Trzeci, kolejny już rok jednostki sektora rządowego podejmują wyzwanie dostosowania się do wymagań metodyki budżetowania zadaniowego. Wdrożenie budżetu zadaniowego uznawane jest za bardzo ważne i przełomowe przedsięwzięcie w zakresie reformy finansów publicznych. Według założeń ma ono wspierać proces uzyskania przez Polskę poziomu konkurencyjności, właściwego dla krajów rozwiniętych, zarówno w wymiarze społecznym, jak i gospodarczym. Reforma polegająca na wdrożeniu budżetu zadaniowego jako systemu nowoczesnego zarządzania wydatkami publicznymi jest projektem wieloletnim i niezwykle trudnym w realizacji. Trzeci, kolejny już rok jednostki sektora rządowego podejmują wyzwanie dostosowania się do wymagań metodyki budżetowania zadaniowego. Opracowanie założeń metodologicznych odbyło się już w 2006 r.; w kolejnych latach, w kilku ministerstwach oraz w wybranych urzędach wojewódzkich przeprowadzono prace pilotażowe. W latach 2008-2010 następuje przejściowa faza wdrożenia - budżet zadaniowy w uzasadnieniu do ustawy budżetowej. Przejście na budżetowanie jedynie w ujęciu zadaniowym miało wstępnie nastąpić od 2010 r., jednak obecnie Ministerstwa Finansów idzie w kierunku równoległego tworzenia budżetu zadaniowego z tradycyjnym. W kolejnych latach zaplanowano wdrożenie budżetowania zadaniowego we wszystkich jednostkach podsektora rządowego, w tym funduszy i agencji rządowych oraz ubezpieczeń społecznych. Po co taki budżet? 1 / 8
Pierwotnie planowano od 2012 roku wdrożenie budżetu zadaniowego we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego, jednak biorąc pod uwagę skalę i komplikację wyzwania ograniczono założenia do sektora jednostek administracji rządowej, oczekując, że samorządy wykażą się własną inicjatywą i w zasadnym dla siebie momencie podejmą wyzwanie realizacji budżetu zadaniowego w ramach własnych struktur. Tak też się dzieje, bo wiele samorządów na szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim, uznając zasadność takich działań, podejmuje próbę wdrażania budżetowania zadaniowego jako mechanizmu usprawniającego system wydatkowania środków publicznych. Każdy, kto spotka się z tematem budżetu zadaniowego zadaje sobie pytanie: Po co?". Przecież mamy system budżetowania wdrożony w całym sektorze finansów publicznych; nawet gdy uznamy, że jest niedoskonały, to i tak status quo jest bardziej bezpieczne, niż jakakolwiek próba zmian. Dlaczego odrzucamy budżet tradycyjny? Po analizie doświadczeń wiemy, że budżet tradycyjny, zwany również klasycznym, sporządzany według podziałek klasyfikacji budżetowej (części, działów i rozdziałów, paragrafów) jest mało czytelny i nie uwzględnia w sposób wystarczający celowości ponoszonych wydatków oraz ich skuteczności. Tu warto zaznaczyć, że nie chodzi o całościowe odrzucenie budżetu tradycyjnego i wynikających z niego doświadczeń, lecz próbę przejęcia jego dobrych stron i ubrania w skuteczniejszą formę zarządzania pieniędzmi publicznymi. To czymże jest ten budżet zadaniowy? Można zażartować, że jest jak yeti - wszyscy o nim mówią, ale go nie widać. Poważnie jednak rzecz ujmując, budżetowanie zadaniowe stanowi alternatywę dla układu tradycyjnego. Alternatywę pozytywną, nie negującą. Pozwala na lepszą alokację zasobów finansowych i rzeczowych, a w rezultacie bardziej właściwe zaspokojenie potrzeb społeczeństwa. Odpowiada postulatom ustawowym (ustawa o finansach publicznych) w zakresie celowości wydatkowania środków publicznych, gdyż wiąże konkretny wydatek z zadaniem. Poprzez układ zadaniowy budżet staje się czytelny i przejrzysty. Stosuję tu zamiennie pojęcie budżet zadaniowy i budżetowanie zadaniowe, jednak pierwsze z nich 2 / 8
