ich otoczeniem prawnym. Autor wieszczy sytuację, w której każdy inwestor i każda inwestycja będą miały swoje specustawy. To już chyba czarnowidztwo choć prawdą jest, że liczne specustawy dowodzą słabości systemu prawnego. Od czterech lat trwają prace nad kodeksem budowlanym a w marcu br. Sejm przyjął prezydencki projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu zaś Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju przygotowuje małą nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. Miejmy nadzieję, że rezultaty tych działań wniosą trochę optymizmu. Autor ubolewa także nad obniżeniem roli projektantów planów, zawodowych planistów, osób skądinąd najbardziej upoważnionych do decydowania o kształcie przestrzeni. To zbyt daleko idące stwierdzenie. Okazji do tworzenia planów wizji mamy obecnie bardzo mało. W systemach demokratycznych planowanie polega w większości przypadków na negocjowaniu rozwiązań i tę rolę pełni najczęściej urbanista, który przygotowuje koncepcję, dostarcza kompetentnych i wyczerpujących wyjaśnień oraz informuje o wadach i zaletach proponowanych zmian. Są też kraje (Holandia), w których rolę negocjatora spełnia specjalista od public relations. Diagnozując sytuację Autor skupia się na definiowaniu pojęcia strefy podmiejskiej, problemach delimitacji obszaru strefy podmiejskiej Białegostoku a także na przeobrażeniach krajobrazu i konfliktach przestrzennych występujących w tej strefie. Dla przybliżenia problemu Autor przytacza liczne definicje strefy podmiejskiej sformułowane przez J. Barańskiego (2010), R. Pryora (1968), K. Dziewońskiego (1987), S. Liszewskiego (1987), J. Jurka(1991), M. Kotera (1985), L.Straszewicza (1980) i innych. Cytując za Autorem, delimitacja obszaru białostockiej strefy podmiejskiej polega na określeniu ścisłego obszaru najbardziej związanego funkcjonalnie z Białymstokiem w granicach administracyjnych sześciu gmin przyległych do Białegostoku. Z tekstu nie wynika skąd wzięła się przyjęta do dalszych rozważań delimitacja obszaru strefy podmiejskiej Białegostoku, czy jest to rezultat pracy Doktoranta (wówczas powinno to być przedmiotem oceny), czy przejął ją z innego opracowania, (wtedy można oceniać tylko sam wybór). Powstaje też pytanie jak przyjęty do badań obszar strefy podmiejskie ma się do planu zagospodarowania przestrzennego województwa podlaskiego, w którym taka strefa (jako obszar funkcjonalny) powinna być wyznaczona. Autor kładzie nacisk na konflikty w przestrzeni, szczególnie pomiędzy rolnictwem i budownictwem. W przypadku strefy podmiejskiej Białegostoku szczególnym typem elementów krystalizujących przestrzeń są niezwykle cenne elementy krajobrazu Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej i jego otuliny. Są nimi także węzły transportowe i drogi oraz zespoły budynków, obiekty 3

4 4 sakralne, maszt radiowo-telewizyjny o wys. 330 m. (tego akurat nie zaliczałbym do elementów krystalizujących). Autor wskazuje na wiele niespójności i luk w prawie i planach miejscowych utrudniających jego interpretację w procesie decyzyjnym. Zwraca też uwagę, że niema jednolitej linii orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne. Zdaniem Doktoranta generalny kierunek orzecznictwa jest taki, że ochrona ładu przestrzennego nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą. Podziały geodezyjne są niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Efekt bezładu przestrzennego i dewastacji krajobrazu widoczny po realizacji wielu inwestycji budowlanych ma zazwyczaj genezę w chaosie związanym z nieopanowanym podziałem geodezyjnym. W przypadku terenów parków kulturowych czy terenów górniczych plan jest wymagany z tyt. prawa w innych przypadkach może ale nie musi być sporządzany. Jak pisze Autor wiele wsi w strefie podmiejskiej Białegostoku zachowały cenne układy ulicówek i szeregówek wywodzących się z XVI w. i do dziś w budownictwie wiejskim dominuje wciąż tradycyjna zabudowa drewniana. Ostatnimi czasy postępująca semi-urbanizacja (upodabnianie się wsi do miasta) rzadko pozytywnie wpływa na krajobraz. Moim zdaniem w takiej sytuacji warto by szukać sposobów na połączenie nowego ze starym lub