Zasady oceny efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć

Transkrypt

1 Zasady oceny efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć Opracowanie: Marcin Molo

2 Wstęp Cele i zadania oceny efektywności ekonomiczno-finansowej projektów Efektywność finansowa a efektywność ekonomiczna projektu Specyfika oceny projektów inwestycyjnych o charakterze niekomercyjnym Podstawowe zasady oceny efektywności projektów Metody oceny projektów inwestycyjnych przegląd i porównanie Metody oceny finansowej efektywności projektów Metody oceny ekonomicznej efektywności projektów Metody oceny kosztów i korzyści (CBA) Metody oceny efektywności kosztowej (CEA) Efektywność z punktu widzenia inwestora a efektywność dla całości kapitału Kwantyfikowalność i wycena efektów projektu rekomendacja zastosowania analizy ekonomicznej Dochodowość projektu a wielkość wsparcia Trwałość finansowa projektu

3 Wstęp Przedmiotem niniejszego opracowania jest przedstawienie moŝliwości wdraŝania zapisanej w Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata Zasady oceny efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć. W ramach ekspertyzy zarekomendowane zostały zastosowania określonych metody oceny efektywności ekonomicznej realizowanych w ramach Strategii projektów, z uwzględnieniem zawartego w Strategii 1 zalecenia, zgodnie z którym efektywność ekonomiczna traktowana jest jako kryterium porównywania działań, programów i projektów w podobnych grupach i stosowana jako podstawa wykluczania ze wsparcia przedsięwzięć skrajnie nieefektywnych ekonomicznie. W zaleceniach dotyczących realizacji Strategii zawarty został wprawdzie zapis, Ŝe efektywność ekonomiczna nie jest stosowana jako podstawowe kryterium wyboru, jednak z uwagi na nie podlegającą dyskusji konieczność efektywnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi uwaŝamy, ze waga kryterium ekonomicznego powinna być jednak istotna (choć niekoniecznie decydująca) w procesie wyboru projektów. Istnieje oczywiście szeroka grupa projektów, które powinny być zrealizowane niezaleŝnie od oceny ich efektywności ekonomicznej. Dotyczy to projektów kluczowych z punktu widzenia Strategii, a takŝe projektów, których specyfika powoduje, Ŝe ich efekty są bardzo trudne lub nawet niemoŝliwe do miarodajnej wyceny w wartościach pienięŝnych. Jednak nie oznacza to, Ŝe nawet w odniesieniu do tego rodzaju projektów kryteria ekonomiczne nie mają zastosowania. W dalszym ciągu wnikliwej ocenie powinno podlegać, czy przyjęty cel jest realizowany w sposób najmniej kosztowny. Przywiązywanie duŝej wagi do tej kwestii spowoduje, Ŝe dostępne na realizację strategii środki zostaną wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, maksymalizowane zostają tym samym korzyści społeczne. 1 W części dotyczącej sposobu realizacji Strategii (cz. III) 3

4 1. Cele i zadania oceny efektywności ekonomicznofinansowej projektów. W kontekście poruszanej w opracowaniu problematyki projekt (przedsięwzięcie) moŝna zdefiniować jako zorganizowaną sekwencję działań wiąŝącą się z zaangaŝowaniem pewnych środków, których bezpośrednim efektem jest pozyskanie określonych zasobów (moŝna je określić takŝe jako produkty projektu). Produkty projektu nie są jednak celem jego realizacji, stanowią one jedynie narzędzie słuŝące osiągnięciu celów, które mają charakter rezultatów, a w kontekście nadrzędnego celu projektu, takŝe oddziaływania (projekt przyczynia się do realizacji pewnego szerszego, nadrzędnego celu). Przedsięwzięcie będące przedmiotem analizy ekonomiczno-finansnowej musi takŝe stanowić pewną odrębną (autonomiczną) całość i musi obejmować wszystkie działania niezbędne dla osiągnięcia określonego (wymiernego) efektu. Ocena efektywności projektu jest pojęciem wieloznacznym i moŝe być usystematyzowana według trzech podstawowych kryteriów 2 : 1) Moment sporządzania: ocena prospektywna dokonywana przed podjęciem decyzji o realizacji projektu (rachunek ex ante) oparta na prognozach inwestora, ocena retrospektywna dokonywana po zrealizowaniu projektu, na etapie kontroli jego efektów ekonomicznych (analiza ex post). 2) Cel: bezwzględny (absolutny) ocena ma na celu stwierdzenie, czy dany projekt jest ekonomicznie uzasadniony (efektywny), porównując korzyści z nakładami (ocena tak/nie), jest narzędziem oceny pojedynczych projektów; względny (relatywny, porównawczy) słuŝy porównaniu efektywności kilku projektów (relatywna ocena efektywności) jest stosowany przy wyborze najbardziej efektywnych projektów 3 ; 3) Sposób przeprowadzania (charakter wyniku): 2 por. Efektywność przedsięwzięć rozwojowych. Metody-analiza-przykłady, red. R.Borowiecki, Fogra, Warszawa-Kraków, W sytuacji gdy istniej koniecznośc realizacji projektu nieefektywnego ekonomicznie lub projektu dla którego nie jest moŝliwa wycena jego efektow, względna ocena umozliwia takŝe wybór projektu najmniej nieopłacalnego. 4

