Warszawa, 20 lutego 2014 roku Uwagi Fundacji PRO KOLEJ do projektu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej KROK DO PRZODU, TRZY KROKI W TYŁ Fundacja PRO KOLEJ negatywnie ocenia przedstawiony do konsultacji z przewoźnikami projekt Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (z dnia 5.02.2014 r.) Jesienią 2013 roku minister transportu i zarząd PKP PLK SA deklarowali publicznie, iż proponowana na rok 2014 polityka stabilizacji zasad i poziomu opłat z tytułu dostępu do linii kolejowych będzie kontynuowana przez okres 4 lat. Przewoźnicy przyjęli tę deklarację z zadowoleniem, wierząc, iż nowe regulacje będą zawierały jedynie kosmetyczne zmiany, poprawiające korzystny trend, który dało się zauważyć w proponowanych rozwiązaniach. Projekt nowego Rozporządzenia MIR rozwiewa jednak te nadzieje. MARŻA ZYSKU ZARZĄDCY INFRASTRUKTURY Pierwsza z wprowadzonych zmian: marża za usługi. Kilka miesięcy temu słyszeliśmy, że przyjęcie stawki 0 ma służyć poprawie rynku. Że to jedna z form dobrych praktyk, w myśl których państwowy zarządca infrastruktury władający publicznym majątkiem i utrzymywany z publicznych dotacji nie będzie działał w celu osiągnięcia zysków, lecz na rzecz dobra publicznego. Przewoźnicy ocenili ten gest z dużą atencją to był naprawdę krok w dobrym kierunku. Minęło kilka miesięcy i mamy nową propozycję: marża zysku 10 procent. Pomińmy fakt, że są branże w Polsce, które muszą się rozwijać bazując na marżach pięciokrotnie niższych; także dla wielu przedsiębiorstw kolejowych marża 2% to normalność. Zostawmy na boku chwiejność politycznych i biznesowych deklaracji z jesieni 2013. Pozostańmy przy samej koncepcji włączenia marży w kalkulację stawek. Czym ją uzasadniono? Niczym.
Spółka PKP PLK SA modernizuje swój majątek głównie w oparciu o środki publiczne i pieniądze pochodzące z Unii Europejskiej. Z budżetu państwa otrzymuje dotację utrzymaniową, od przewoźników handlowe myto. Wyciągając rękę po publiczną dotację PLK zachowuje się jak uboga agenda rządowa, ale już pobierając opłaty za dostęp do linii ustawia się na pozycji agresywnego, rynkowego gracza, który myśli wyłącznie kategorią zysku. Według Fundacji PRO KOLEJ jest to rozwiązanie, które idzie w poprzek rynku i nie daje możliwości oszacowania kosztów dostępu do infrastruktury przy zawieraniu kontraktów długoterminowych. PKP PLK jest zarządcą narodowego majątku i monopolistą w tym zakresie, a nie spółką nastawioną na pomnażanie zysku. Pojęcie marży zysku na swój sposób kłóci się z akcentowaną często rolą PLK jako swoistej agendy rządowej, która musi korzystać z wielu specjalnych praw i przywilejów. I korzysta z nich. Póki głównym źródłem funduszy inwestycyjnych w PKP PLK jest publiczna dotacja, marża zysku powinna zostać utrzymana na poziomie 0 lub co najwyżej osiągnąć próg 2 procent. Tak byłoby uczciwiej wobec partnerów, którzy na hojność budżetu państwa nie mogą liczyć. A warto przypomnieć, że partnerem w tym biznesie są dla PLK wszyscy przewoźnicy zdecydowana większość z nich przychody zawdzięcza wyłącznie własnej aktywności na rynku, a nie błogosławionym dotacjom. Przewoźnicy optują za marżą zysku PLK na poziomie nie wyższym niż obowiązujące w branży 2-5 %. Naszym zdaniem, na okres minimum pięciu lat w strategii działania PKP PLK SA marża zysku powinna wynosić 0, a pełen ciężar inwestycji modernizacyjnych powinno wziąć na siebie państwo. Na takich samych zasadach, na jakich inwestuje w uzbrojenie polskiej armii. ODMOWA PRZYDZIELENIA TRASY