rozumiemy jako wynik drugiego, czyli procesu budżetowania zadaniowego, całościowego mechanizmy zarządzania środkami publicznymi opartego na metodyce wykorzystywania informacji o wynikach realizacji zadań publicznych. Budżet zadaniowy, jak każda nowość, może budzić obawy, szczególnie szereg wątpliwości pojawia się ze strony bezpośrednio zainteresowanych. Stąd istotne jest, aby jego koncepcja, zalety i użyteczność była nie tylko znana, ale także rozumiana we wszystkich strukturach jednostek organizacyjnych, zarówno na szczeblu krajowym, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Administracja, czyli dostawca usług Teoretyczną podstawą dla budżetu zadaniowego jest koncepcja tzw. New Public Management, której początków można się jeszcze doszukiwać w latach sześćdziesiątych XX wieku, a która od ponad 25 lat - na zachodzie Europy i w Stanach Zjednoczonych - jest przedmiotem licznych prac badawczych i wdrożeniowych. Po roku 1989 idee New Public Management zaczęły być również intensywnie promowane w Polsce, głownie przez doradców zagranicznych wspierających działalność samorządową. Koncepcja ta traktuje jednostki administracji publicznej jako dostawców specyficznych usług, a nie jako sformalizowane urzędy wykonujące przypisane prawem, biurokratyczne działania. Podstawowe funkcje urzędów są analizowane prawie wyłącznie z punktu widzenia klienta bądź zewnętrznego (obywatela) bądź wewnątrzadministracyjnego (innej jednostki publicznej, innego urzędu, jednostki nadrzędnej). Przy takich koncepcjach pojęcie klienta i pojęcie usługi są pojęciami fundamentalnymi. Działania administracji zorientowane są wtedy na obywatela jako na odbiorcę usług i klienta, a władza publiczna postrzegana jest jako odpowiedzialna za dostarczenie tych usług, które są niezbędne dla społeczeństwa. Odpowiedzialność za dostarczanie usług przez władzę publiczną oznacza odpowiedzialność za to, aby usługa była dostępna, a jakość usługi była zgodna ze znanymi i akceptowanymi społecznie normami, natomiast nie musi angażować się w wykonywanie tej usługi bezpośrednio. Dlatego też 3 / 8
logiczną konsekwencją odpowiedzialności władzy publicznej za świadczenie określonych usług jest powiązanie usług z pojęciem standardu usług. Należy podkreślić, że władza publiczna nie zawsze bezpośrednio wykonuje dane zadanie, ale zawsze odpowiada za właściwy standard danej usługi. Każde zadanie publiczne można opisać w kategoriach standardów regulujących jego funkcjonowanie. Standardy te mogą wynikać z przepisów prawa lub z innych przesłanek, niezwiązanych z prawem materialnym. Takimi przesłankami mogą być zawarte umowy (np. między organem samorządu terytorialnego a firmą wykonującą określone usługi publiczne), obowiązek wykonywania działań służących do realizacji celów strategicznych jednostek wyższego stopnia czy też deklaracje będące rodzajem zobowiązania publicznego. Pojęcie standardu nie zostało zdefiniowane w polskiej normie prawnej, rozumiane jest powszechnie jako określenie pewnego wymaganego poziomu dokonań, np. koszyk świadczeń gwarantowanych w służbie zdrowia. Planowanie jak w Unii Warunkiem świadczenia odpowiedniej jakości usług jest przyjęcie w urzędzie nowoczesnych metod zarządzania oraz wdrożenie mechanizmów poprawy efektywności działania. Ale efektywność tę można poprawiać jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek podstawowy każdego racjonalnego działania, czyli precyzyjna i jednoznaczna (mierzalna) wiedza na temat tego, co właściwie chcemy naszym działaniem osiągnąć oraz co - i jakim kosztem - osiągnęliśmy. Nie można mierzyć efektywności ani jej wymagać, jeśli wcześniej nie zdefiniujemy oczekiwanych efektów i nie nauczymy się ich mierzyć. 4 / 8
Budżetowanie zadaniowe zostało w różnych formach wdrożone w wielu krajach na świecie. Wyzwanie to jest aktualne tym bardziej, że koncepcja budżetowania zadaniowego oparta jest na logice programowania wieloletniego, które jest podstawą funkcjonowania budżetu Unii Europejskiej i mechanizmów wydatkowania pieniądza unijnego w poszczególnych krajach. Unia programuje w systemie wieloletnim, minimum pięcioletnim. W wyniku ustaleń politycznych ostatnie okresy programowania są siedmioletnie. Budżet tworzony jest z jednej strony przez zobowiązania bezwarunkowe do ponoszenia składek przez poszczególne państwa członkowskie, z drugiej strony wydatkowanie budżetu jest warunkowe i następuje w regionie - państwie, które spełni kryteria alokacji (patrz m.in. polityka spójności, cel 1: konwergencja, cel 2: konkurencyjność i zatrudnienie oraz cel 3: europejska współpraca terytorialna). Należy podkreślić, że środki realnie zostają uruchomione i przekazane dopiero po potwierdzeniu wydatków poniesionych przez beneficjentów realizujących projekty, według ściśle określonych procedur i zgodnie z prawodawstwem krajowym i wspólnotowym. Ponadto środki zaalokowane w budżecie mają pewną trwałość odnoszącą się do zasad n+2 i