cena 46 zł Książka podejmuje aktualny i ważny temat badania zdolności jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania długu. Problem sformułowania miarodajnej i wiarygodnej oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego, na potrzeby finansowania zadań długiem rynkowym, nadal nie został w pełni rozwiązany, nurtuje potencjalnych i faktycznych wierzycieli finansowych oraz władze wspólnot lokalnych. [ ] Niniejsza praca wpisuje się w nurt badań dotyczących ryzyka kredytowego w działalności banku, występującego w stosunkach finansowych banku i jednostki samorządowej. Przede wszystkim jednak na plan pierwszy wysuwa się walor praktyczny książki, polegający na stworzeniu propozycji rozwiązania przedmiotowego problemu w realiach polskich. Autor stworzył dość udaną, ze względu na prostotę i przejrzystość, propozycję tzw. syntetycznego miernika zdolności kredytowej gminnej jednostki samorządowej. Opracowanie ma charakter monografii naukowej, posiadającej walory naukowo-poznawcze i praktyczne. Może stanowić pomoc dydaktyczną w kształceniu praktyków w zakresie zarządzania finansami samorządowymi oraz praktyków bankowych na potrzeby analizy i oceny ryzyka kredytowego w stosunkach kredytowych z samorządem terytorialnym. Poza tym pozycja ta oferuje pomoc w postaci propozycji metodologicznej pomiaru i oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego w obecnych realiach polskich. Ocena zdolności kredytowej gminy Dr Marcin Wiśniewski adiunkt w Katedrze Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu; wykładowca studiów podyplomowych z zakresu finansów samorządowych i zwrotnych źródeł finansowania; autor szeregu publikacji z tematyki zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego i oceny zdolności kredytowej; w latach 2008 2009 realizator grantu promotorskiego MNiSzW przyznanego na badania nt. Ocena zdolności kredytowej gminy na podstawie wielowymiarowej analizy porównawczej, których rezultaty prezentowane były m.in. na seminarium naukowym Instytutu Ekonomicznego NBP oraz w formie artykułów w zeszytach naukowych. Z recenzji prof. dr hab. inż. Doroty Korenik ul. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62 fax 22 841 98 91 www.difin.pl ISBN 978-83-7641-511-6 Difin Difin Marcin Wiśniewski Ocena zdolności kredytowej gminy prawne i finansowe podstaw y funkcjonowania gmin w Polsce zdolność kredytowa w teorii w prawie i w praktyce zdolność kredytowa jednostki samorządu terytorialnego istotność determinant zdolności kredytowej gminy syntetyczny miernik zdolności kredytowej gminy zastosowanie syntetycznego miernik a do oceny zdolności kredytowej gmin w Polsce prawne i finansowe podstaw y funkcjonowania gmin w Polsce zdolność kredytowa w teorii w prawie i w praktyce zdolność kredytowa jednostki samorządu terytorialnego Difin istotność determinant zdolności kredytowej gminy syntetyczny
Recenzent prof. dr hab. Dorota Korenik Niniejsza praca została zrealizowana ze środków na naukę Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2008 2009, jako projekt badawczy promotorski, którego kierownikiem była prof. dr hab. Wiesława Przybylska-Kapuścińska Numer projektu: N N113 051835 Copyright by Difin SA Warszawa 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione. Redaktor prowadząca Maria Adamska ISBN 978-83-7641-511-6 Printed in Poland Difin SA 00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1, tel. (22) 851-45-61, (22) 851-45-62, fax (22) 841-98-91 Wydanie pierwsze, Warszawa 2011 Skład i łamanie: D.M. Production, Radom, tel. 0 609 10 10 15 Wydrukowano w Polsce
Spis treści Wstęp 7 Rozdział 1 Prawne i finansowe podstawy funkcjonowania gmin w Polsce 11 1.1. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego 12 1.2. Gospodarka finansowa gminy 20 1.3. Dług jako element gospodarki finansowej gminy 26 Rozdział 2 Zdolność kredytowa w teorii, w prawie i w praktyce 39 2.1. Istota ryzyka kredytowego 40 2.2. Agencje ratingowe i ich rola w ocenie ryzyka kredytowego 46 2.2.1. Podstawy prawne funkcjonowania agencji ratingowych i ich wpływ na ocenę ryzyka kredytowego 48 2.2.2. Proces dokonywania oceny wiarygodności kredytowej przez agencje ratingowe 56 2.3. Ryzyko kredytowe i metody jego oceny stosowane przez banki 62 2.3.1. Podstawy prawne funkcjonowania banków i ich wpływ na zarządzanie ryzykiem kredytowym 63 2.3.2. Proces oceny ryzyka kredytowego w banku 74 Rozdział 3 Zdolność kredytowa jednostki samorządu terytorialnego istota, determinanty, sposoby oceny 84 3.1. Ryzyko w działalności samorządu terytorialnego i jego wpływ na zdolność i wiarygodność kredytową jego jednostek 85 3.2. Finansowo-prawne podstawy procesu oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego 88 3.3. Determinanty zdolności kredytowej samorządów i ich klasyfikacje 96 3.4. Ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce historia i stan obecny 99 3.4.1. Ratingi kredytowe jednostek samorządu terytorialnego w Polsce 99 3.4.2. Bankowa ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego 111 3.5. Sposoby poprawy zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego 117
6 Spis treści Rozdział 4 Istotność determinant zdolności kredytowej gminy kryteria oceny i metody wyboru zmiennych diagnostycznych 120 4.1. Ogólne kryteria oceny zmiennych diagnostycznych 121 4.2. Metody oceny znaczenia zmiennych diagnostycznych zdolności kredytowej gminy i praktyczne aspekty ich zastosowania 123 4.2.1. Pozastatystyczny dobór determinant zdolności kredytowej gminy 124 4.2.2. Statystyczny dobór determinant zdolności kredytowej gminy 128 4.2.2.1. Podstawowe statystyczne mierniki wartości informacyjnej zmiennych 128 4.2.2.2. Statystyczny dobór zmiennych w drodze replikacji ratingów kredytowych jednostek samorządu terytorialnego przegląd dotychczasowych badań 136 4.3. Próba wskazania najważniejszych determinant zdolności kredytowej gmin w Polsce 139 4.3.1. Idea analizy dyskryminacyjnej jako metody badania istotności zmiennych dla potrzeb klasyfikacji 141 4.3.2. Badanie istotności determinant zdolności kredytowej gmin w Polsce za pomocą analizy dyskryminacyjnej 151 Rozdział 5 Syntetyczny miernik zdolności kredytowej gminy 170 5.1. Zmienna syntetyczna jako narzędzie wielowymiarowej analizy porównawczej 172 5.2. Konstrukcja syntetycznego miernika zdolności kredytowej gminy 180 Rozdział 6 Zastosowanie syntetycznego miernika do oceny zdolności kredytowej gmin w Polsce 189 6.1. Charakterystyka badanej zbiorowości 189 6.2. Wyniki badania zdolności kredytowej gmin i miast na prawach powiatu za pomocą syntetycznego miernika 196 6.2.1. Kształtowanie się wartości zmiennych syntetycznych w badanej zbiorowości 197 6.2.2. Podobieństwo uzyskanych ocen zdolności kredytowej gmin 206 6.3. Ranking kredytowy gmin w Polsce 212 Zakończenie 223 Bibliografia 228
Wstęp Tworzenie w Polsce gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego wymagało przeniesienia realizacji wielu zadań państwa ze szczebla centralnego na szczebel samorządowy. Wraz z otrzymaniem zadań, jednostki samorządu terytorialnego (jst) zostały wyposażone również w dochody na ich sfinansowanie. Najwięcej zadań zostało przypisane gminom, które w myśl Konstytucji są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Chęć realizowania przypisanych gminom zadań na możliwie jak najwyższym poziomie oraz ograniczone zasoby finansowe, które im przyznano, powodują, iż podmioty te niejednokrotnie finansują swoją działalność w sposób zewnętrzny i zwrotny. Konieczność dodatkowego finansowania działalności bieżącej jak i inwestycyjnej, przez gminy i inne jst powoduje, że tworzą one na rynku finansowym ważną grupę kapitałobiorców. Możliwość zadłużania się daje gminom ustawa o finansach publicznych. Dług gminny obejmuje zobowiązania z tytułu: wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów lub wymagalnych zobowiązań. Przyznanie gminie zwrotnego finansowania wymaga oceny jej zdolności do spłaty wnioskowanego długu wraz z należnymi odsetkami, czyli szeroko pojętej zdolności kredytowej. Badaniem zdolności kredytowej jst zajmują się w Polsce najczęściej banki, gdyż to one są największym dawcą kapitału dla tego sektora gospodarki. Większość zobowiązań jst ma postać kredytów bankowych, a ponadto banki stanowią również największą grupę nabywców obligacji komunalnych. Innymi podmiotami dokonującymi oceny zdolności kredytowej gmin są agencje ratingowe. Wydawany przez nie rating stanowi obiektywną i niezależną ocenę podmiotu starającego się o kapitał. Pomimo wszystkich zalet posiadania ratingu, do tej pory niewiele gmin zdobyło ocenę wiarygodności kredytowej, nadawaną przez wyspecjalizowane agencje, co wynika przede wszystkim z jej wysokiego kosztu.
