1
Kontraktacja usług rynku pracy doświadczenia zagraniczne - w poszukiwaniu lepszej jakości i efektywności usług rynku pracy Jak uzyskać lepszą jakość i efektywność usług rynku pracy? Co jakiś czas przez polskie media przetacza się dyskusja na temat braku skuteczności i efektywności działań podejmowanych przez publiczne służby zatrudnienia (PSZ). Przyczyn tej niesatysfakcjonującej sytuacji jest wiele jedną z nich jest niedostateczny potencjał kadrowy i organizacyjny PSZ, który uniemożliwia zastosowanie indywidualnego podejścia do potrzeb podstawowych podmiotów rynku pracy tj. pracodawców, osób bezrobotnych czy poszukujących pracy. Problem ten może być w pewnym stopniu rozwiązany poprzez zlecanie realizacji określonych usług rynku pracy podmiotom zewnętrznym. Możliwości takie daje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zlecanie usług rynku pracy podmiotom niepublicznym najbardziej rozwinęło się w Polsce w ramach organizacji szkoleń. Niestety ich efekt nie jest satysfakcjonujący ze względu na jakość i efektywność ofert. Szkolenia są na ogół zamawiane przez urzędy pracy w trybie przetargów publicznych, a decydującym kryterium wyboru jest cena, a nie np. jakość usług szkoleniowych czy ich dopasowanie do sytuacji na lokalnych rynkach pracy. Natomiast w opolskim modelu kontraktacji usług rynku pracy podejście do zagadnienia zarządzania usługami rynku pracy jest nowatorskie i niestandardowe. Zaproponowana w nim procedura zlecania usług, w tym usług aktywizacyjnych, innym zewnętrznym podmiotom może zapewnić indywidualne podejście do osób objętych kontraktacją, co powinno prowadzić do wysokiej efektywności działań, które adresowane są do poszczególnych klientów instytucji realizujących kontrakt. Ponadto zleceniodawca usługi, czyli powiatowy urząd pracy (PUP) wybiera jej realizatora, kierując się jakością złożonych ofert. Doświadczenia austriackie Naczelną zasadą tworzonego modelu jest korzystanie z doświadczeń austriackich w zakresie kontraktowania usług rynku pracy na rzecz grup osób bezrobotnych funkcjonujących poza tzw. pierwszym, otwartym rynkiem pracy. System austriackich instytucji rynku pracy jest podobny do modelu polskiego, choć należy pamiętać o federalnym charakterze państwa, w którym decyzyjność została przerzucona na poziom regionów (landów). Działania na ogół są efektywniejsze z uwagi na znacznie 2
mniejszą ilość osób zarejestrowanych jako bezrobotne oraz o wiele większe środki na aktywizację zawodową osób bezrobotnych. Uwidaczniają się również różnice systemowe. Najważniejszą z nich jest to, że istnieje więcej niż w Polsce instytucji angażujących się w aktywizację zawodową bezrobotnych, a ich współpraca ma ściśle określony sformalizowany charakter, będący powszechną praktyką. W Austrii kontrakt to głębokie instytucjonalne partnerstwo oparte na zaufaniu, wysokich standardach oraz controlingu działań. Wobec osób bezrobotnych wymagających szczególnej interwencji publicznych służb zatrudnienia przyjęto niepisane zasady, które weszły w powszechna praktykę: doradztwo według zasady wczesnej interwencji; szkolenia realizowane wyłącznie w związku z zatrudnieniem lub rozwijające kompetencje kluczowe dla funkcjonowania w obecnej rzeczywistości społecznej (obsługa komputera, język angielski), a także uczące samodzielności nie tylko w zakresie poszukiwania pracy, ale także pokonywania codziennych barier; opieka przy ponownym wchodzeniu na rynek pracy z odpowiednim do wieku wsparciem; współpraca z zakładami pracy w zakresie organizacji praktyk, prowadzenia dni kariery, giełd pracy, a także w zakresie typowej rekrutacji osób pod wymagania pracodawcy, wspieranie kwalifikacji według zasady uczenie się blisko zawodu i uczenie się przy zawodzie (planowanie i zarządzanie karierą). Władze odpowiedzialne