Strona 1 Analiza ekspercka w ramach ewaluacji zewnętrznej projektu PI Nowoczesne zarządzanie outsourcingiem usług społecznych Opracował: Krzysztof Łątka Lublin, Styczeń 2015
Spis treści: FUNDACJA INICJATYW MENEDŻERSKICH Streszczenie... 3 Wstęp... 4 Definicja, znaczenie i struktura problemu... 5 Weryfikacja proponowanych rozwiązań w postaci produktu... 8 Ocena przydatności produktu dla interesariuszy... 10 Rekomendacje dla produktu finalnego... 11 Strona 2
Streszczenie Strona 3 Usługami społecznymi nazywamy działania skierowane na człowieka, których celem jest jego kształtowanie oraz wzbogacanie. Outsourcing to zlecanie realizacji działań własnych innym podmiotom. Wprowadzenie outsourcingu usług społecznych przez administrację publiczną musi być oparte o inne kryteria niż te używane w biznesie. W administracji przy realizacji zadań należy uwzględnić np. nieodpłatność świadczonych usług lub ich świadczenie przy równoległym dotowaniu części ich kosztów. Granice stosowania outsourcingu w administracji publicznej określa prawna odpowiedzialność, która dla organów administracji jest niezbywalna, co komplikuje realizację usług społecznych w tej formie. Autorzy podręcznika Kontraktowania Usług Społecznych, będącego produktem finalnym projektu innowacyjnego Nowoczesne zarządzanie outsourcingiem usług społecznych, zaproponowali nową metodykę opartą o narzędzia oceny opłacalności kosztowej oraz celowości społecznej usług zlecanych podmiotom zewnętrznym. Elementami metodyki są: kalkulator kosztów ekonomicznych oraz kalkulator użyteczności społecznej. W wyniku projektu zostało stworzone również informatyczne narzędzie wsparcia korzystania z metodyki w postaci portalu internetowego. Projekt niewątpliwie w sposób innowacyjny podszedł do stworzenia i przetestowania narzędzi, jakie mogą wspomóc decyzje zarządcze podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego, pragnących przechodzić w większym stopniu na formę outsourcingu usług społecznych. Jak w każdym projekcie innowacyjnym potrzebne jest testowanie zaproponowanych rozwiązań, a następnie korygowanie ich.
Wstęp Projekt Innowacyjny Nowoczesne zarządzanie outsourcingiem usług społecznych został dofinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki celem wypracowania i wdrożenia nowego modelu bardziej efektywnego zarządzania usługami społecznymi w samorządzie terytorialnym przy wykorzystaniu formy outsourcingu. Projekt realizowany przez Fundację Inicjatyw Menadżerskich (dalej: FIM) jest odpowiedzią na słabe wykorzystanie powyższych procesów w codziennej działalności organów samorządowych. W ramach projektu założono wykonanie zewnętrznej ewaluacji, której celem było zbadanie poziomu osiągnięcia celu projektu wypracowania i wdrożenia innowacyjnego modelu umożliwiającego bardziej efektywne zarządzanie usługami społecznymi świadczonymi w formie outsourcingu. W projekcie założono dostarczenie samorządom wiedzy na temat opłacalności kosztowej oraz celowości zlecanej usługi pod kątem realnych potrzeb lokalnej społeczności. Intencją była również weryfikacja jakości kontraktowanej usługi. Wartością dodaną opracowanej innowacji miała być idea realnego współdziałania różnych interesariuszy tego procesu celem nieustannego podnoszenia jakości świadczonych usług. Celem niniejszego raportu jest weryfikacja znaczenia rozpatrywanego problemu oraz opisanie jego struktury. Następnie zamierzam ocenić proponowane przez Fundację Inicjatyw Menadżerskich rozwiązania - w postaci produktu finalnego projektu. Przeprowadzę również ocenę przydatności produktu dla interesariuszy. Na koniec przedstawię rekomendacje dla produktu finalnego projektu. Strona 4