n+3, po tym okresie dla każdego roku liczonym indywidualnie następuje automatyczne anulowanie zobowiązań wobec regionu/państwa członkowskiego, co dopinguje do sprawności i skuteczności absorpcji tak, aby nie utracić przyznanych środków. Budżetowanie już w Kapitale Ludzkim Powyższa optyka istotna jest tym bardziej, że już ponad 60 proc. (w latach 2007-2008) a docelowo nawet 80 proc. (2010-2012) inwestycji publicznych na poziomie krajowym i regionalnym ma związek ze środkami wspólnotowymi. Dlatego też system budżetowania krajowego na szczeblu rządowym i samorządowym powinien być ściśle skorelowany z mechanizmami unijnymi, w tym z metodyką programowania i budżetowania zadaniowego. Bezp 5 / 8
ośrednio budżetowanie zadaniowe zostało wręcz ujęte w systemie realizacji projektów finansowych, np. w ramach Programu Operacyjnego Kapituł Ludzki, gdzie budżet prezentowany przez projektodawcę musi być tworzony w oparciu o mechanizmy zadaniowe. Budżet zadaniowy jest układem zadań, podzadań oraz działań, dla których wyznaczymy cele i wskaźniki zakładanego poziomu osiągnięcia celu. Budżet ujmujemy w ujęciu wieloletnim, minimum trzyletnim - uzbrajając go w narzędzia ewaluacji i monitoringu, aby dopilnować skuteczności i efektywności podejmowanej przez nas interwencji. Za cel należy uznać stan przyszły, pożądany, realistyczny, osiągalny i określony w czasie, który wychodzi z analizy problemu (stanu bieżącego, negatywnego, istotnego i niepożądanego). Ponadto istotnym elementem dla urealnienia rezultatów jest system mierników i wskaźników budżetu. Pamiętajmy, aby były one adekwatne, akceptowane, wiarygodne, łatwe do monitorowania oraz odporne na manipulację. To informacja wypływająca z systemu monitoringu i ewaluacji na postawie analizy i oceny wartości wskaźników i mierników będzie podstawą podejmowanych przez nas decyzji zarządczych. Rewolucja w zarządzaniu Należy podkreślić, że wdrożenie metod budżetowania zadaniowego jest zawsze przedsięwzięciem, które swym zasięgiem przekracza granice problemów finansowych. Ostatecznym celem wdrożenia budżetowania zadaniowego nie jest bowiem zmiana kształtu budżetu, ale zmiana sposobu myślenia o funkcjonowaniu instytucji publicznych, w tym samorządu terytorialnego i zasadnicza rewolucja w zarządzaniu tymi instytucjami. Dążąc do demokratyzacji procesu budowy i wykonania budżetu przez rozszerzenie kręgu osób biorących udział w procesach decyzyjnych znajdujących odzwierciedlenie w budżecie zrywamy z autokratycznym podejściem, w którym budżet jest narzucany wykonawcom przez wąskie grono osób. A to buduje odpowiedzialność za wyznaczane cele, podejmowane działania i pieniądz publiczny. 6 / 8
Pojęcia związane z budżetem zadaniowym - Definicja OECD - Budżetowanie zadaniowe (ang. performance budgeting) - metoda budżetowania, w której wykorzystuje się informację o wynikach realizacji zadań publicznych. - Definicja A. Schicka - Budżetowanie zadaniowe można definiować w szerokim i wąskim ujęciu. W szerokim ujęciu budżetowanie zadaniowe to metoda budżetowania, w której wydatki ujmuje się w zadania (programy) dla których formułuje się cele i mierniki. W wąskim ujęciu budżetowanie zadaniowe jest metodą planowania wydatków, w której każdy przyrost zaplanowanych wydatków na zadanie musi się wiązać się z przyrostem produkcji lub poprawą wyników. - Zadanie - zespół działań realizowanych przez jedną lub kilka instytucji finansowanych z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, których celem jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość wykonywanych lub zlecanych przez jednostki podsektora rządowego w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania. - Podzadanie - Grupa działań wyodrębnionych w ramach jednego zadania, których realizacja wpływa na osiągnięcie celów określonych na szczeblu zadania. Dysponent określa od jednego do pięciu podzadań w ramach każdego realizowanego przez siebie zadania. Podzadania nie powinny być zbyt szczegółowe i rozdrobnione. Dla każdego zadania, podzadania i działania dysponent określa: - cele, które planuje osiągnąć w wyniku ich realizacji, - mierniki określające stopień realizacji celów, - wydatki planowane na dany rok budżetowy i dwa kolejne lata, 7 / 8
- źródła finansowania planowanych wydatków, - jednostki realizujące zadanie. 8 / 8