5 ocena jednowskaźnikowa ocena projektu dokonywana jest za pomocą jednego, syntetycznego wskaźnika (np. NPV, IRR) uwzględniającego mierzalne elementy kształtujące poziom efektywności, syntetyczny wskaźnik moŝe słuŝyć zarówno ocenie bezwzględnej jak i względnej (rangowaniu) projektów; ocena wielokryterialna (wielowskaźnikowa) rachunek wielokryterialny oparty jest na zestawie wskaźników cząstkowych dotyczących róŝnych aspektów projektu, które pozwalają na jego wielostronną analizę, stosowany jest do oceny projektów nietypowych dla których trudno o syntetyczna miare oceny (wskaźnik syntetyczny). Wadą tego rodzaju oceny jest niejednoznaczność oceny i moŝliwość wielokierunkowych zmian składników cząstkowych dla roŝnych projektów. Przedmiotem naszego zainteresowania w ramach niniejszego opracowania jest przede wszystkim ocena prospektywna potencjalnych przedsięwzięć inwestycyjnych (ocena retrospektywna moŝe być stosowana w pewnym zakresie na etapie ewaluacji), prowadząca do określenia zarówno bezwzględnej (o ile to moŝliwe) jak i względnej (w kaŝdym przypadku) efektywności. Z uwagi na moŝliwości interpretacyjne preferowane będą raczej metody jednokryterialne, ocena wielokryterialna jest dopuszczalna jedynie w przypadkach wyjątkowych, gdy nie istnieje moŝliwość oceny na podstawie wskaźników syntetycznych. W najbardziej ogólnym ujęciu, podstawowym zadaniem oceny ekonomicznofinansowej efektywności projektów jest ocena relacji osiągniętych rezultatów do zaangaŝowanych w realizację projektu środków. Ocena moŝe być dokonywana przy uŝyciu szeregu metod, właściwych w zaleŝności od specyfiki konkretnego projektu. Metody te zostały scharakteryzowane w dalszej części opracowania. Za najwaŝniejsze cele analizy ekonomiczno-finansowej moŝna uznać: Stwierdzenie czy projekt powinien być skierowany do realizacji (czy jest efektywny) nawet gdyby był to jedyny moŝliwy do zrealizowania projekt nie naleŝy go podejmować, jeŝeli jest nieefektywny (ocena bezwzględna); Wybór spośród wzajemnie wykluczających się projektów 4 najbardziej efektywnego (ocena względna); Wybór projektów najbardziej efektywnych w warunkach ograniczonego budŝetu inwestycyjnego (ocena względna), biorąc pod uwagę wielkość efektów ekonomiczno- 4 Za projekty wzajemnie się wykluczające uznawane są dwa lub więcej projektów, z których zrealizowany (z przyczyn o niefinansowym charakterze) moŝe być tylko jeden. 5

6 społecznych z wydatkowanych środków lub konieczne nakłady na osiągniecie określonego celu społecznego. Rzetelne porównanie projektów inwestycyjnych w ramach danego sektora. Pokazanie ekonomicznej logiki efektów społecznych - związków przyczynowoskutkowych pomiędzy środkami publicznymi a skwantyfikowanymi rezultatami oraz oddziaływaniami. Prospektywna ocena ekonomiczno-finansowa projektu słuŝy inwestorom i podmiotom finansującym projekt, jako narzędzie weryfikujące jego efektywność i wykonalność przed podjęciem decyzji o jego realizacji. Analiza efektywności projektu ma zatem dwie podstawowe funkcje: 1) Wewnętrzną wspiera inwestora w wyborze najlepszych spośród potencjalnie moŝliwych projektów lub najlepszej z dostępnych opcji realizacji danego projektu. Przykładem takiej funkcji jest np. ocena efektywności ekonomicznej rozwiązania określonego problemu komunikacyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego. W kontekście wdraŝania celów Strategii Rozwoju Województwa funkcją wewnętrzną będzie ocena własnych projektów umoŝliwiająca wybór najbardziej efektywnych wariantów rozwaŝanych projektów strategicznych jak i realizację w pierwszej kolejności projektów najbardziej efektywnych w warunkach ograniczonego budŝetu inwestycyjnego. 2) Zewnętrzną pomaga jednostce finansującej w wyborze projektów najbardziej efektywnych ekonomicznie z punktu widzenia celów określonego programu (celów strategicznych) spośród zgłaszanych przez róŝne podmioty (inwestorów). Podmiot będący dysponenetem środków finansowych musi w pierwszej kolejności ocenić, czy projekt jest efektywny ekonomicznie (ocena bezwzględna), a następnie, jeŝeli dostępne środki nie pozwalają na realizację wszystkich efektywnych projektów, dokonać względnej oceny (rangowania) efektywności tych projektów w ramach danego konkursu. NaleŜy mieć przy tym świadomość, Ŝe kaŝdy z inwestorów będzie starał się przekonać dysponenta środków do wyŝszości swojego projektu nad projektami zgłoszonymi przez inne podmioty (w sytuacji gdy dostępne środki nie są wystarczające na realizację wszystkich zgłoszonych projektów). W ramach wdraŝania Strategii, Urząd Marszałkowski będzie pełnił funkcję instytucji finansującej (dysponenta środków) dla projektów zgłaszanych przez inne jednostki, wpisujących 6

7 się w realizację Strategii. Ocena efektywności ekonomiczno-finansowej projektów, co do których stwierdzone zostanie, Ŝe realizują cele Strategii pozwoli na odrzucenie projektów nieefektywnych z ekonomicznego punktu widzenia, oraz na zoptymalizowanie kosztów wdraŝania Strategii. Właściwe zastosowanie oceny ekonomiczno-finansowej pozwoli na maksymalizację efektów z zaangaŝowanych środków. 7