za politykę zatrudnienia w Austrii wychodzą z założenia, że zarówno osoby bezrobotne, jak i pracujące należy uwrażliwić na kwestię podnoszenia swoich kwalifikacji i doskonalenia się przez całe życie, co znajduje swoje odzwierciedlenie w idei Związków Szkoleniowych. Istotną kwestią jest także wzbudzanie wśród osób bezrobotnych postawy aktywnej na rynku pracy, co kontrastuje z powszechnymi w Polsce pasywnymi postawami i oczekiwaniami bezrobotnych w stosunku do samej pracy i pomocy PUP (oferty pracy, ubezpieczenie zdrowotne, zasiłki). Osoby w wieku +45 oraz <25 objęte są stałą kompleksową opieką, która obejmuje szkolenia czy przyuczenie do zawodu, nie jedynie wsparcie w postaci nieskoordynowanych ze sobą projektów, jak ma to miejsce w Polsce. Należy wymienić jeszcze jeden atut austriackie urzędy pracy i agencje pracy nie są dla siebie konkurencją, lecz ściśle ze sobą współpracują, dzięki czemu dążą wspólnie do maksymalizacji zatrudnienia wśród osób bezrobotnych. Podejście brytyjskie W brytyjskim, zdecydowanie liberalnym, podejściu do przedmiotu kontraktu nie narzuca się agencjom zatrudnienia czy podwykonawcom konkretnych działań, jakie mają podejmować w celu reintegracji bezrobotnych. Przeciwnie prywatni dostawcy mają w tym zakresie całkowitą swobodę ogranicza ich jedynie model ekonomiczny, jaki przyjmą dla swojego działania. W przypadku brytyjskim istnieje jasny podział zadań związanych z zatrudnieniem 3
pomiędzy służbami publicznymi a dostawcami prywatnymi. Ogólnym organem zawierającym umowy jest Departament Pracy i Edukacji (DWP). DWP odpowiedzialny jest za nadzór nad Job Center Plus (JCP) organizacją publiczną wspierającą bezrobotnych w znalezieniu zatrudnienia przez określony czas po ich rejestracji oraz wydającą skierowania osób bezrobotnych do programu aktywizacyjnego lub dostawcy usług. JCP jest odpowiedzialne za przyznawanie zasiłków socjalnych. W ramach programu Wielka Brytania została podzielona na 11 regionów, tzw. obszarów kontraktowania (Contract Package Areas). Następnie zaproszono prywatne agencje zatrudnienia do wzięcia udziału w przetargach na świadczenie usług w tych konkretnych obszarach. Zwycięzcy przetargów pełnią rolę głównych dostawców usług, którzy są odpowiedzialni za zarządzanie dużymi łańcuchami dostaw podwykonawców oraz specjalistycznych dostawców usług. Warto wiedzieć, iż Wielka Brytania angażowała prywatnych dostawców do świadczenia usług aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych już od wczesnych lat 90 XX wieku. W tym czasie podjęto kilka inicjatyw, których celem było wsparcie powrotu osób długotrwale bezrobotnych do stałego zatrudnienia. Najnowszą z nich jest tzw. Program Pracy wprowadzony w 2011 r. Opiera się on na zasadzie płatności za wyniki, łącząc w sobie długoterminowe zachęty dla usługodawców ze swobodą w kształtowaniu innowacyjnego podejścia i metod pracy z bezrobotnymi. W Wielkiej Brytanii zastosowano podejście Black-box (czarna skrzynka), według którego od AZ wymaga się dobrania takiego wsparcia procesu reintegracji, który byłby oparty na potrzebach konkretnego uczestnika programu. Obecnie na rynku brytyjskim działa 18 głównych dostawców oraz ok. 1000 podwykonawców, z czego połowa to małe firmy, reszta zaś to organizacje pozarządowe. Opolski model kontraktacji usług rynku pracy Opolski model kontraktacji usług rynku pracy czerpie głównie z doświadczeń austriackich i brytyjskich, ma służyć budowie rynku usług o charakterze aktywizacyjnym i powinien prowadzić do zaspakajania potrzeb głównych podmiotów rynku pracy reprezentujących jego stronę podażową i popytową. Na rzecz implementacji zaproponowanego rozwiązania komercyjnego przemawiają doświadczenia innych krajów, z których wynika, że podmioty niepubliczne są ważnym elementem infrastruktury rynku pracy. Ich rola jest istotna w procesie aktywizacji osób bezrobotnych, w tym grup, które są w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. 4
