KRAJOBRAZOWE SKUTKI PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO W STREFIE PODMIEJSKIEJ BIAŁEGOSTOKU PO ROKU 2003

Transkrypt

1 KRAJOBRAZOWE SKUTKI PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO W STREFIE PODMIEJSKIEJ BIAŁEGOSTOKU PO ROKU 2003 STRESZCZENIE ROZPRAWY Struktura pracy oparta jest na czterech głównych rozdziałach. Pierwszy rozdział zawiera genezę pracy, uzasadnienie problemu, główne cele, tezę oraz zakres pracy i jej metodę. Kolejny rozdział dotyczy uwarunkowań prawnych i uwarunkowań związanych z rozwojem przestrzennym Białegostoku. Trzeci rozdział dotyczy diagnozy obecnego stanu w odniesieniu do badanego obszaru, jak i w ujęciu problemu w skali ogólnokrajowej. W tej części został zdefiniowany i zdelimitowany obszar strefy podmiejskiej Białegostoku, wskazano zachodzące procesy przeobrażeń krajobrazowych i konflikty przestrzenne z tym związane, dokonano oceny stanu przestrzeni i stanu planowania przestrzennego oraz określono źródła i skutki kryzysu. W czwartym rozdziale autor określił główne kierunki działań, w tym działania państwa, w sferze podjętej problematyki. Od 1 stycznia 2003 roku nastąpiła utrata mocy planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przez rady gmin przed 1995 rokiem. Problemy wynikające z tego faktu oraz związane z obowiązującym systemem prawnym planowania przestrzennego są ponadlokalne i dotyczą większości gmin w Polsce. Objawiają się w sposób szczególnie dotkliwy w obszarze stref podmiejskich. Okres dekady, która minęła od tego czasu daje podstawy, aby dokonać oceny skutków, wprowadzonych wówczas w życie działań prawnych, dla krajobrazu - szczególnie w otoczeniu dużych miast, na przykładzie miasta Białegostoku. Istniejący system prawny opiera się na akcie prawa miejscowego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym akt polityki przestrzennej gminy. W 2003 roku rozpoczął się w Polsce proces budowania bez planu w oparciu o decyzje administracyjne. Okres minionej dekady jest również okresem intensywnego rozwoju gospodarczego i realizacji inwestycji, co objawia się fatalnymi skutkami krajobrazowymi, świadczącymi o słabości obecnego systemu planowania przestrzennego, co jest szczególnie widoczne w strefie podmiejskiej Białegostoku poprzez bezładne zabudowywanie również doliny rzeki Supraśl i terenów Puszczy Knyszyńskiej. 1

2 Delimitacja obszaru białostockiej strefy podmiejskiej polega na określeniu ścisłego obszaru najbardziej związanego funkcjonalnie z Białymstokiem w granicach administracyjnych sześciu gmin przyległych do Białegostoku Wasilkowa, Supraśla, Zabłudowa, Juchnowca Kościelnego, Choroszczy, Dobrzyniewa Dużego i części gminy Turośń Kościelna niestykającej się bezpośrednio z granicami miasta. Opierając się przede wszystkim na kryterium funkcjonalnym i spójności przestrzennej zasięg terytorialny strefy ograniczono umownie do obszaru wyznaczonego istniejącymi i projektowanymi obwodnicami Białegostoku, Od północnego - wschodu obszar strefy podmiejskiej ogranicza w sposób naturalny kompleks Puszczy Knyszyńskiej i granica parku krajobrazowego. Tereny te znajdują się w części w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej. W badanym obszarze strefy znajduje się ponad pięćdziesiąt miejscowości, zamieszkałych przez około 42 tys. mieszkańców. Można postawić główną tezę, że legislacja wprowadzona w Polsce w 1995 roku, która zlikwidowała obligatoryjność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyczynia się od 2003 roku do katastrofy krajobrazowej w gminach. Przejawem krytycznego stanu przestrzeni w badanym obszarze jest zjawisko narastającego chaosu funkcjonalnego i wizualnego, sprzecznego z wymogami zrównoważonego rozwoju, zmierzającego mimo wszystko w kierunku pogorszenia warunków życia, co objawia się poprzez bezładną ekspansję strefy podmiejskiej, rozpraszanie zabudowy na terenach rolniczych, zaśmiecanie przestrzeni agresywną reklamą, a w efekcie prowadzi do niszczenia krajobrazu kulturowego i naturalnego. Autor wskazuje, że głównym źródłem kryzysu jest wadliwe prawo. Nie podlega dyskusji fakt, że obecne przepisy związane w szczególności z brakiem podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy nie zapewniają ochrony wartości, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich jak ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe czy walory ekonomiczne przestrzeni. Trudno jednak zgodzić się ze stwierdzeniem, że nie mamy mechanizmów do uporządkowania i zorganizowania przestrzeni. Niewykorzystywanie istniejących instrumentów prawnych, takich jak plan miejscowy, jest drugim źródłem kryzysu. Brak świadomości czy ograniczona świadomość mieszkańców w kontekście społecznym i kulturowym, 2