8 2. Efektywność finansowa a efektywność ekonomiczna projektu W poprzednim rozdziale uŝywane było pojęcie analizy ekonomiczno-finansowej projektu, które często jest takŝe spotykane w literaturze z dziedziny ekonomii i finansów. W kontekście poruszanych specyficznych problemów konieczne jest jednak oddzielenie od siebie analizy finansowej i ekonomicznej projektu. Jedną z fundamentalnych kwestii w ocenie efektywności projektów publicznych (niekomercyjnych) jest bowiem właściwe rozumienie pojęć efektywności finansowej i efektywności ekonomicznej, oraz związanych z nimi określeń: analiza finansowa i analiza ekonomiczna projektu. PoniewaŜ pojęcia te są często uŝywane w dalszej części opracowania, konieczne jest ich precyzyjne zdefiniowanie. Efektywność finansowa projektu jest miarą jego opłacalności z punktu widzenia inwestora. Projekt jest efektywny finansowo, jeŝeli teraźniejsza wartość korzyści finansowych netto 5 inwestora w przewidywanym okresie eksploatacji projektu przekracza poniesione przez niego nakłady inwestycyjne. Efektywność finansowa w klasycznym rozumieniu dotyczy relacji korzyści finansowych do nakładów ponoszonych przez inwestora (nie są uwzględniane np. nakłady sfinansowane za pomocą dotacji). MoŜna takŝe wprowadzić dodatkowe mierniki efektywności finansowej dla całości nakładów inwestycyjnych (w tym takŝe nakładów finansowanych dotacją). Podejście takie ma uzasadnienie np. w sytuacji gdy beneficjentem jest przedsiębiorstwo (a zatem efektywność finansowa projektu ma dla niego kluczowe znaczenie), moŝe on wtedy wykazać, Ŝe projekt nie mógłby być zrealizowany bez udziału dotacji z uwagi na swoją finansową nieefektywność (projekt jest nieefektywny dla całości nakładów i staje się efektywny dopiero po uwzględnieniu dotacji). Analiza finansowa projektu ma na celu zbadanie, czy planowany projekt jest efektywny finansowo (analiza prospektywna), a na etapie ewaluacji stwierdzenie czy zrealizowany projekt jest (był) efektywny finansowo (analiza retrospektywna). W trakcie analizy finansowej badane są przepływy pienięŝne związane z projektem, w wyniku zastosowania określonej metody (algorytmu) obliczane są wskaźniki efektywności finansowej projektu (zwykle są to wskaźniki syntetyczne). Jednak analiza 5 Zazwyczaj są to przepływy pienięŝne netto (wpływy minus wydatki), ale mogą mieć takŝe inny charakter np. wzrostu wartości rynkowej majątku inwestora. 8

9 finansowa projektu to takŝe pojęcie szersze, obejmujące takŝe analizę płynności finansowej projektu i jego wpływ na rentowność i płynność finansową inwestora. W tym aspekcie analiza finansowa ma na celu stwierdzenie, czy projekt jest finansowo wykonalny, czy posiada płynność finansową warunkującą jego trwałość, oraz czy jego realizacja nie wpłynie negatywnie na sytuację finansową inwestora lub podmiotu zarządzającego projektem (w fazie operacyjnej projektu). Efektywność ekonomiczna projektu jest miarą jego opłacalności z punktu widzenia społecznego. Pojęcie opłacalności ogólnospołecznej jest kategorią znacznie bardziej złoŝoną niŝ w przypadku projektów prywatnych (gdzie wiadomo, Ŝe projekt opłacalny to taki, który przynosi zysk inwestorowi), nie moŝna jej takŝe utoŝsamiać jedynie z zyskiem pienięŝnym. Zgodnie z Przewodnikiem analizy kosztów i korzyści 6 opracowanym przez Komisję Europejską, przedsięwzięcie efektywne ekonomicznie to takie, które prowadzi do wzrostu dobrobytu społeczności objętej jego skutkami. Sformułowanie to jest bardzo szerokie i nieprecyzyjne, dobrobyt moŝe być bowiem rozumiany wąsko (jako bogactwo lub wielkość dochodów) jak i szerzej jako szeroko pojęta jakość Ŝycia obejmująca np., stan zdrowia, dostęp do edukacji, zaspokojenie potrzeb kulturalnych, aktywnego wypoczynku itp. Dodatkowo, naleŝałoby takŝe rozszerzyć to pojęcie o projekty słuŝące poprawie stanu środowiska naturalnego (aspekt ekologiczny), który nie zawsze przekłada się bezpośrednio na dobrobyt społeczności. Projekt efektywny ekonomicznie (w ujęciu bezwzględnym) to taki, dla którego wartość skwantyfikowanych i wycenionych korzyści dla objętej nim społeczności przekracza wartość nakładów na realizację i późniejsze utrzymanie projektu w fazie operacyjnej (w całym przewidywanym okresie jego Ŝycia). W ujęciu względnym projekt efektywny ekonomicznie to taki, który zaspokaja określoną potrzebę społeczną (w wystarczającym stopniu) najniŝszym kosztem spośród wszystkich dostępnych projektów lub moŝliwych wariantów danego projektu, uwzględniając zarówno nakłady inwestycyjne jak i wydatki w fazie operacyjnej projektu. Analiza ekonomiczna zgodnie z cytowanym przewodnikiem kosztów i korzyści KE, analiza ekonomiczna słuŝy określeniu efektywności ekonomicznej projektu, uwzględnia nie tylko finansowe koszty i korzyści wyraŝane przepływami pienięŝnymi, ale równieŝ dostarcza informacji o tych aspektach oddziaływania przedsięwzięcia, które nie są przedmiotem transakcji rynkowych. Takie aspekty są charakterystyczne przede 6 Analiza kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych: Przewodnik, opracowany przez Jednostkę ds. ewaluacji Komisji Europejskiej, dokument w wersji elektronicznej, s. 4. 9

