SPRAWOZDANIE Z KONTROLI

. WOJEWODA OPOLSKI PN.II.1611.1.2017.RCh Opole, dnia 21 kwietnia 2017 r. Pani Barbara Musioł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ul. Piastowska 14 45-082 Opole SPRAWOZDANIE Z KONTROLI I. Podstawowe informacje formalno-prawne dotyczące kontroli 1) Nazwa i adres jednostki kontrolowanej: Wojewódzka Inspekcja Geodezyjna i Kartograficzna w Opolu (dalej: WIGiK), ul. Piastowska 14, 45-082 Opole. 2) Podstawa prawna podjęcia kontroli: a) art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), b) art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092); dalej: ustawa o kontroli. 3) Zakres kontroli: a) Przedmiot kontroli: Skuteczność i efektywność wykonywania zadań, b) Okres objęty kontrolą: od 1 stycznia 2016 r. do dnia rozpoczęcia kontroli (z uwzględnieniem okresu wcześniejszego i późniejszego w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli). 4) Rodzaj kontroli: doraźna. 5) Tryb kontroli: uproszczony. 6) Termin kontroli: 20 marca 11 kwietnia 2017 r. 7) Skład zespołu kontrolnego: a) Radosław Chodziński Starszy Inspektor Wojewódzki w Oddziale Kontroli i Skarg w Wydziale Prawnym i Nadzoru OUW (przewodniczący zespołu kontrolnego), b) Kornelia Wieczorek Ekspert w Zespole Audytu Wewnętrznego OUW. 8) Funkcję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: OWINGiK) pełni Pani Barbara Musioł, od 3 marca 2017 r. 1 [Dowód: akta kontroli, s. 14 i 23-30] 1 Pani Barbara Musioł pełniła funkcję OWINGiK, także w okresie: 25 marzec 31 lipiec 2016 r.; natomiast w okresie: 27 październik 31 grudzień 2016 r. oraz 3 luty 2 marzec 2017 r. p.o. OWINGiK. W okresie: 10 czerwiec 1999 r. 10 marzec 2016 r., OWINGiK był Pan Marek Świetlik. Strona 1 z 8

II. Przesłanka podjęcia działań kontrolnych Informacja (w Raporcie z Przeglądu Ryzyk za drugie półrocze 2016 r. w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim) o zmaterializowaniu się w WIGiK 1 ryzyka na średnim poziomie istotności: Niezrealizowanie planu kontroli i nieterminowe załatwianie spraw. Jako przyczynę powyższego podano m.in. niewystarczającą liczbę pracowników. [Dowód: akta kontroli, s. 2 i 5-8] III. Ocena skontrolowanej działalności, ze wskazaniem ustaleń, na których została oparta Skuteczność i efektywność wykonywania zadań przez WIGiK, ocenia się pozytywnie z nieprawidłowościami 2. Powyższą ocenę uzasadniają wyniki przeprowadzonych badań, przedstawione w Ustaleniach kontroli i Wnioskach pokontrolnych. Uwagę kontrolujących zwrócił przede wszystkim fakt przewlekłego prowadzenia przez WIGiK postępowań pokontrolnych. Nie jest to tendencja pożądana. Sprzeciwia się bowiem zasadzie skutecznego i efektywnego działania (wykonywania zadań). Ustalenia kontroli: 1) Informacje wstępne a) W WIGiK zatrudnionych jest 5 osób (4,8 etatu), w tym OWINGiK. Jeden pracownik od 12 stycznia 2017 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W dniu 21 marca 2017 r. ogłoszono nabór na jego zastępstwo. [Dowód: akta kontroli, s. 11, 13-14 i 201] Do przedstawionych zakresów obowiązków pracowników WIGiK, kontrolujący nie wnoszą uwag. [Dowód: akta kontroli, s. 31-46] b) Główny Geodeta Kraju 3 (dalej: GGK) w wyniku przeprowadzonej w 2014 r. kontroli w WIGiK, zalecił m.in. zwiększenie stanu zatrudnienia w WIGiK, w celu poprawienia sposobu wykonywania i skutecznej realizacji zadań nadzorczych Wojewody w zakresie geodezji i kartografii, w szczególności rozszerzenia zadań kontrolnych w organach administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ponadto GGK przeprowadził w 2016 r. w WIGiK kontrolę sprawdzającą