Kolejny problem. PKP PLK może odmówić przydzielenia trasy pociągu w przypadku złożenia wniosku w terminie późniejszym niż 3 dni przed jego planowanym uruchomieniem. To w istotny sposób ogranicza możliwości prowadzenia przewozów towarowych i znacząco zmniejsza mobilność przewoźników kolejowych. Czy wyobrażamy sobie, że zarządca autostrady komunikuje kierowcom: możecie wjechać na trasę, o ile z trzydniowym wyprzedzeniem zgłosicie fakt przejazdu? Czy operator tira na trzy dni przed wyjechaniem w trasę ma obowiązek szczegółowo podać kiedy, skąd, dokąd i którędy pojedzie? Zmiany w regulacjach powinny iść w kierunku uelastyczniania warunków prowadzenia ruchu kolejowego w taki sposób, by ułatwić przewoźnikom zdobywanie nowych wolumenów towarów, a nie w kierunku usztywniania warunków uzyskiwania rozkładów jazdy. Proponowane regulacje zagrażają efektywnemu wykorzystaniu modernizowanej dużym wysiłkiem finansowym infrastruktury kolejowej. W dobie rozbudowanych i sprawnie działających informatycznych systemów zarządzania proponowane w Rozporządzeniu rozwiązanie jest co najmniej anachroniczne, a przede wszystkim godzi w interesy przewoźników.
Rozumiejąc potrzebę przygotowania rozkładów jazdy, właściwego przekazu informacji i utrzymania porządku oraz zasad bezpieczeństwa na szlakach kolejowych, Fundacja PRO KOLEJ proponuje, by czas na złożenie wniosku został radykalnie skrócony i zastąpiony w Rozporządzeniu sformułowaniem w terminie późniejszym niż 2 godziny. Sprawnemu zarządcy infrastruktury taki czas powinien wystarczyć do ułożenia trasy każdego pociągu. KARY, KARY, KARY Zapis dotyczący pobierania opłaty rezerwacyjnej za niewykorzystanie przydzielonej trasy pociągu to jeden z tych elementów, które z założenia odróżniają kolej od drogi. Na autostradę można wjechać bez składania wniosków w przypadku kolei jest to słusznie niemożliwe. Problem pojawia się wówczas, kiedy zarządca infrastruktury z faktu rezygnacji przez przewoźnika z przydzielonej trasy pragnie uczynić ważne źródło swoich dochodów. Nie uruchomisz pociągu, bo twój klient zdecydował się przewieźć towar tirami? Trudno, jesteś sam sobie winien: płać karę. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu maksymalna wartość opłaty w wysokości 25% nakładana jest na przewoźnika w przypadku rezygnacji z przejazdu w terminie krótszym niż 72 godziny, bądź gdy przydzielona trasa nie została wykorzystana. Tymczasem projekt Rozporządzenia wprowadza opłatę w wysokości 100% wyznaczonej opłaty podstawowej za planowany przejazd pociągu przy braku złożenie rezygnacji z przydzielonej trasy lub jej założeniu po czasie planowanego uruchomienia pociągu. Zwróćmy uwagę: proponowana kara (bo tak traktują tę opłatę przewoźnicy) ma być czterokrotnie wyższa od obowiązującej! Nie jest też adekwatna do realnie poniesionych kosztów przez zarządcę infrastruktury. Kuriozum polega również na tym, że za brak zrealizowanego przejazdu odpowiada często nie tylko sam przewoźnik, lecz także zarządca infrastruktury. Tak dzieje się na przykład wtedy, kiedy z powodu wielogodzinnych opóźnień innych pociągów przewoźnik nie może zrealizować własnego połączenia, ponieważ jego lokomotywa nie dojechała (niedrożna trasa), albo nie dotarła na czas drużyna trakcyjna, albo nie dotarły na czas wagony, na które czekał, by skompletować skład. Pierwotne opóźnienia pociągów bywają przyczyną łańcucha wydarzeń, które często kończą się rezygnacją z przyznanej trasy: nie ma czym jechać lub nie ma komu prowadzić pociągu, bo