10 wszystkim dla usług sektora publicznego. 7 Podstawowymi róŝnicami w porównaniu do analizy finansowej jest uwzględnienie szerszego spektrum beneficjentów projektu, z których punktu widzenia oceniane są korzyści finansowe nie tylko inwestora, ale takŝe społeczności objętej projektem, i innych podmiotów publicznych, oraz uwzględnienie korzyści i kosztów niemających charakteru przepływu pienięŝnego. Cechą wspólną są podobieństwa stosowanych w analizie kosztów i korzyści ekonomicznych jak i w analizie finansowej algorytmów oceny. Dane wejściowe są wprawdzie odmienne, jednak same metody są w duŝej mierze zaimplementowanymi algorytmami oceny stosowanymi w analizie finansowej (np. NPV, IRR, PI) 8. Analiza ekonomiczna ma przede wszystkim prospektywny charakter, jej celem jest właściwa ze społecznoekonomicznego punktu widzenia alokacja ograniczonych środków publicznych pomiędzy dostępne projekty inwestycyjne. Analiza ekonomiczna moŝe dotyczyć projektów realizowanych przez publiczne i prywatne podmioty, jeŝeli w ich realizację zaangaŝowane są środki publiczne. Analizę ekonomiczną projektu moŝna podzielić na dwie główne kategorie: o Analizę kosztów i korzyści (CBA Cost Benefits Analysis) jest to pełna analiza ekonomiczna umoŝliwiająca ocenę bezwzględnej jak i względnej efektywności ekonomicznej projektu. W ramach CBA wyceniane są w wartościach pienięŝnych zarówno koszty jak korzyści społeczne. o Analizę efektywności kosztowej (CEA Cost Efectiveness Anaysis) jest to uproszczona analiza ekonomiczna umoŝliwiające jedynie ocenę względnej (relatywnej) efektywności ekonomicznej projektu. W CEA nie trzeba wyceniać efektów (rezultatów) projektu w wartościach pienięŝnych (wystarczająca jest jedynie kwantyfikacja). Upraszcza to znacznie analizy, jednak wada tej metody jest koniecznośc znalezienia takich samych wskaźników rezultatu dla ocenianej grupy projektów (w odniesieniu do których oceniana jest efektywność projektu). Szczegółowo metody analizy ekonomicznej CBA i CEA omówione zostały w rozdziale 5 niniejszego opracowania. 7 Analiza kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych: Przewodnik, opracowany przez Jednostkę ds. ewaluacji Komisji Europejskiej, dokument w wersji elektronicznej, s Metody oceny są szczegółowo omówione w dalszej części opracowania. 10

11 3. Specyfika oceny projektów inwestycyjnych o charakterze niekomercyjnym Ocena efektywności wszelkiego rodzaju przedsięwzięć nie jest moŝliwa bez zrozumienia celów działania podmiotów realizujących te projekty. Aby zrozumieć uwarunkowania oceny projektów o niekomercyjnym (publicznym) charakterze naleŝy zastanowić się nad róŝnicami w celach działania (a tym samym inwestowania) podmiotów komercyjnych (przedsiębiorstw) i publicznych. Celem działania przedsiębiorstwa prywatnego jest maksymalizacja korzyści uzyskiwanych przez jego właścicieli, korzyści, które mają zwykle charakter finansowy. Dlatego teŝ podstawowym kryterium wyboru projektów realizowanych przez jednostki komercyjne jest zysk, a bardziej precyzyjnie stopa zysku z inwestowanego kapitału (zysku w pienięŝnym a nie księgowym rozumieniu). Finansowy charakter celu oznacza, Ŝe podstawowym kryterium oceny efektywności projektu jest w takim przypadku realizowana przez inwestora stopa zwrotu z zainwestowanego w dany projekt kapitału. MoŜna zatem powiedzieć, Ŝe dla projektów o charakterze komercyjnym kryteria oceny są proste i przejrzyste: Przedsiębiorstwo działa w interesie swoich właścicieli, którzy angaŝują kapitał (własny lub poŝyczony) w realizację projektów, które przyniosą najwyŝszą stopę zwrotu przy określonym poziomie ryzyka, Właściciele firmy są jednocześnie inwestorami (za pośrednictwem zarządu przedsiębiorstwa), Rezultatem projektu jest wzrost sprzedaŝy, obniŝenie kosztów itp. Prowadzące w efekcie do wzrostu zysku, Celem nadrzędnym (oddziaływaniem) projektu z punktu widzenia inwestora jest wzrost wartości przedsiębiorstwa a tym samym wzrost stanu posiadania (bogactwa) jego właścicieli. Kryterium oceny projektu będzie tym samym jego efektywność finansowa, a celem oceny bezwzględnej stwierdzenie, czy projekt przyniesie wystarczająco wysoką (satysfakcjonującą inwestora) stopę zwrotu z kapitału, a oceny względnej wybór projektu, który charakteryzuje najwyŝsza finansowa stopa zwrotu z kapitału. Ocena rezultatów i oddziaływań dotyczących szerszej (poza inwestorem) grupy podmiotów nie jest w tym przypadku konieczna dla 11