realizację zaleceń pokontrolnych. W sprawozdaniu z kontroli sprawdzającej, GGK stwierdził niezrealizowanie powyższego zalecenia i je ponowił. [Dowód: akta kontroli, s. 98-101 i 84-97] Podkreślić należy, że OWINGiK podejmował działania w celu realizacji ww. zalecenia 4. [Dowód: akta kontroli, s. 103, 140-141 i 142-143] c) Oprócz spraw kontroli i postępowań administracyjnych, pracownicy WIGiK w 2016 r. realizowali także szereg innych zadań dotyczących np.: zorganizowania narady szkoleniowej z administracją geodezyjną i kartograficzną; opiniowania projektów rozporządzeń; opiniowania wniosku o zmianę granic miasta Opola; wyrażania stanowisk w sprawie stosowania przepisów w dziedzinie geodezji i kartografii; przejmowania od administracji geodezyjnej i kartograficznej kopii baz danych i inne. [Dowód: akta kontroli, s. 105 i 147-183] 2 Służby kontrolne Wojewody Opolskiego stosują czterostopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna z nieprawidłowościami i negatywna. 3 Centralny organ administracji rządowej, który nadzoruje realizację polityki państwa w zakresie geodezji i kartografii. 4 Występował do Dyrektora Generalnego OUW o uregulowanie (zwiększenie) stanu zatrudnienia w WIGiK: 9 grudnia 2015 r., 6 lipca 2016 r. i 6 marca 2017 r. Strona 2 z 8

2) Przeprowadzanie kontroli administracji geodezyjnej i kartograficznej Zgodnie z art. 7b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne 5 (dalej: ustawa Pgik), wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej. Nadzorowi (w tym kontroli) OWINGiK podlega administracja geodezyjna i kartograficzna województwa opolskiego, tj. Marszałek Województwa Opolskiego, 11 Starostów Powiatowych oraz Prezydent Miasta Opola. Łącznie 13 jednostek. [Dowód: akta kontroli, s. 11] Realizację przez OWINGiK w latach 2014-2017 kontroli administracji geodezyjnej i kartograficznej przedstawiono w tabeli nr 1. Tabela nr 1 Jednostka kontrolowana Rok w Brzegu w Głubczycach w Kędzierzynie-Koźlu w Kluczborku w Krapkowicach w Namysłowie w Nysie w Oleśnie w Opolu w Prudniku w Strzelcach Opolskich Urząd Miasta Opola Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego Łącznie: 2014 1 1 2 1 1 1 7 2015 1 1 1 1 4 2016 1 1 1 1 1 5 2017 1 1 Łącznie: 2 1 1 1 1 3 1 1 1 2 1 1 1 17 [Dowód: akta kontroli, s. 145] Z powyższego zestawienia wynika, że każda jednostka administracji geodezyjnej i kartograficznej, podlegająca nadzorowi OWINGiK, w 4-letnim okresie 2014-2017, była przynajmniej raz kontrolowana, co wypełnia dyspozycje GGK w tym zakresie. [Dowód: akta kontroli, s. 100 i 95] Ponadto, zgodnie z Planem kontroli na 2017 r. OWINGiK, oprócz wskazanej w tabeli nr 1, kontroli w Starostwie Powiatowym w Brzegu, zadania kontrolne zrealizowane zostaną w: a) Starostwie Powiatowym w Oleśnie (kwiecień-maj), b) Urzędzie Miasta Opola (czerwiec-lipiec), c) Starostwie Powiatowym w Kędzierzynie-Koźlu (sierpień-wrzesień), d) Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego (październik-listopad). [Dowód: akta kontroli, s. 50-52] Niemniej jednak uwagę zwraca bardzo duży okres czasu, między zakończeniem czynności w jednostce kontrolowanej, a terminem podpisania Wystąpienia pokontrolnego / zakończenia postępowania pokontrolnego, co przedstawiono w zakresie dotyczącym roku 2016 w tabeli nr 2 (wg stanu na 20 marca 2017 r.). 5 Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm. Strona 3 z 8