trzeba znaleźć dodatkową obsadę maszynistów. Wykazanie zarządcy infrastruktury związku przyczynowoskutkowego pomiędzy załamaniem sytuacji na liniach kolejowych (vide mrozy sorry, taki mamy klimat) i rezygnacją z przyznanej trasy, jest praktycznie niemożliwe. Albo co najmniej bardzo mocno utrudnione. PKP PLK proponuje również stawkę 5 procent od opłaty podstawowej jako karę za złożenie rezygnacji z trasy pociągu w czasie dłuższym niż 30 dni od daty planowanego uruchomienia usługi. Tymczasem na rynku przewozu towarów już sam okres 1 miesiąca jest wystarczająco długi w stosunku do dynamicznych potrzeb klientów, zmieniających swoje zapotrzebowanie na przewozy bez
świadomości, że przewoźnicy muszą je planować z wielomiesięcznym wyprzedzeniem. Klienta to nie interesuje, on mówi nie kupuję waszych usług w tym miesiącu, kupię w następnym. To bardzo restrykcyjne, niekorzystne dla rynku rozwiązanie. Zarządca infrastruktury pobiera dodatkowy nieuprawniony dochód z tytułu usługi, której nie musi wykonywać. Ba! Może zwolnioną trasę sprzedać ponownie, udostępnić wolną przepustowość własnej sieci innemu przewoźnikowi za pełną odpłatnością, na podstawie indywidualnego rozkładu jazdy. I pięcioprocentową karę z tytułu zwolnionej trasy zachowuje dla siebie. Zarabia więc i wtedy, kiedy pociągi po jego liniach jeżdżą, i wówczas, gdy po nich nie jeżdżą. Czy możliwy jest zwrot kary w sytuacji wykorzystania trasy przez innego przewoźnika? Nie. Kara musi być! Stosowanie opłat rezerwacyjnych jest szkodliwe dla funkcjonowania rynku kolejowego, poprzez obniżenie i tak już niewielkiej elastyczności tego środka transportu. Ponadto opłaty mają charakter dyskryminujący przewoźników towarowych. W przewozach towarowych klient oczekuje dużej elastyczności. Kluczowe dla rozwoju tego segmentu rynku jest to, by rozkłady jazdy można było zamawiać pod potrzeby zawartych kontraktów, kiedy przewoźnik wie, że będzie miał towar do przewiezienia. Zaproponowane zasady i wysokości opłat spowodują także konieczność ograniczenia składania wniosków do rocznego rozkładu jazdy, co w dalszej konsekwencji uniemożliwi właściwą koordynację zamknięć torowych. Oczywiście, projekt Rozporządzenia nie reguluje kwestii opłaty z tytułu rezygnacji z przydzielonej trasy z winy zarządcy infrastruktury, czyli PKP PLK. Jaką karę zapłaci zarządca infrastruktury przewoźnikowi, jeżeli nie przydzieli indywidualnego rozkładu jazdy w odpowiednim czasie i zgodnie z wnioskiem? Ile odszkodowania zapłaci przewoźnikowi PKP PLK za realizację przewozu niezgodnie z wykupionym rozkładem jazdy? Kary, czyli opłaty za rezygnację z zamówionych tras to bodaj największy bubel w projekcie ministerialnego Rozporządzenia, świadczący o braku zrozumienia mechanizmów rynkowych. Rozumiemy konieczność ochrony infrastruktury kolejowej przed nierynkowymi zachowaniami potencjalnych przewoźników blokujących trasy, ale trudno na dłuższą metę zrozumieć model zarządzania infrastrukturą, który opiera się przerzucania ryzyka biznesowego wyłącznie na przewoźników zwłaszcza, gdy restrykcje za niedotrzymanie warunków przyznania tras dotyczą tylko jednej strony.ten temat wielokrotnie omawiano podczas spotkań Rady Przewoźników. Przewoźnicy proponują zatem inne formy zapisu. Na przykład: 10% opłaty w przypadku, gdy przewoźnik zrezygnuje z przydzielonej trasy w czasie od 12 do 72 godzin przed planowanym uruchomieniem. 20% opłaty, gdy przewoźnik zrezygnuje w czasie od 6 do 12 godzin przed planowanym uruchomieniem pociągu.