12 podjęcia przez inwestora właściwej decyzji inwestycyjnej. Dlatego teŝ dla komercyjnych projektów realizowanych i finansowanych przez prywatne podmioty analiza efektywności ekonomicznej wydaje się zbędna. Przedstawione kryteria oceny mogą pozornie wydawać się jednostronne a nawet egoistyczne, jednak w rzeczywistości są jedynymi prawidłowymi i spójnymi kryteriami, którymi powinny się kierować zarządy prywatnych przedsiębiorstw przy wyborze projektów inwestycyjnych (respektując przy tym oczywiście przepisy prawa i normy współŝycia społecznego). KaŜdy podmiot powinien bowiem realizować cel dla którego został powołany, a celem tym dla przedsiębiorstw prywatnych jest zarabianie pieniędzy dla swoich właścicieli, a nie np. realizacja celów ogólnospołecznych. Całkowicie odmiennie przedstawia się ta kwestia w przypadku szeroko pojętych pomiotów publicznych (np. jednostek samorządowych), poniewaŝ cele działania tych podmiotów są inne niŝ przedsiębiorstw prywatnych. Celem nadrzędnym Państwa i jego organów, jednostek samorządowych, a takŝe innych podmiotów publicznych jest zaspokajanie róŝnorodnych potrzeb społecznych, nie zaś generowanie zysków. MoŜna zatem powiedzieć, Ŝe to forma własności (podmiot właściciela) determinuje cele działania jednostki, a pochodzenie środków finansujących projekt określa kryteria oceny jego efektywności. Państwo i jego organy, podobnie jak jednostki samorządowe działają w interesie swoich obywateli lub mieszkańców, których korzyści powinny być maksymalizowane w wyniku realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych. Ocenę komplikuje dodatkowo fakt, Ŝe cele poszczególnych jednostek publicznych są odmienne a nawet mogą być niekiedy ze sobą sprzeczne (tak jak sprzeczne mogą być interesy poszczególnych grup społecznych, czy mieszkańców róŝnych regionów). W porównaniu do projektów realizowanych przez prywatne przedsiębiorstwa, kryteria oceny efektywności projektów publicznych są zatem znacznie bardziej złoŝone i mniej przejrzyste na co składa się szereg przyczyn: Instytucje publiczne realizują cele społeczne, do których zostały powołane, jednak cele te, pomimo swojego społecznego charakteru są odmienne w róŝnych podmiotach. Cele są często trudne do kwantyfikacji i wyraŝenia w wartościach pienięŝnych. Oprócz celów o charakterze ilościowym (jak np. wzrost dobrobytu mieszkańców, który moŝe być mierzony dochodami czy majątkiem) występują cele o jakościowym charakterze wynikające np. z zaspokajania potrzeb kulturalnych, zdrowotnych czy ochroną środowiska. Skutkuje to brakiem jednej, uniwersalnej miary efektywności (którą w projektach realizowanych przez prywatnych inwestorów jest finansowa stopa zwrotu z inwestowanego kapitału). 12

13 Państwo jak i jednostki samorządu terytorialnego równocześnie realizują wiele funkcji społecznych (zaspokajają rozliczne potrzeby społeczne), a tym samym występuje trudność ze zdefiniowaniem jednego, uniwersalnego kryterium celu, którym mogą się kierować w ocenie efektywności projektów. Z uwagi na ograniczoność środków konieczny jest często wybór jednych celów kosztem innych i tworzenie spójnych strategii działania. Implikuje to konieczność programowania działań w ramach strategii i wybierania projektów w ramach programów. Istotnym kryterium oceny efektywności projektu jest zatem nie tylko realizacja przez niego celów publicznych (ogólnych celów działania podmiotu finansującego projekt), ale takŝe realizacja specyficznych celów określonego programu w ramach, którego projekt jest finansowany. W przypadku projektów finansowanych ze środków publicznych występuje często rozdział jednostek finansujących od realizujących projekty. Ze środków publicznych pochodzących np. z Unii Europejskiej, BudŜetu Państwa, czy budŝetów wojewódzkich mogą być realizowane projekty jednostek samorządowych, instytucji publicznych a nawet prywatnych przedsiębiorstw. Powoduje to mniejsze lub większe róŝnice pomiędzy celami podmiotu finansującego a celami jednostki realizującej projekt (określanej mianem inwestora). Pojawia się tu pewna rozbieŝność definicyjna poniewaŝ w terminologii finansowej mianem inwestora określa się podmiot angaŝujący swoje środki w realizację projektu. Utrudnia to stosowanie klasycznych finansowych metod oceny efektywności projektów, poniewaŝ kryteria celu mogą być odmienne dla inwestora bezpośredniego i podmiotu finansującego. Oczywiście prawo do oceny efektywności projektu ma podmiot finansujący, jednak naleŝy takŝe wziąć pod uwagę, Ŝe inwestor bezpośredni nie będzie zainteresowany realizacją projektu nieefektywnego z jego punktu widzenia. Rezultaty projektów mają często jakościowy, trudny a nawet niemoŝliwy do wyraŝenia w pieniądzu charakter (np. dziedzictwo kulturowe). Powoduje to trudności w porównywaniu i rangowaniu projektów. Ocena oddziaływania projektu ma takŝe zróŝnicowany i często trudno kwantyfikowalny charakter, który róŝni się w zaleŝności od podmiotu finansującego i programu, z którego finansowany jest projekt. Ocena efektywności ekonomicznej projektu jest oparta na podstawowym, ogólnym załoŝeniu, Ŝe wartość netto korzyści społecznych z realizacji projektu musi przekraczać 13