3 wynikający z braku wzorców i problematycznej tożsamości, tak jak w przypadku mieszkańców Białegostoku, jest też podłożem kryzysu, objawiającym się niszczeniem wartości krajobrazu kulturowego i naturalnego, niskimi walorami estetycznymi znacznej części zabudowy terenów podmiejskich i wiejskich oraz degradacji wizualnej przestrzeni publicznych. Pierwszorzędną kwestią przekazu jest sformułowanie poglądu, że władze gminne nie są zmotywowane do podejmowania działań planistycznych, do których są uprawnione. Kluczowym celem ideowym jest uzmysłowienie władzom gmin, że są gospodarzami przestrzeni na swoim terenie i bez ich przyzwolenia (poza nielicznymi i oczywistymi wyjątkami) nie może odbywać się proces jej zagospodarowania. W gestii samorządów gminnych jest podjęcie wysiłku planistycznego i doprowadzenie do stworzenia odpowiedniej jakości prawa miejscowego, uwzględniającego zarówno ochronę przestrzeni przed zabudową jak i jej wyważoną zabudowę o odpowiednich walorach architektonicznych i ekonomicznych. Drugą istotną kwestią jest wykazanie niedoskonałości prawa planowania przestrzennego, skutkującego niekorzystnymi zjawiskami krajobrazowymi, ekonomicznymi, społecznymi i określenie generalnych kierunków przeciwdziałania. Celem rozprawy jest też pogłębienie wiedzy z zakresu planowania przestrzennego postrzeganej od strony gminy i projektanta urbanisty związanego z teorią i praktyką planowania przestrzennego. Celem jest też zebranie w sposób usystematyzowany części problematyki z zakresu praktyki stosowania i realizacji prawa, określonego w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyprowadzenie logicznych wniosków, stanowiących istotę analizowanych zjawisk. Oprócz wartości ideowych i naukowych praca może być przydatna i wykorzystana przez pracowników naukowych zajmujących się problematyką teorii i praktyki planowania przestrzennego, studentów, urbanistów a przede wszystkim pracowników samorządów gminnych. Istotne jest zwrócenie uwagi na mankamenty prawne i działania lub zaniechania organów administracji dopuszczające do niekorzystnych skutków zagospodarowania przestrzeni. Jak wynika z przeprowadzonych przez autora badań w zakresie stanu planowania przestrzennego, ruchu budowlanego i stanu zagospodarowania przestrzeni, gminy strefy podmiejskiej nie są zmotywowane do sporządzania planów miejscowych (poza jednym wyjątkiem gminą Choroszcz), realizując potrzeby inwestycyjne mieszkańców w trybie administracyjnym, o czym świadczy niewielka powierzchnia terenów objętych planami miejscowymi 3