25% opłaty, jeżeli przewoźnik zrezygnuje w czasie poniżej 6 godzin lub nie złoży rezygnacji do czasu rozkładowego uruchomienia pociągu. KATEGORIE LINII Rozporządzenie MIR należy uzupełnić o definicję kategorii linii kolejowej, ponieważ dotychczasowa praktyka wskazuje, iż jest to jeden z kluczowych elementów decydujących o realnej wartości kosztów dostępu do linii, a jednocześnie traktowany jest przez zarządcę infrastruktury z pełną dowolnością Kategorie linii kolejowych to pojęcie czysto teoretyczne, które w realiach pracy przewoźników często nijak się ma do wartości użytkowej danej trasy. Przykładem jest stosowanie prędkości technicznej do klasyfikacji tras prędkość ta w wielu wypadkach całkowicie nie odpowiada faktycznym parametrom użytkowym (liczne ograniczenia prędkości). Zdaniem przewoźników, wspieranym przez Fundację PRO KOLEJ, należy wrócić do koncepcji wypracowanej w toku prac Zespołu ds. Stawek przy Prezesie UTK. Oznacza to odejście od określania kategorii linii w oparciu o prędkość techniczną oraz natężenie ruchu na danej linii. Trzeba je zastąpić odpowiednio: średnią prędkością handlową w poprzednim rozkładzie jazdy, osobno dla pociągów towarowych i pasażerskich (wyeliminuje to efekt długotrwałego i kosztownego dla przewoźników hamowania i rozpędzania pociągu powodującego w skrajnych przypadkach, że pociąg nie zdąży się rozpędzić do maksymalnej prędkości, gdyż musi zacząć hamować przed kolejnym ograniczeniem a wpływ punktowych ograniczeń na stawkę pozostanie pomijalny) oraz: maksymalną dostępną przepustowością na danej linii. KOSZTY Największym problemem zarządcy infrastruktury jest właściwe zrozumienie swojej roli w relacjach z przewoźnikami. PKP PLK SA to firma usługowa, wykonująca pracę na rzecz swoich klientów. Jest spółką prawa handlowego a nie rządową agendą, ale de facto spełnia rolę tej drugiej. Zarządza państwowym majątkiem, otrzymuje publiczne dotacje. Jest monopolistą, nikt na rynku nie stanowi zagrożenia dla jej pozycji, nikt nie przejmie jej obowiązków. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia, by wszelkie koszty działalności tego podmiotu chowane były za klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, a jej działania w kontaktach z przewoźnikami cechowała nieufność, brak transparentności i niezdolność do reagowania na potrzeby klientów. Można wręcz powiedzieć, że rolą PLK jest wspieranie tych relacji, budowanie możliwie największego potencjału przewozów kolejowych.tymczasem czytając projekt Rozporządzenia można odnieść wrażenie, iż nie tylko był on pisany pod dyktando PKP PLK lecz służy konsekwentnemu ukrywaniu wszystkich analiz kosztowych przed czujnym okiem przewoźników. Przewoźnicy muszą uzyskać prawo kontroli prawidłowości alokacji kosztów i ich wysokości. Rozporządzenie MIR powinno uwzględnić tę oczywistą rację, choćby tylko po to, by zarządca infrastruktury nie miał dowolności w interpretowaniu postanowień regulacyjnych i nie mógł doliczać wszelkich kosztów jako zasadne w tworzeniu stawek dostępu. Przewoźnicy kolejowi mają dużą
wiedzę co do zasadności ponoszenia kosztów na liniach, na których się poruszają. Tę wiedzę można i wręcz należy wykorzystać np. w procesie zatwierdzania stawek przez Prezesa UTK. Użyte w projekcie Rozporządzenia zapisy nie pozwalają np. na jakąkolwiek ocenę prawidłowości kalkulacji stawek, a dowolność interpretacji de facto uniemożliwia kontrolę ich poprawności. Kiedy używa się pojęcia część stawki, nie podając jednoznacznego określenia: jaka część stawki, trudno oczekiwać, że ktokolwiek nie potraktuje tego sformułowania jako furtki do dowolnego kształtowania poziomu cen za usługi PLK. W projekcie