Tabela nr 2 Lp. Jednostka kontrolowana Liczba dni od zakończenia czynności w jednostce kontrolowanej, do podpisania Wystąpienia pokontrolnego Liczba stron Wystąpienia pokontrolnego Liczba stron akt kontroli Kontrole wszczęte w 2016 r. i zakończone 1. w Opolu 234 41 1032 2. w Głubczycach 269 40 403 Kontrole wszczęte w 2016 r. i niezakończone (wg stanu na 20 marca 2017 r.) Liczba dni od zakończenia czynności w jednostce kontrolowanej do 20 marca 2017 r. 3. w Prudniku 265 4. w Krapkowicach 168 5. w Namysłowie 109 --------------------------------------------- [Dowód: akta kontroli, s. 250, 244-245 i 185-188] Zgodnie z wyjaśnieniem OWINGiK: upływ dużego okresu czasu od dnia zakończenia czynności w jednostce kontrolowanej do dnia zakończenia postępowania pokontrolnego, spowodowany był niedoborem kadrowym w WIGiK. [Dowód: akta kontroli, s. 211] Stwierdzić należy, że OWINGiK jest obowiązany realizować kontrole, zgodnie ze szczegółową metodyką (metodologią) opracowaną przez GGK. [Dowód: akta kontroli, s. 55-83, 107-134] Tym niemniej jako dobrą praktykę polecić można w tym miejscu, stosowanie Standardów kontroli w administracji rządowej 6 (dalej: Standardy), które stanowią istotne wsparcie w postępowaniu kontrolnym. Standardy te mają charakter uniwersalny. Są skierowane m.in. do urzędów centralnych organów administracji rządowej, urzędów wojewódzkich oraz organów administracji zespolonej. W ocenie kontrolujących powinny więc służyć pomocą OWINGiK. Standardy są dokumentem kompleksowym, obejmującym wszystkie etapy postępowania kontrolnego. Opracowywanie wielostronicowych dokumentów pokontrolnych przez zespoły WIGiK, z pewnością pozostaje w ścisłym związku z odległymi terminami ich podpisania przez kierownika jednostki kontrolującej wymaga bowiem dużego nakładu pracy. W kontekście powyższego ustalenia podkreślić wypada, że zgodnie ze Standardem IV.4.2, dokument pokontrolny powinien być nie tylko: zgodny z prawem, obiektywny, kompletny, jasny, użyteczny, wiarygodny i rzetelny, czy poprawny pod względem językowym. Nie mniej istotne jest również, aby był: zwięzły i sporządzony w ustalonym terminie. Sporządzanie dokumentów pokontrolnych w tak odległych terminach (które wskazano w tabeli nr 2), narusza skuteczność i efektywność działania WIGiK. Zasadnym jest także wskazać na Standard: a) IV.2.3 tiret drugie (konieczność określania w programie kontroli - celu kontroli), b) IV.4.4 (powinność każdorazowego rozważenia relacji, pomiędzy terminowością dostarczenia wyników kontroli a poziomem ich szczegółowości). 6 Zatwierdzonych przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w dniu 10 lutego 2012 r. Standardy dostępne są w BIP KPRM, pod adresem: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-kancelarii-prezesa/kontrola-i-nadzor/dokumenty/ standardy-kontroli-w-ad/1753,standardy-kontroli-w-administracji-rzadowej.html. Strona 4 z 8

Analiza dokumentacji kontroli z 2016 r. 7 wykazała, iż uwzględnia ona elementy formalnoprawne określone przepisami rozdziału 2 i 4 ustawy o kontroli. Jednakże kontrolujący zwrócili szczególną uwagę na: a) brak podpisu jednego kontrolera (dot. obu projektów wystąpień pokontrolnych), co jest niezgodne z art. 37 ustawy o kontroli. W myśl wyjaśnień uzyskanych z WIGiK, brak podpisu kontrolera wynika z faktu zakończenia przez niego pracy w WIGiK, przed sporządzeniem projektów wystąpień pokontrolnych. [Dowód: akta kontroli, s. 194-195, 197-198 i 200] b) niedostosowanie w pełni Oświadczenia o bezstronności, do wymogów ustawy o kontroli. Zapis: wyniki kontroli dotyczą / nie dotyczą* (...) osób mi najbliższych w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 19 ustawy o kontroli. [Dowód: akta kontroli, s. 196 i 199] Ponadto kontrolujący w aktach kontroli