nowego w starym i zachowanie tych wartości jako zasobu kształtującego tożsamość miejsca i jego atrakcyjność. Autor stwierdza, że podstawowe elementy infrastruktury publicznej warunkujące rozwój osadnictwa w strefie podmiejskiej Białegostoku powstają poza systemem planowania. Najczęściej są realizowane na podstawie przepisów szczególnych oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy. Bardzo interesujące są dane zestawione w tab. 3. Z ich analizy wynika, że w gminach podmiejskich Białegostoku w ciągu 4 lat tylko 30% budów w stosunku do ogółu pozwoleń na budowę wydano w oparciu o plany miejscowe. Skrajnym przypadkiem jest gmina Zabłudów gdzie w 2011 r. na ogólną liczbę 145 decyzji o pozwoleniu na budowę ani jednej nie wydano w oparciu o plan miejscowy. Oznacza to brak refleksji ze strony władz tej gminy ale także i ministerstwa nadzorującego, które jak widać nie monitoruje realizacji ustawy z 2003 r. Ta sytuacja wynika stąd, że w okresie 10 lat od utraty mocy planów uchwalonych przed rokiem 1995 nadal (wg. stanu na koniec roku 2012) tylko znikomy procent (od 0,4 do 5,4%) obszarów gmin w strefie podmiejskiej Białegostoku jest objęty planami. Tylko jedna gmina Choroszcz jest pokryta w 100 %. W latach procedura planistyczna była bardzo skomplikowana (protesty i zarzuty, indywidualne zawiadomienia właścicieli nieruchomości, możliwość dwukrotnego zaskarżania ustaleń planów w trakcie procedowania) nie sprzyjała dużemu przyspieszeniu w sporządzaniu planów. W ustawie z 2003 r. choć nie podtrzymano tamtych utrudnień 4

5 5 (co teoretycznie powinno sprzyjać przyspieszeniu opracowań planistycznych) niestety nie dało to oczekiwanego rezultatu. Autor przedstawia dobrą, syntetyczną analizę przyczyn złego stanu przestrzeni. Wg. niego składa się na to niski poziom kształtowania przestrzeni i niska świadomość społeczna (także niski poziom kultury prawnej), brak profesjonalizmu w zarządzaniu przestrzenią, deregulacja systemu prawa w imię liberalizmu gospodarczego, stan własności (także brak ze strony gmin aktywnej gospodarki nieruchomościami np. scalenia gruntów, budowanie banku ziemi i inne). Autor prezentuje trafny dobór przykładów dla potwierdzenia lub zanegowania tez. Decyzje wz nie zawierają ustaleń i warunków kształtowania ładu przestrzennego (bo nie mogą jeśli nie ma takiej delegacji w przepisach prawa). Odpowiedzialność za przestrzeń ponosi państwo a szczególnie władze samorządowe gmin posiadające szereg instrumentów przymusu, wyraźnie zmniejsza się rola urbanisty(pytanie kto nim jest po deregulacji tego zawodu). Dobrym pomysłem Autora jest porównanie skutków planowania w dwóch gminach, z których w jednej (Choroszcz) cały obszar został objęty planem miejscowym a w drugiej (Zabłudów) w ogóle nie sporządzono planu. Wniosek jest taki, że posiadanie planu nie eliminuje rozproszenia zabudowy i nadmiaru reklam a spekulacja terenami jest wszędzie taka sama. Autor stwierdza iż planowanie przestrzenne a szczególnie jego realizacja w polskim wydaniu jest bez znaczenia dla krajobrazu strefy podmiejskiej Białegostoku. We wnioskach końcowych Autor wymienia pięć kierunków zmian o kluczowym Jego zdaniem znaczeniu dla przyszłości polskiej przestrzeni a mianowicie: zmiany kultury przestrzeni, wprowadzenie powszechnej edukacji, stworzenia instytucji architekta urbanisty gminnego, wprowadzenie spójnego systemu planowania oraz stworzenie spójnego systemu skutecznych instrumentów i procedur. Autorowi, jak się domyślam chodzi o rekomendowane przez Komisję Europejską zintegrowane planowanie, inwestowanie i zarządzanie rozwojem. Rzecz w tym, że my jeszcze nie jesteśmy krajem o tak wysokim poziomie kultury prawnej i ładu przestrzennego jak kraje anglosaskie. Póki co trzeba skupić się na kilku wybranych problemach np. wprowadzić do planowania instrumenty rynkowe, ucywilizować rozproszenie zabudowy poprzez krystalizację osadnictwa w strefach podmiejskich, monitorować stosowania prawa i wyciągać wnioski. Nie powinniśmy także zbyt szybko wprowadzać nowych rozwiązań bez sprawdzenia możliwości naprawy starych. Autor wiąże duże nadzieje z ustawą prezydencką o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Ustawa ta, między innymi zobowiązuje marszałka województwa do opracowania urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, które po uchwaleniu przez sejmik będą miały status prawa miejscowego. Wśród dziewięciu zasad są tam także zasady lokalizacji obiektów budowlanych o charakterze dominant krajobrazowych. Autor pracy powątpiewa w szanse 5