Rozporządzeniu nie podaje się, przy użyciu jakiej metody do stawek dostępu zostanie doliczona amortyzacja na podstawie rzeczywistego zużycia? Czy stawką amortyzacji objęte będą linie zmodernizowane z funduszy publicznych i Unii Europejskiej? Czy amortyzacja zostanie przypisana do stawek globalnie czy też do konkretnych kategorii linii? To są zapisy, które trzeba doprecyzować. Nadal nie wyjaśnia się, jak dokładnie należy interpretować pojęcie kosztów bezpośrednio ponoszonych przez zarządcę jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. W konsekwencji nie można jednoznacznie ustalić, którą dokładnie część kosztów przyjmuje się do kosztów zarządcy, które mogą być sfinansowane z opłat za minimalny dostęp do infrastruktury. Niektóre kategorie kosztów wymienione zostały przedstawione w sposób niejednolity i niespójny, gdyż wskazano zarówno koszty rodzajowe, koszty funkcjonalne (np. koszty utrzymania i remontów infrastruktury kolejowej), jak i koszty co do których odniesiono się poprzez opisanie ich natury (np. koszty pośrednie). Te zapisy Rozporządzenia powinny być odpowiednio zmodyfikowane. Drobiazgiem, choć istotnym, jest brak podania źródeł, z których czerpane będą wysokości wskaźników inflacji a także zasad wykorzystania wskaźników inflacyjnych czy zarządca stosować będzie średnią arytmetyczną, sumę wskaźników, procent? BADANIA RYNKU Na podstawie Rozporządzenia MIR zarządca bierze na siebie obowiązek badania rynku, które może mieć wpływ na poziom stawki dostępu, wykazując jednocześnie, że taka wartość składnika stawki nie spowoduje przejęcia przewozów przez inną gałąź transportu. Mówiąc wprost zarządca zamówi badanie, w którym stwierdzi, że zmiana składnika stawek nie spowoduje np. ucieczki towarów z kolei na drogi. To dosyć kuriozalne rozwiązanie. Jeśli należy prowadzić badania w tej kwestii i uwzględniać ich wyniki w poziomach stawek dostępu, to powinny to robić instytucje niezależne od PKP PLK. Mogą to być inne organa administracji rządowej (choćby UTK) bądź instytuty działające na zlecenie MIR. Odpowiedzialność za regulacje i zapewnienie zrównoważonego rozwoju transportu spoczywa wszak na administracji publicznej, ministrze właściwym do spraw transportu i regulatorze rynku, a nie na zarządcy infrastruktury, który w myśl Rozporządzenia stawałby się sędzią we własnej sprawie.
Po drugie, badań takich nie można wykonywać raz na trzy lata, lecz w sposób ciągły. Po trzecie powstaje pytanie kto oceni i będzie ponosił konsekwencje utraty rynku przez przewoźników kolejowych? Jeśli Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju odwołuje się do zapisów Dyrektywy 2001/14/WE, to należy również dorozumieć, iż konieczne jest stworzenie mechanizmów motywujących zarządcę do obniżania stawek dla grup towarów, które kolej straciła/traci/może stracić. W przypadku PKP PLK istnieje jeszcze jedno zagrożenie, biorące się z dotychczasowego braku transparentności tej spółki w relacjach z przewoźnikami. Wyobraźmy sobie, że badanie wykaże, iż można podnieść stawki dostępu w przewozach nie realizowanych przez spółki z grupy PKP. Czy przewoźnicy niezależni będą mieli szansę odnieść się do takiego raportu? Znając dotychczasową praktykę postępowania PLK, wyniki badań mogą zostać utajnione albo zasadnicza ich część zostanie zaczerniona z uwagi na klauzulę tajemnica przedsiębiorcy. POZOSTAŁE UWAGI W zapisach Rozporządzenia należy wprowadzić gwarancje pewności poziomu opłat w perspektywie wieloletniej. Przewoźnicy proponują, by do momentu przyjęcie następnego cennika można było zawierać kontrakty wieloletnie z kontrahentami mając gwarancję, iż stawki nie wzrosną (dopuszczalna indeksacja o poziom