Model powstał jako efekt prac partnerstwa społeczno-instytucjonalnego pn. Opolski Pakt na Rzecz Zwiększenia Zatrudnienia poprzez Kontraktację Usług Rynku Pracy. Pakt został zawarty pomiędzy publicznymi służbami zatrudnienia, prywatnymi agencjami zatrudnienia oraz organizacjami pozarządowymi zajmującymi się pośrednictwem pracy oraz jednostkami samorządu terytorialnego w projekcie Kadry dojrzałe do zmian. Wszystkie podmioty zainteresowane realizacją zamówienia korzystają z otwartego wzoru warunków zamówienia opracowanego przez Autorów opolskiego modelu. Określa on wszelkie podstawy formalno-prawne, a także opisuje przedmiot umowy. Sformułowano w nim także warunki dostępu do zamówienia oraz kryteria wyboru wykonawcy, które mają zapewnić optymalny wybór realizatora usługi. Przy wyborze ofert planuje się zastosowanie następujących kryteriów: Cena: 20%; Personel: 45% ( 40% wykształcenie i 60% doświadczenie liczone z 45%); Wskaźniki efektywności zatrudnieniowej: 25%; Potencjał techniczny i lokalowy: 10%. Tak skonstruowane kryteria mają zapewnić wybór jednostek o znaczącym potencjale i doświadczeniu. W modelu opolskim wyboru osób objętych aktywizacją dokonuje PUP. Po skompletowaniu jednostek podlegających aktywizacji zewnętrznej zostaje zawarta trójstronna umowa pomiędzy PUP, agencją zatrudnienia i osobą bezrobotną na czas realizacji usługi. Umowa taka określa prawa i obowiązki każdej ze stron. W tym przypadku również zaleca się zorganizowanie przed podpisaniem umowy spotkania konsultacyjnego w celu wyjaśnienia i doprecyzowania wszystkich kwestii objętych treścią umowy. Opolski model kontraktacji usług rynku pracy opisuje autorskie podejście do zlecania przez powiatowe urzędy pracy agencjom zatrudnienia działań o charakterze aktywizacyjnym kierowanych do osób bezrobotnych do 25 i powyżej 50 roku życia. Zaproponowane w nim rozwiązania są istotne z perspektywy aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych i doprowadzenia ich do zatrudnienia, ponieważ dają szansę na zmniejszenie skali bezrobocia na lokalnych rynkach pracy oraz skali niedopasowania kwalifikacyjno-zawodowego między podażową a popytową stroną rynku pracy. 5
W warstwie idei, założeń i mechanizmów Model wpisuje się w widoczny na rynkach pracy krajów wysoko rozwiniętych trend do delegowania realizacji części działań wobec osób bezrobotnych do podmiotów prywatnych, które mają wspierać Publiczne Służby Zatrudnienia w realizacji polityki rynku pracy. Model opolski wpisuje się w filozofię reformy, która wdrażana jest w polskiej polityce rynku pracy w ostatnim czasie i obejmuje swoim zakresem między innymi kontraktację usług rynku pracy. Należy podkreślić, iż zaprezentowane w modelu opolskim działania o charakterze aktywizacyjnym są opisane bardziej szczegółowo niż uczyniono to w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Istotnym elementem wyróżniającym to narzędzie i uzasadniającym jego upowszechnienie jest szczegółowy opis wszystkich komponentów składających się na całość opolskiego modelu kontraktacji, relacji pomiędzy nimi, zasad i metod ich stosowania oraz niezbędnych do tego procedur. Strona projektu www.kddz.pl Źródła: - materiały informacyjne projektu Kadry dojrzałe do zmian - Vademecum projektu Kadry dojrzałe do zmian - materiały ISOP Innovative Sozialprojekte GmbH z Graz w Austrii - The Work Programme, Department for Work and Pensions, 2011 - fragmenty ekspertyzy badającej zgodność Opolskiego modelu kontraktacji usług rynku pracy z treścią znowelizowanej ustawy o promocji zatrudnienia wykonana przez: Iwona Kukulak-Dolata, Marta Urbańska Arendt, Łukasz Arendt 6