6 6 skutecznego wdrażania tej ustawy w warunkach istnienia wielu graczy na rynku planistycznym, słabo wyedukowanych, przy tak słabym aparacie administracyjnym. Praca kończy się syntetycznymi wnioskami (1,5 str.), które są ogólnym podsumowaniem wielu szczegółowych wniosków rozproszonych po wszystkich rozdziałach. W ocenie rozprawy doktorskiej skupiłem się na następujących kwestiach: Wybór tematu rozprawy uważam za trafny, tym bardziej, że rzadko jest podejmowany w pracach badawczych. Temat jest wyjątkowo ważny dla kształtowania ładu przestrzennego a tym samym dla zwiększenia atrakcyjności naszego kraju dla różnych form aktywności. Wysoka dynamika rozwoju nie uzasadnia lekceważenia istotnego czynnika jakości życia jakim jest ład przestrzenny. W pracy badawczej istotne znaczenie ma dobór tez, gdyż te ustawiają zakres zadań badawczych i konstrukcję pracy. Doktorant postawił cztery tezy i dowiódł ich trafności. Najtrudniej z natury rzeczy dowieść, że władze nie są zmotywowane do podejmowania działań planistycznych, do których są uprawnione. Trudno z tym odczuciem się nie zgodzić ale w tym przypadku należało by przeprowadzić badania sondażowe aby zmniejszyć udział subiektywizmu w ocenie problemu. Otwartym więc pozostaje pytanie jaki rodzaj motywacji może wchodzić tu w rachubę? Formułując cele pracy Autor zachował właściwe proporcje pomiędzy celami badawczymi, edukacyjnymi i wdrożeniowymi. Cel ideowy (określenie Autora) jest w zasadzie celem edukacyjnym. Najpełniej Doktorant zrealizował cele badawcze. Jest to zrozumiałe choćby dlatego, że cele edukacyjne i wdrożeniowe w tym przypadku są wtórne w stosunku do celu badawczego. Dzięki temu, że Doktorant zbadał rozmaite segmenty procesu planistycznego i jego uwarunkowanie mógł potwierdzić postawione tezy a także wzbogacić warstwę informacyjną pracy. Autor słusznie wyeksponował problem, jak go nazwał niskiej kultury przestrzeni. W tym sformułowaniu tkwi sedno sprawy. Dla dużej części społeczeństwa ani ład społeczny ani przestrzenny nie jest najwyższym priorytetem. Między innymi dlatego zamiast po zmianie systemu ekonomicznego, planowanie uznawane powszechnie jako opresyjne zamienić na planowanie służące rozwojowi, uczyniono z planowania narzędzie spekulacji gruntami. Autor dobrze rozdziela te funkcje planowania i podaje wiele przykładów. W kontekście powyższych stwierdzeń uważam, że cele pracy zostały osiągnięte. Zarówno temat jak i potwierdzenie postawionych tez oraz spełnienie celów pracy nie wymagają zastosowania skomplikowanych metod. Zastosowana przez Autora metoda zbierania i przetwarzania danych jest wystarczająca. Zadowalająca jest również forma prezentacji problemów i wyników. Użyte z umiarem rysunki, fotografie i tabele wystarczająco dobrze je ilustrują. 6

7 7 Autor zgromadził 122 pozycje literatury i jeśli nawet nie wszystkie wykorzystał, bez straty dla pracy to na pewno służyć będą celom edukacyjnym i wdrożeniowym. Autor nie ustrzegł się pewnej rozwlekłości tekstu cytując zbyt obszerne wyjątki ustaw i krajowych dokumentów strategicznych jak np. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Teksty te są powszechnie znane i łatwo dostępne w internecie. Najbardziej wartościową częścią rozprawy są badanie empiryczne przeprowadzone w obszarze strefy podmiejskiej Białegostoku i ich wyniki dające dobrą podstawę do ciekawych i dobrze umotywowanych wniosków. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę stwierdzam, że rozprawa doktorska Pana mgra inż. arch. Jerzego Tokajuka pt. Krajobrazowe skutki planowania przestrzennego w strefie podmiejskiej Białegostoku po roku 2003 spełnia wymagania ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. W związku z tym wnoszę o przyjęcie rozprawy doktorskiej i dopuszczenie jej do publicznej obrony. 7