Definicja, znaczenie i struktura problemu Artykuł 7 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje na zadania własne gminy. Wśród nich znalazły się m.in.: ochrona zdrowia, pomoc społeczna, edukacja publiczna, kultura, kultura fizyczna i turystyka, porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, polityka prorodzinna. Strona 5 Takie a nie inne zadania wynikają z realnych potrzeb wskazywanych politykom przez społeczeństwo. Stąd usługi jakie są odpowiedzią na te potrzeby, zgodnie z obowiązkiem prawnym, powinny być realizowane przez samorząd terytorialny w pierwszej kolejności. Jeżeli są to usługi realizowane w odpowiedzi na społeczne zapotrzebowanie, możemy je nazywać usługami społecznymi rozumianymi jako działania skierowane na człowieka, których celem jest kształtowanie i wzbogacanie jego zasobów fizycznych i intelektualnych 1. Przy takiej definicji samorząd gminny powinien mieć dodatkową motywację do efektywnej realizacji usług społecznych, ponieważ dzięki nim kapitał ludzki i społeczny gminy będzie się rozwijał, przynosząc korzyści jej mieszkańcom. Autorzy produktu finalnego Podręcznika Kontraktowania Usług Społecznych zdefiniowali usługi społeczne jako formę świadczeń społecznych: podejmowanych w celu bezpośredniego zaspokojenia ludzkich potrzeb, służących zaspokojeniu indywidualnych potrzeb jednostek i rodzin, wpływających na jakość życia szerszych społeczności. W sensie organizacyjnym usługi społeczne wyszczególniono jako finansowane, organizowane i dostarczane zarówno przez instytucje publiczne jak i niepubliczne w sposób bezpłatny, częściowy lub w pełni odpłatnie. Eksperci Fundacji Inicjatyw Menadżerskich właściwie określili znaczenie realizacji usług społecznych wokół pojęcia rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego poprzez: podtrzymywanie człowieka w dobrej kondycji zdrowotnej, powiększanie zasobów jego wiedzy i umiejętności, tworzenie i podtrzymywanie więzi społecznych, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, 1 Janos-Kresło, 2002, s. 7. Proces prosumpcji
kształtowanie i upowszechnianie zdobyczy cywilizacyjnych, wpływanie na systemy wartości wyznawane przez ludzi, ich motywacje i zachowania. Osobną kwestią pozostaje pojęcie outsourcingu usług. Koncepcję tą w praktyce zaczęto realizować w latach 70-80 XX wieku w przemyśle motoryzacyjnym. Bliżej naszych czasów outsourcing stał się na tyle ważny, że zaczęto wokół niego tworzyć strategie biznesowe, a dziś wydaje się już ogólnie przyjętą zasadą prowadzenia procesów ekonomicznych. Współcześnie outsourcing definiowany jest jako przedsięwzięcie polegające na wydzieleniu realizowanych funkcji i przekazaniu ich do realizacji innym podmiotom 2. Najważniejszymi powodami stosowania outsourcingu są m.in.: redukcja i kontrola kosztów, uzyskanie usług najlepszej jakości, uwolnienie własnych zasobów do innych celów, podział ryzyka. Strona 6 Z czasem wszystkie procesy pozytywnie zweryfikowane w biznesie trafiają do administracji, choć są tam stosowane zazwyczaj o wiele mniej efektywnie. Wprowadzanie outsourcingu usług społecznych przez administrację publiczną musi być oparte również o inne kryteria niż te używane w biznesie. Dla przykładu w odróżnieniu od biznesu, w administracji przy realizacji zadań społecznych należy uwzględnić np. nieodpłatność świadczonych usług lub ich świadczenie przy równoległym dotowaniu części ich kosztów. Przykładem mogą być tu np. usługi ochrony zdrowia, edukacji czy transportu publicznego. Podejście czysto komercyjne w tym zakresie doprowadziłoby do ograniczenia dostępu do usług publicznych osobom niedysponującym wystarczającymi środkami finansowymi. W drugim tempie spowodowałoby to zmniejszenie podaży usług poniżej niezbędnego minimum potrzeb społecznych. Kolejnym punktem odniesienia jest wynikające z norm prawnych określenie zakresu uprawnień i obowiązków administracji. Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania zakresu jej zadań i funkcji, a także charakter świadczonych usług, należy pamiętać, iż żaden organ administracji publicznej nie ma uprawnień do samodzielnego rozszerzenia zakresu swoich zadań lub rezygnacji z ich wykonywania. Podczas, gdy równolegle sektor prywatny charakteryzuje duża swoboda w tym zakresie. Tym samym granice stosowania outsourcingu w administracji publicznej określa prawna odpowiedzialność i dopuszczalne do przyjęcia ryzyko. Odpowiedzialność organu administracji publicznej za realizację zadań jest niezbywalna. Nie ma zatem m.in. możliwości podziału ryzyka wynikającego z realizowanego przez administrację publiczną outsourcingu, wobec absolutnej asymetrii odpowiedzialności w stosunku do sektora prywatnego. Coraz częściej jednak administracja publiczna odczuwa konieczność wykorzystania logiki rynkowej w swoim funkcjonowaniu. Do sektora publicznego próbuje się zaimportować 2 Michał Trocki, 2001, s. 13. Outsourcing