14 wartość nakładów związanych realizacją i utrzymaniem projektu. Wartość korzyści nie jest oceniana z punktu widzenia inwestora, ale beneficjentów projektu. MoŜna zatem przyjąć, Ŝe podstawowym celem oceny efektywności projektów finansowanych ze środków publicznych jest weryfikacja racjonalności społecznoekonomicznej wydatkowanych środków. Kwestia bezpośrednich korzyści finansowych dla inwestora, (który nie działa w celu osiągnięcia zysku) jest natomiast drugorzędna, a zatem ocena efektywności finansowej projektu powinna słuŝyć przede wszystkim ocenie płynności finansowej (która wpływa na trwałość projektu) i finansowej wykonalności przedsięwzięcia. W rangowaniu projektów znaczenie powinna mieć jedynie ich ekonomiczna efektywność, rozumiana jako relacja nakładów na realizację projektu i późniejszych kosztów jego funkcjonowania do korzyści społecznych z niego wynikających. Metody (algorytmy) oceny efektywności ekonomicznej są zbliŝone do tych stosowanych w ocenie efektywności finansowej projektów. Najbardziej istotna róŝnica dotyczy rodzaju uwzględnianych efektów po stronie dochodowej projektu. O ile w analizie projektów komercyjnych uwzględniane są jedynie przepływy pienięŝne netto dla inwestora, to w analizie ekonomicznej ocenie podlegają wycenione w wartościach pienięŝnych (o ile jest to moŝliwe) korzyści dla beneficjentów projektu, a najpowaŝniejszym problemem z którym zderza się oceniający jest kwestia wyceny efektów społecznych. Analizę efektywności projektów o niekomercyjnym charakterze moŝna przeprowadzić stosując: 1) Analizę kosztów i korzyści korzyści ekonomiczne są wyceniane, a następnie stosowane są dyskontowe metody oceny podobne do tych stosowanych w analizie finansowej. Metody te przynoszą odpowiedź na podstawowe pytanie- czy projekt jest samoistnie (bez porównywania do innych projektów) efektywny z ekonomicznego punktu widzenia. Z uwagi na swoją złoŝoność i trudności w wycenie korzyści metody z tej kategorii powinny być stosowane głównie do oceny projektów inwestycyjnych o duŝej skali. 2) Analizę efektywności kosztowej kategoria ta obejmuje metody zarówno proste jak dyskontowe, mogą być zastosowane do projektów których efekty są trudne lub nawet niemoŝliwe do wyceny w wartościach pienięŝnych. Wadą tego rodzaju metod jest brak bezpośredniej weryfikacji efektywności ekonomicznej, analizy tego rodzaju mogą odpowiedzieć na pytanie czy dany projekt jest bardziej czy mniej efektywny od innych podobnego rodzaju projektów, jednak nie daje odpowiedzi czy projekt jest samoistnie 14

15 efektywny (z punktu widzenia relacji korzyści społecznych do kosztów realizacji projektu). W kontekście wspomnianych wcześniej podstawowych celów analizy ekonomicznej moŝna oczywiście zastanawiać się, czy stosowanie oceny efektywności kosztowej, w ramach której nie wycenia się społecznych efektów projektu w ogóle jest celowe (skoro przeprowadzona analiza nie zwraca wyniku wskazującego na efektywność lub nieefektywność konkretnego projektu). Jednak odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca, jeŝeli spojrzymy na cele z szerszej (strategicznej) perspektywy. Ocena efektywności kosztowej ma bowiem zasadnicze znaczenie dla efektywności ekonomicznej wydatkowanych środków publicznych w ramach poszczególnych programów. MoŜna zatem powiedzieć, Ŝe podstawowym celem analizy efektywności kosztowej projektów jest optymalizacja efektywności ekonomicznej działań ocenianych z punktu widzenia programu lub strategii, a nie pojedynczego projektu. JeŜeli w ramach programowania (tworzenia strategii) określone zostaną cele w postaci konkretnych wskaźników rezultatu i oddziaływania, a następnie wybierane będą projekty osiągające rezultaty najmniejszym kosztem, to cele programu osiągnięte zostaną takŝe przy najniŝszych moŝliwych nakładach finansowych. Optymalizacja kosztów umoŝliwia pełne zrealizowanie celów programu w ramach dostępnych środków jak teŝ przesunięcie uwolnionych środków finansowych na realizację innych celów strategicznych. 15

16 4. Podstawowe zasady oceny efektywności projektów Ocena efektywności finansowej i ekonomicznej projektów opiera się na analizie i porównywaniu ze sobą prognozowanych (w przypadku analizy prospektywnej) i przeszłych (analiza retrospektywna) strumieni: wpływów i wydatków w analizie finansowej korzyści ekonomicznych netto (ewentualnie skwantyfikowanych rezultatów) i wydatków w analizie ekonomicznej. Warunkiem koniecznym przeprowadzenia poprawnej analizy jest prawidłowe i zgodne z zasadami przygotowanie danych wejściowych, a następnie zastosowanie właściwych zasad oceny. Mając właściwe dane wejściowe moŝemy zastosować kaŝdy z modeli oceny efektywności finansowej czy ekonomicznej projektu. Praktyka wskazuje takŝe, Ŝe nieprawidłowo formalnie (niezgodnie z zasadami) wykonane prognozy efektów projektu (czego przyczyną jest nieznajomość podstawowych zasad oceny efektywności) jest częstą przyczyną błędnych wyników ocen efektywności projektów, co skutkuje skierowaniem do realizacji niewłaściwych przedsięwzięć inwestycyjnych. PoniewaŜ analiza efektywności projektów ma najczęściej prospektywny charakter, najwaŝniejsze wydaje się przestrzeganie ogólnych zasad prognozowania strumieni, które stanowią dane wejściowe do modeli oceny finansowej i ekonomicznej, oraz stosowanie właściwych i spójnych metod ich oceny. Większość z podstawowych zasad ma uniwersalny charakter (odnoszą się zarówno do analizy finansowej jak i ekonomicznej), moŝna je podzielić na zasady dotyczące procesu samej analizy ekonomicznej i finansowej (obowiązujące sporządzających analizy) oraz zasady oceny efektywności dotyczące metod oceny efektywność projektu (przydatne w szczególności dla weryfikujących efektywność projektu i porównujących je z innymi projektami). Oczywiście oceniający powinien znać takŝe zasady sporządzania analiz tak, aby w procesie oceny (weryfikacji) mógł sprawdzić poprawność ich zastosowania. Do podstawowych zasad dotyczących procesu oceny efektywności moŝna zaliczyć następujące: Zasadę dodatkowości (addytywności), 16