4 (0,4% terenu gminy Zabłudów w 2012 roku). Analizując wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w gminach strefy podmiejskiej (z wyłączeniem Miasta i Gminy Choroszcz) w okresie ostatnich siedmiu lat można stwierdzić, że ilość wydawanych decyzji administracyjnych nie maleje, a w niektórych gminach w ostatnich latach jest nawet większa niż kilka lat wcześniej, pomimo zwiększającej się powierzchni terenów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, np. w gminie Zabłudów. Obecnie tylko niecałe 30% budów w stosunku do ogólnej liczby pozwoleń na budowę jest realizowanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ekstremalnym przykładem jest gmina Zabłudów, gdzie w 2011 roku na ogólną liczbę 145 decyzji o pozwoleniu na budowę żadnego pozwolenia nie wydano na podstawie planu miejscowego. Władze gmin nie prowadzą też aktywnej polityki przestrzennej, nie poczuwając się do odpowiedzialności za przestrzeń i krajobraz, poddając się działaniom właścicieli gruntów i inwestorów, którzy kształtują przestrzeń poprzez realizację partykularnych celów, zdominowanych doraźną maksymalizacją zysków. Władze samorządowe od czasu reformy systemowej (od 1995 roku) nie były w stanie sporządzić i uchwalić odpowiednich planów miejscowych z powodów finansowych czy proceduralnych lub nie były zainteresowane sporządzaniem i uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem miasta i gminy Choroszcz. Do dzisiaj nie mają jasnej polityki przestrzennej, pomimo przyjętych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób gminy zostały wykluczone z gry planistycznej. W treści rozprawy zwrócono uwagę na dotkliwe skutki krajobrazowe, wynikające z ułomności obowiązującego kuriozalnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczającego w trybie administracyjnym na niezabudowanych obszarach pozbawionych planu miejscowego zabudowę zagrodową w każdym terenie, niezależnie od kontekstu sąsiedztwa, o ile nie jest obszarem podlegającym ochronie na podstawie stosownych przepisów. W polskich realiach taka konstrukcja prawna pozwoliła na budowę budynków mieszkalnych czy gospodarczych w każdym możliwym terenie, bez jakichkolwiek ograniczeń, bez związku z prowadzeniem działalności rolniczej. Na przykładach miasta i gminy Choroszcz, której obszar jest objęty miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w całości, oraz gminy Juchnowiec Kościelny, której obszar objęty planami stanowi 5,5% 4

5 obszaru gminy, podważono głoszoną tezę o nieuniknionym bankructwie polskich gmin z powodu konieczności wykupu gruntów pod drogi i wypłatę odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Okazuje się, że bilans przychodów w stosunku do wydatków związanych z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy i planów miejscowych dla części gminy jest dodatni, co potwierdza możliwość prowadzenia przez władze gmin zrównoważonej gospodarki w sferze skutków finansowych wywoływanych przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa Paradoksalnie, w przypadku miasta i gminy Choroszcz, okazuje się, że plan miejscowy dla całego obszaru gminy nie gwarantuje ładu przestrzennego i zachowania wartości krajobrazowych. Zdaniem autora rozprawy, wynika to z przeznaczenia zbyt dużej ilości terenów pod zabudowę i świadczy o niskiej jakości merytorycznej dokumentów planistycznych. Można stwierdzić, że rozwój gmin w strefie podmiejskiej Białegostoku odbywa się niezależnie od ich stopnia zaangażowania w planowanie przestrzenne. Zabudowa terenów strefy podmiejskiej przebiega w sposób żywiołowy i spontaniczny, potęgując zjawisko rozlewania się miasta i oszpecania krajobrazu szczególnie w dolinie rzeki Supraśl i na terenie Puszczy Knyszyńskiej, co potwierdza tezę o katastrofie krajobrazowej. Odpowiedzialność za obecny stan prawny i faktyczny w dziedzinie gospodarki przestrzennej, w tym za ład przestrzenny decydujący o wartości, jakości i tożsamości polskiej przestrzeni ponosi państwo ze względu na nieskuteczność stanowionego prawa oraz samorządy gminne ze względu na niewykorzystanie istniejących instrumentów w zakresie tworzenia i egzekwowania prawa miejscowego, w tym ograniczania zabudowy. Jednocześnie w treści pracy podkreślono działania i inicjatywy legislacyjne państwa podjęte w kierunku przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego. Zdaniem autora zaprzeczeniem działań w kierunku naprawy systemu planowania przestrzennego jest deregulacja zawodu urbanisty, szczególnie w obecnej krytycznej sytuacji w sferze planowania przestrzennego. Należy podkreślić, że poprzez wyłącznie regulacje prawne trudno jest spowodować zmianę ludzkiej świadomości. Ta fundamentalna kwestia wymaga działań oddolnych i jest zależna również od nas samych. Wymaga to długotrwałych i systematycznych działań na rzecz powszechnej edukacji i kultury przestrzeni. mgr inż. arch. Jerzy Tokajuk 5