realizowanej w Starostwie Powiatowym w Opolu (WIGiK.I.431.1.2016), nie stwierdzili umieszczenia w nich programu tej kontroli. W myśl wyjaśnień przedstawionych przez WIGiK z powodu nieobecności w pracy osoby prowadzącej sprawę (przewodniczącej zespołu kontrolnego), wyjaśnienie przyczyny braku tego dokumentu w aktach kontroli jest w chwili obecnej niemożliwe. [Dowód: akta kontroli, s. 193] 3) Wybrane aspekty załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 1-2 ustawy Pgik w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego 8 wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W okresie od 1 stycznia 2016 r. do 20 marca 2017 r. w WIGiK rozpatrywano 48 spraw w trybie k.p.a. [Dowód: akta kontroli, s. 11 i 17-22] Przeprowadzając ich analizę, zwrócono przede wszystkim uwagę na przypadki: a) opóźnień w terminowym (zgodnym z art. 35 3 k.p.a.) załatwieniu spraw wynikłe z braku OWINGiK (6 przypadków). [Dowód: akta kontroli, s. 20 i 22] W myśl wyjaśnień uzyskanych z WIGiK: z chwilą powierzenia obowiązków OWINGiK dotychczasowemu pracownikowi WIGiK, zostały niezwłocznie podjęte działania zmierzające do rozpatrzenia spraw. [Dowód: akta kontroli, s. 211] b) wskazania w zawiadomieniu z art. 36 1 k.p.a. dnia ustawowo wolnego od pracy (niedzieli), jako nowego terminu (daty) załatwienia sprawy (3 przypadki). [Dowód: akta kontroli, s. 205, 207 i 209] Zgodnie z wyjaśnieniami OWINGiK: Podane w zawiadomieniach, wydanych na podstawie art. 36 k.p.a. terminy wynikały z upływu ustawowo określonego terminu z art. 35 k.p.a., z uwzględnieniem dnia wpływu sprawy do organu. [Dowód: akta kontroli, s. 211] 7 Dotyczy kontroli (zakończonych) w: Starostwie Powiatowym w Opolu i Starostwie Powiatowym w Głubczycach. 8 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.); dalej: k.p.a. Strona 5 z 8

Podkreślić w tym miejscu wypada, że przepisy k.p.a. nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki to termin może być, czy liczony w dniach, tygodniach czy miesiącach, a więc może on zupełnie nie korespondować z terminami maksymalnymi ustanowionymi w art. 35 3 i 4 k.p.a. 9. Wobec powyższego kontrolujący nie uważają, aby stosowany przez OWINGiK sposób wskazywania w zawiadomieniu z art. 36 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy, był w każdym przypadku dobrą praktyką. 4) Ocena stanu zatrudnienia w WIGiK w Informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli dane historyczne W 2010 r. problem niedoborów kadrowych w organach nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, podniosła Najwyższa Izba Kontroli (dalej: NIK) w Informacji o wynikach kontroli funkcjonowania nadzoru geodezyjnego i kartograficznego 10. [Dowód: akta kontroli, s. 246 i 248] Zgodnie z ww. Informacją, liczba osób realizujących zadania inspekcji w odniesieniu do liczby powiatów, wg stanu na początek 2008 r., przedstawiała się następująco: [Dowód: akta kontroli, s. 249] Z powyższego wykresu wynika, że już w 2008 r., stosownie do wyliczeń Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (przyjętych i niekwestionowanych przez NIK), liczba osób niezbędna do wykonywania zadań OWINGiK, powinna wynosić ok. 10. IV. Wnioski i zalecenia dotyczące usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej oraz usunięcia nieprawidłowości Wnioski pokontrolne: 1) Kontrola potwierdziła zmaterializowanie się ryzyka w WIGiK, wskazanego w Raporcie Przeglądu Ryzyk za drugie półrocze 2016 r. w OUW. 2) Wykonywanie przez WIGiK zadań, w zakresie poddanym badaniu kontrolnemu, nie można uznać za w pełni skuteczne, ani w pełni efektywne. 9 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H.Beck, 2000, s. 249. 10 Warszawa, czerwiec 2010 r., sygn.: KSR-410-16/2009. Strona 6 z 8