17 Zasadę porównywalności, Zasadę ignorowania kosztów utopionych Zasadę określania okresu Ŝycia projektu Uwzględnianie wartości końcowej (rezydualnej) Zasadę spójności Zasadę nieuwzględniania kosztów niepienięŝnych (księgowych) Zasadami dotyczącymi stosowania metod oceny zaliczamy: Zasadę uniwersalności Zasadę jednoznaczności Zasadę spójności Zasada dodatkowości (addytywności) - w ocenie efektywności projektu powinny być uwzględnione jedynie strumienie pienięŝne (lub korzyści czy koszty społeczne) bezpośrednio związane z analizowanym projektem. Kryterium oceny, czy dana wielkość powinna być uwzględniona w analizie jest czy wystąpiłaby w przypadku zaniechania realizacji projektu. Przykład 1: Projekt przewiduje rozbudowę szkoły. Jako rezultat projektu przyjęto liczbę uczniów po modernizacji, a do kosztów wydatki na utrzymanie placówki po rozbudowie. Jest to błąd, zgodnie z zasada dodatkowości do rezultatów zaliczony zostanie jedynie przyrost liczby uczniów a do kosztów projektu jedynie róŝnica pomiędzy dotychczasowymi a przewidywanymi po rozbudowie kosztami utrzymania. zmodernizowanej szkoły. Przykład 2: Koszty ogólnego zarządu są często automatycznie zaliczane do kosztów projektu. Zgodnie z zasadami rachunkowości memoriałowej księgowi rozliczają koszty zarządu kluczem przychodowym. Zastosowanie tej zasady powoduje automatyczne przeniesienie części dotychczasowych kosztów zarządu na nowy projekt, chociaŝ realizacja projektu nie spowoduje wzrostu rzeczywistych kosztów zarządu w jednostce. Jest to oczywiście niewłaściwe do kosztów projektu ewentualne koszty zarządu mogą być zaliczone tylko jeŝeli wzrosną w wyniku jego realizacji (np. zostaną zatrudnieni dodatkowi pracownicy administracyjni) Zasada porównywalności - dotyczy moŝliwości bezpośredniego porównywania przeprowadzonego w aspekcie przedmiotowym i czasowym nakładów i efektów związanych z realizacją ocenianych przedsięwzięć inwestycyjnych. Warunek korelacji przedmiotowej oznacza konieczność przestrzegania zaleŝności przyczynowo-skutkowej między nakładami a 17

18 efektami (w ocenie mogą być uwzględnione tylko te efekty, które są rezultatem poniesionych nakładów i tylko te nakłady, które są niezbędne dla uzyskania załoŝonych efektów). Warunek korelacji czasowej wiąŝe się z tym Ŝe nakłady i efekty występują w róŝnych, często odległych okresach, a ponadto są rozłoŝone w czasie, co powoduje trudności w ich prostym porównywaniu 9. Zasada ta determinuje zastosowanie mechanizmu uwzględniania zmiennej wartości pieniądza w czasie (zwykle dyskontowania) w ocenie projektów. Zasada ignorowania kosztów utopionych Prospektywna analiza efektywności projektu inwestycyjnego dokonywana jest przed podjęciem decyzji o jego realizacji jest zatem ukierunkowana na przyszłość, dlatego jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy ocenie efektywności projektów jest zasada ignorowania kosztów juŝ poniesionych (utopionych). Mówi ona, Ŝe wydatki poniesione przed momentem podejmowania decyzji nie powinny w ogóle być uwzględniane w analizie opłacalności projektu, o ile nie istnieje moŝliwość ich odzyskania przez inwestora w sytuacji zaniechania realizacji projektu. Przykładem takich wydatków mogą być np. koszty przygotowania dokumentacji projektowej, czy prac przygotowawczych. Jednak juŝ np. wartość gruntów nabytych wcześniej powinna być uwzględnianą w nakładach inwestycyjnych, poniewaŝ grunt moŝe być sprzedany w przypadku rezygnacji z realizacji projektu (lub wykorzystany do realizacji innego projektu), Wartość gruntu w rachunku efektywności powinna być jednak uwzględniona jako nakład według aktualnej wartości rynkowej, a nie historycznej ceny nabycia. Zasada wyznaczania okresu Ŝycia projektu aby prawidłowo ocenić efektywność projektu naleŝy właściwie dobrać okres analizy, w którym prognozowane są strumienie korzyści i kosztów. Długość przyjętego okresu ma istotny wpływ na wartość wskaźników określających efektywność finansową i ekonomiczną (tym większy im niŝsza jest stopa dyskontowa). Określając ten okres naleŝy wziąć pod uwagę: czynniki techniczne - przewidywany techniczny okres uŝytkowania dotyczący najwaŝniejszych składników projektu. JeŜeli przedmiotem projektu są: budynek o przewidywanej 50 letniej trwałości i urządzenia o trwałości 10 letniej, a budynek stanowi główny składnik nakładów inwestycyjnych moŝna przyjąć 50 letni okres Ŝycia projektu, z tym Ŝe co 10 lat w prognozie przepływów pienięŝnych naleŝy uwzględnić nakłady na odtworzenie urządzeń. JeŜeli głównym składnikiem projektu są urządzenia moŝna załoŝyć, Ŝe urządzenia nie muszą być odtwarzane a budynek po 9 Rogowski W., Rachunek efektywności przedsięwzięć inwestycyjnych, Oficyna Ekonomiczna, Kraków, 2005 r., s