jak najwięcej dobrych praktyk z dziedziny zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym, co wynika wprost z koncepcji New Public Management. Model ten zakłada między innymi zwiększenie efektywności, wprowadzenie elementów konkurencji w świadczeniu dóbr i usług publicznych, w tym położenie nacisku na kontraktowanie usług u podmiotów prywatnych poprzez zastosowanie outsourcingu. Zgodnie z wspomnianą koncepcją administracja publiczna nie powinna samodzielnie świadczyć usług, jeżeli co najmniej równie dobrze zrobi to sektor prywatny. Dzięki temu usługi stają się tańsze i zazwyczaj charakteryzują się wyższą jakością niż te, za które organ administracji odpowiadałby sam. Do wykorzystywania idei outsourcingu w organach administracji publicznej mogą i powinny służyć normy prawne zapisane w ustawie Prawo zamówień publicznych. Strona 7
Weryfikacja proponowanych rozwiązań w postaci produktu Autorzy podręcznika Kontraktowania Usług Społecznych będącego produktem finalnym projektu innowacyjnego Nowoczesne zarządzanie outsourcingiem usług społecznych zaproponowali nową metodykę opartą o narzędzia oceny opłacalności kosztowej oraz celowości społecznej usług zlecanych podmiotom zewnętrznym. Elementami metodyki są kalkulatory kosztów: ekonomicznych oraz użyteczności społecznej. W wyniku realizacji projektu zostało również stworzone informatyczne narzędzie wsparcia korzystania z metodyki w postaci portalu internetowego. Opis koncepcji wprowadzenia w życie modelu proponowanego przez FIM zawiera Podręcznik KUS, który na ponad 70 stronach opisuje m.in.: definicje oraz znaczenie problemów, na które innowacyjny model ma odpowiadać, katalog przykładowych usług społecznych, które można realizować przy pomocy formy outsourcingu, listę aktów prawnych, dotyczących świadczenia usług społecznych, szczegółowy opis metodyki Kontraktowania Usług Społecznych. Strona 8 Sam proces realizacji innowacyjnego modelu jest podzielony na trzy podprocesy oraz pięć faz. W podprocesie organizacyjno-administracyjnym wyszczególniono dwie fazy: organizacyjną, administracyjną. W podprocesie wyboru usług, realizacji i ewaluacji, zostały zidentyfikowane trzy fazy: przygotowawczą, wyboru ofert, oceny ofert. Na koniec jest jeszcze podproces utrzymania banków inicjatyw i stworzenie benchmarkingu. Jednym z najważniejszych założeń procesu KUS jest oparcie jego przebiegu na aktywnej partycypacji lokalnych społeczności. Jako kluczowe narzędzie ich zaangażowania został wybrany warsztat RADAR, na którym ma spotkać się reprezentatywna grupa społeczności lokalnej: usługobiorcy, usługodawcy, beneficjenci usług. Oprócz spotkań RADAR przewidziano również spotkania: specjalnie powołanego zespołu ds. kontraktowania usług społecznych,
rady, komisji przetargowej. FUNDACJA INICJATYW MENEDŻERSKICH W fazie organizacyjnej pierwszym działaniem jest powołanie zespołu ds. kontraktowania usług społecznych. Autorzy podręcznika szczegółowo opisują zadania stojące przed zespołem. Pozytywnie oceniam szczegółowe rozpisanie w podręczniku KUS tematyki szkoleń potrzebnych urzędnikom samorządowym. Na pewno takie podejście do wprowadzenia nowej metody pracy wpłynie pozytywnie na skuteczność jej stosowania. Zabrakło mi jednak przy tym próby oszacowania ilości godzin czy dni, które byłyby potrzebne do realnego przeprowadzenia wspomnianych szkoleń. Osoba postronna czytająca podręcznik i chcąca zastosować produkt nie będzie pewna, jak dużym wyzwaniem czasowym byłyby szkolenia. Propozycja zastosowania w metodologii KUS narzędzia w postaci warsztatów RADAR również oceniam bardzo pozytywnie. Jest to sprawdzony w wielu projektach sposób na zebranie szerokiej bazy informacji na temat otaczających nas problemów, umożliwiający spriorytetyzowanie ich i wypracowanie planów niwelacji. Autorzy metodologii nie zapomnieli zaznaczyć potrzebę zaproszenia na warsztaty szerokiego spektrum interesariuszy, tak aby osiągnąć maksymalną transparentność i dokładność w wyciąganiu