inflacji). Przykładowo: przewoźnik zawiera umowę wieloletnią w momencie obowiązywania bieżącego cennika (bądź po ogłoszeniu cennika na kolejny rozkład jazdy) i zgłosiwszy ją zarządcy będzie miał zagwarantowany poziom opłat według bieżących stawek (lub znanych stawek na przyszły rozkład jazdy). Umożliwi to zawieranie kontraktów wieloletnich, co pozytywnie wpłynie też na możliwości zarządcy odnośnie pracy przewozowej, planowania kosztów, remontów, itp. Przewoźnikom da zaś pewność poziomu opłat, co umożliwi lepsze planowanie np. inwestycji w nowoczesny tabor. Umowy wieloletnie przewoźników z kontrahentami dadzą też zarządcy infrastruktury gwarancję wykonania na liniach kolejowych odpowiedniej pracy przewozowej. Przewoźnicy postulują również uproszczenie procedury związanej z udostępnieniem infrastruktury dla zarządców infrastruktury kolejowej gospodarujących na liniach mało obciążonych. Trasy pociągów przydzielane są zgodnie z operatywnymi potrzebami przewozowymi zgłaszanymi przez przedsiębiorstwa, których cykl produkcyjny jest ściśle związany z transportem kolejowym, jak kopalnie węgla kamiennego, koksownie, huty itd. Linie te mają istotne znaczenie gospodarcze, a sytuacje kolizyjne wnioskowanych tras praktycznie nie występują. Tymczasem skomplikowane procedury, wymagające planowania potrzeb transportowych z dużym wyprzedzeniem czasowym, utrudniają relacje z nadawcami i odbiorcami przesyłek wagonowych, powodując przejmowanie przewozów kolejowych przez konkurencyjne gałęzie transportu. Ważnym elementem z perspektywy samym przewoźników, ale przede wszystkim z punktu widzenia klientów kolei jest wprowadzenie ciążącego na zarządcy obowiązku publikacji planów wszelkich
zamknięć (związanych głównie z remontami, modernizacją etc.) w taki sposób, by zagwarantować przewoźnikowi, iż trasy oraz ich parametry techniczne, które obowiązują w momencie zawierania kontraktu, będą utrzymane. Jako niedopuszczalną z biznesowego poziomu usług należy uznać sytuację, w której przewoźnicy związani są kontraktem przewozowym, zaś w trakcie jego obowiązywania zarządca infrastruktury zmienia warunki prowadzenia ruchu na sieci. Projekt Rozporządzenia nie przewiduje też sytuacji, w której prezes UTK nie zatwierdza cennika zarządcy. Rozwiązaniem może być zapis, zgodnie z którym brak zatwierdzenia cennika w terminie 8 miesięcy do wejścia w życie rozkładu jazdy, skutkuje automatycznym utrzymaniem poziomu stawek z poprzedniego roku PODSUMOWANIE. CO PROPONUJĄ PRZEWOŹNICY KOLEJOWI? Listę głównych postulatów związanych z projektem Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej można podsumować następująco: 1. Rezygnacja z restrykcyjnych zasad i poziomów opłat rezerwacyjnych za niewykorzystane trasy oraz analogiczne ich odwzorowanie w drugą stronę zarządcy infrastruktury 2. Transparentność w dostępie do informacji o wszelkich kosztach działalności zarządcy infrastruktury kolejowej 3. Rezygnacja na okres kilku lat bądź ograniczenie do właściwego minimum poziomu marży zysku doliczanej do stawek dostępu 4. Stosowanie kryteriów średniej prędkości handlowej oraz maksymalnej dostępnej przepustowości w definiowaniu kategorii linii kolejowych 5. Wprowadzenie niezależnego od PKP PLK ogniwa decydującego o badaniach rynku i ich wpływie na składniki stawek dostępu 6. Gwarancje pewności i poziomów opłat za korzystanie z linii kolejowych w perspektywie kilkuletniej 7. Publikacja planów zamknięć w sposób gwarantujący niezmienność parametrów technicznych w czasie obowiązywania kontraktów przewozowych 8. Realna, a nie pozorowana, stała współpraca z przewoźnikami. Opracowanie: Jacek Prześluga Fundacja PRO KOLEJ Prezes Zarządu