19 10 latach moŝe np. zostać sprzedany lub uŝyty przez inwestora do innych celów (naleŝy w takim przypadku pamiętać o uwzględnianiu wartości rezydualnej). Okres Ŝycia moŝe w tym przypadku zostać wybrany w zaleŝności od czynników rynkowych lub społecznych. Czynniki rynkowe lub społeczne w zaleŝności od rodzaju projektu wyznaczają okres w jakim przewidywany jest (i moŝliwy do prognozowania) popyt na usługi (produkty) projektu. Jako okres Ŝycia projektu naleŝy przyjąć krótszy z okresów ustalonych za pośrednictwem powyŝszych kryteriów. Przykład 1: Przewiduje się nieograniczony czasowo popyt na usługi oczyszczalni ścieków, której techniczna trwałość wynosi 30 lat, a część urządzeń będzie musiała być wymieniona po 10 latach. NaleŜy przyjąć 30 letni okres trwałości i dodatkowe nakłady inwestycyjne w 10 i 20 roku eksploatacji. Przykład 2: Trwałość sieci teletechnicznej wynosi 20 lat, a popyt na usługi projektu (sieć przesyłu danych) prognozuje się na 10 lat (po tym okresie zapewne obecne technologie przesyłu danych przestaną być wystarczające). W takim wypadku naleŝy przyjąć 10 letni okres Ŝycia projektu. Zasada uwzględniania wartości końcowej (rezydualnej) jest związana z zasadą wyznaczania okresu Ŝycia projektu. W sytuacji gdy z uwagi na przewidywane rynkowe lub społeczne zapotrzebowanie, techniczna trwałość projektu przekracza jego przewidywany okres eksploatacji, lub gdy po zakończeniu przewidywanego okresu funkcjonowania projektu pozostaną składniki o dodatniej wartości, naleŝy w rachunku efektywności uwzględnić wartość rezydualną (końcową) składników projektu. Wartość końcowa powinna być ustalona jedna z poniŝszych metod: Jako przewidywana wartość rynkowa (podstawą do ustalenia wartości jest obecna wartość podobnych składników majątkowych mających tyle lat ile będzie miał składnik majątku w momencie zakończenia eksploatacji). Wartość księgowa netto w momencie zakończenia projektu (niezamortyzowana wartość aktywów). Podejście księgowe moŝe być podstawą wyceny gdy nie jest moŝliwe oszacowanie wartości rynkowej. Wartość rezydualna projektu jest dodawana do przepływów pienięŝnych projektu w ostatnim roku prognozy. 19

20 Zasada nieuwzględniania kosztów niepienięŝnych (księgowych) analiza efektywności finansowej i ekonomicznej powinna być oparta na wielkościach mających charakter realnych przepływów wartości. W analizie finansowej są to przepływy pienięŝne, w analizie ekonomicznej (analiza CBA) takŝe korzyści o niepienięŝnym charakterze wyceniane w wartościach pienięŝnych. W kaŝdym rodzaju analizy mamy takŝe do czynienia ze strumieniami wydatków określanych takŝe mianem kosztów. Pojęcia kosztów i wydatków są często uŝywane jako synonimy, jednak w rzeczywistości ich znaczenie nie jest toŝsame. Koszt, podobnie jak przychód jest kategorią memoriałową a nie kasową (nie musi wiązać się z wydatkami pienięŝnymi). Istnieją koszty, które w ogóle nie mają charakteru wydatków (np. amortyzacja czy utworzenie rezerw). W analizie uwzględniane są wydatki inwestycyjne nie stanowiące kosztów w księgowym rozumieniu (kosztem jest późniejsza amortyzacja). W celu określenia finansowej i ekonomicznej efektywności koszty tego rodzaju konsekwentnie nie powinny być uwzględniane. Amortyzacja jako koszt podatkowy jest uwzględniana jedynie w aspekcie tzw. amortyzacyjnej tarczy podatkowej, jedynie jeŝeli podmiot realizujący projekt jest płatnikiem podatku dochodowego. Zasada uniwersalności dotyczy stosowanych metod oceny. Mówi ona, Ŝe naleŝy stosować metody (algorytmy) oceny efektywności, które bez zmian mogą słuŝyć do oceny opłacalności róŝnych projektów, co warunkuje porównywalność wyników. W praktyce oznacza to, Ŝe stosowane oceny powinny umoŝliwić miarodajne porównanie konkurencyjnych projektów, tak aby stosowana metoda oceny nie wpływała na podjęte decyzje co do wyboru projektów (np. w ramach jednego konkursu do oceny wszystkich projektów muszą być stosowane identyczne metody Zasada jednoznaczności wyników oceny oznacza konieczność ustalenia takiej procedury jej przeprowadzania, aby uzyskane za pomocą danej metody rezultaty były takie same, niezaleŝnie od tego kto sporządza daną ocenę 10. Metody oceny efektywności projektów powinny być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby w maksymalnym stopniu uniezaleŝnić ocenę projektu od osoby i charakteru oceniającego. Zasada spójności dotyczy zarówno procesu analizy efektywności jak i oceny i porównywania projektów. W aspekcie sporządzania procesu analizy efektywności oznacza konieczność spójnego traktowania w prognozach takich elementów jak stopa dyskontowa, inflacja czy rodzaj waluty w jakiej dokonywana jest analiza. W procesie oceny oznacza 10 Ibidem, s