wspólnych wniosków. W podręczniku można też znaleźć dokładny opis czynności, jakie należy wykonać, aby skutecznie przeprowadzić spotkania wspomnianych warsztatów. Pozytywnie odbieram zapisanie potrzeby przeprowadzenia ewaluacji metodą 360 stopni, a więc sprawdzenie satysfakcji wszystkich możliwych interesariuszy. Kalkulatory kosztów: ekonomicznych oraz użyteczności społecznej na pierwszy rzut oka mogą wydawać się skomplikowane, ale po przyjrzeniu się im bliżej widać, że są to proste wzory matematyczne. Dodatkowo przeprowadzenie obliczeń może być wspierane przez stworzone w ramach projektu informatyczne narzędzie w postaci portalu internetowego dostępnego pod adresem: http://pkus.org.pl/. Niektóre ze wzorów są do zastosowania w początkowej fazie podejmowania decyzji o outsourcingu. Inne wzory pomogą sprawdzić realny koszt jednostkowy realizacji usługi lub patrząc z innej strony również wartość, jaką w ramach usługi otrzymuje np. jeden obywatel. Portal PKUS wygląda czytelnie i wydaje się funkcjonalny. Oprócz kalkulatorów można na nim znaleźć jeszcze działy: baza inicjatyw, bank pomysłów, ankiety, RADAR, bank celowości, Strona 9
Ocena przydatności produktu dla interesariuszy Rozszerzanie stosowania outsourcingu usług społecznych przez administrację publiczną musi być oparte o inne kryteria niż te używane w biznesie. Stąd projekt niewątpliwie w sposób innowacyjny podszedł do stworzenia i przetestowania narzędzi, jakie w tym procesie mogą wspomóc decyzje zarządcze jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce polskiego samorządu nie znam podobnych rozwiązań, które wspomagałyby ocenę przystępowania przez JST do outsourcingu usług publicznych, co samo w sobie jest niezmiernie pożądanym krokiem w procesie profesjonalizacji podejmowania decyzji. Produkty projektu stosowane szerzej przez polskie samorządy powinny wpłynąć na upowszechnienie outsourcingu, poprzez ułatwienie oceny ich realizacji. Przyniesie to również rozwój debaty w tym zakresie, a w kolejnym kroku dalszą profesjonalizację procesu. Pierwszym z produktów projektu jest Podręcznik KUS, który krok po kroku definiuje zagadnienie outsourcingu usług społecznych, podpowiada przykładowe usługi społeczne, które można realizować przy pomocy formy outsourcingu, wreszcie prezentuje listę aktów prawnych, jakie należy brać pod uwagę stosując outsourcing. Jednostkom samorządu terytorialnego na pewno ułatwi to zrozumienie istoty tej formy zlecania usług. Stosowanie podręcznika KUS umożliwi również organizacjom pozarządowym najpełniejszą z możliwych wycenę swojej oferty i porównanie ją z kosztami ponoszonymi przez JST w przypadku nie stosowania outsourcingu. Z drugiej strony wpłynie to zaś na wywieranie pozytywnej presji społecznej, racjonalizującej ponoszenie wydatków przez administrację samorządową. Na końcu podręcznika dodano jedenaście załączników zawierających dość szczegółowo opisane projekty dokumentów, jakie powinno się stosować przy wdrożeniu metodologii KUS. Zawierają one wzory: zarządzeń, regulaminów, programów spotkań i szkoleń, dokumentów prowadzenia zapytania ofertowego, kwestionariusza ankiety ewaluacyjnej. Z pewnością możliwość zastosowania gotowych projektów dokumentów może pozytywnie wpłynąć na efektywne przeprowadzenie procesów zarządczych oraz administracyjnych. Produkty projektu w postaci kalkulatorów kosztów: ekonomicznych oraz użyteczności społecznej są szczegółowo opisane, dzięki czemu ułatwiają one postawienie ocen w prowadzonych analizach. Narzędzie informatyczne wychodzi zaś na przeciw potrzebie automatyzowania prowadzonych analiz i stanowi istotne wsparcie dla osób pragnących korzystać z metodyki. Strona 10
Rekomendacje dla produktu finalnego W przypadku arkusza oceny wielowymiarowej proponuję dodać formularze lub tabele pomocnicze ułatwiające jej przeprowadzenie. Proponuję również uzupełnić produkt o rozdział poświęcony wagom poszczególnych wskaźników przy ocenie usług społecznych oraz wyliczania kosztów usług społecznych. Przydałyby się też opisane case studies wynikające z doświadczeń fazy pilotażowej. Zalecam również uproszczenie schematu działania zespołu ds. kontraktowania KUS. Strona 11