3) Najistotniejszym problemem występującym w WIGiK jest przewlekłe prowadzenie postępowań pokontrolnych, sięgające nawet 269 dni (licząc od zakończenia czynności w jednostce kontrolowanej do podpisania Wystąpienia pokontrolnego). Skutkiem powyższego jest niezakańczanie kontroli w roku, na który planowano ich realizację. 4) W ocenie kontrolujących, nie można sformułować wniosku o wystarczającej obsadzie kadrowej WIGiK (szczególnie, jeśli jeden z pracowników przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim). Jego brak stanowi osłabienie zespołu pracowników merytorycznych o ok. 25 %, co grozi nie tylko przewlekłością prowadzenia postępowań kontrolnych, lecz także administracyjnych. Podkreślić również wypada, iż nawet w przypadku zatrudnienia pracownika na zastępstwo, powinno się wziąć pod uwagę, konieczny okres jego wdrożenia do efektywnego wykonywania powierzonych mu zadań. Kwestię niedoborów kadrowych w WIGiK, podnosiła już w 2010 r. NIK. Wobec powyższego, podejmowanie przez OWINGiK dalszych działań eliminujących problem małej obsady kadrowej WIGiK, znajduje uzasadnienie. 5) GGK dwukrotnie (po kontroli w roku 2014 i 2016) zalecał zwiększenie liczby pracowników WIGiK. 6) Przyczyną materializacji ryzyka w WIGiK, dotyczącego realizacji planu kontroli w 2016 r., oprócz problemów kadrowych, jest także brak wydajnego modelu przeprowadzania kontroli. Model taki, musi opierać się nie tylko na metodyce GGK, ale również na Standardach. 7) Skutkiem materializacji ww. ryzyka, jest opóźniona reakcja OWINGiK, eliminująca stwierdzane w nadzorowanej przez niego administracji geodezyjnej i kartograficznej województwa opolskiego nieprawidłowości. Zalecenia pokontrolne: W związku z ustaleniami kontroli zalecam: 1) Stosować Standardy (Kancelarii Prezesa Rady Ministrów), w kontrolach realizowanych przez OWINGiK; 2) Wypracować wydajny model przeprowadzania kontroli, ze szczególnym zwróceniem uwagi na zwięzłość sporządzanych dokumentów pokontrolnych, przy jednoczesnej realizacji pozostałych wymogów określonych Standardem IV.4.2, a także zgodny z metodyką kontroli opracowaną przez GGK; 3) Dostosować treść Oświadczenia o bezstronności do zapisów ustawy o kontroli; 4) Zapewnić każdorazowe umieszczanie Programu kontroli w aktach kontroli; 5) Przestrzegać przepisów k.p.a., w szczególności w zakresie terminowego załatwiania spraw (zgodnie z art. 35 k.p.a.) oraz nie wskazywać w zawiadomieniach z art. 36 1 k.p.a. dnia ustawowo wolnego od pracy, jako nowego terminu załatwienia sprawy; 6) Rozważyć delegowanie pracowników WIGiK na szkolenie, przede wszystkim w temacie Metodyki kontroli w administracji publicznej oraz Postępowania administracyjnego. V. Na podstawie art. 49 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o kontroli, proszę o przekazanie pisemnej informacji o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania, albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego dokumentu. Strona 7 z 8

VI. Zgodnie z art. 52 ust. 5 ustawy o kontroli, kierownik jednostki kontrolowanej w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprawozdania ma prawo przedstawić do niego stanowisko. Przedstawienie stanowiska nie wstrzymuje realizacji ustaleń kontroli. Z up. Wojewody Opolskiego Anna Karwot Kierująca Zespołem Audytu Wewnętrznego Do wiadomości: 1.Pani Izabela Bryja Dyrektor Generalny Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Strona 8 z 8