8 Wstęp Stale rosnące zadłużenie sektora samorządu terytorialnego powoduje, że ocena zdolności jednostki samorządu terytorialnego do udźwignięcia ciężaru dodatkowego zadłużenia jest kwestią wysokiej wagi zarówno dla samych jednostek i ich władz, jak też dla podmiotów pożyczających samorządom kapitały pieniężne. Badanie finansowania zewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w ostatnich latach jego sposobów i rozwoju pozwala stwierdzić, że obecnie nie występuje jednolite narzędzie pomiaru zdolności kredytowej tych jednostek, które mogłoby być stosowane wobec nich wszystkich. Wydaje się, że skonstruowanie takiego narzędzia mogłoby pozytywnie wpłynąć na rozwój rynku długu samorządowego. Stworzenie miernika zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego stało się głównym celem prowadzonych przez autora książki badań. Szczególnie przedmiotem zainteresowania stały się gminy i miasta na prawach powiatu, z uwagi na ich największą samodzielność pośród wszystkich jednostek, a także z uwagi na ich liczebność i wysoki stopień zróżnicowania jako zbiorowości, co miało duże znaczenie dla metodyki prowadzonych badań. Zdolność kredytowa gminy uzależniona jest od wielu czynników, co powoduje, że jej ocena jest złożonym procesem. Jednocześnie ocena tej zdolności w praktyce sprowadza się do badania, czy gmina będzie w stanie wygenerować nadwyżki finansowe, które mogłyby stanowić źródło spłaty potencjalnego zadłużenia. Stąd uważa się, że kluczowymi determinantami zdolności kredytowej są czynniki finansowe, stanowiące odzwierciedlenie ogólnej kondycji gospodarczej gminy, a ich odpowiednia analiza może stanowić wystarczające podstawy jej oceny. Dlatego też przy konstruowaniu syntetycznego miernika zdolności kredytowej gminy autor oparł się głównie na wyznacznikach sytuacji finansowej tych jednostek, wykorzystując wybrane metody wielowymiarowej analizy porównawczej, pozwalające na odpowiednią agregację wielu czynników w jednym wskaźniku. Rezultaty przeprowadzonych przez autora badań zostały zaprezentowane w końcowych, empirycznych rozdziałach książki. Aby wprowadzić Czytelnika w zagadnienia oceny zdolności kredytowej gminy, pierwsza część książki została poświęcona kwestiom finansowania działalności gmin oraz sposobom oceny ryzyka kredytowego w finansowaniu sektora gminnego przede wszystkim z punktu widzenia podmiotów dokonujących tej oceny, tj. banków i agencji ratingowych. Książka składa się z sześciu rozdziałów, z których pierwsze trzy mają charakter teoretyczny, rozdziały czwarty i piąty metodologiczno-empiryczny, rozdział ostatni (szósty) empiryczny. Rozdział pierwszy został poświęcony prezentacji prawnych i finansowych podstaw działalności gmin w Polsce. Przedstawiono w nim zasadnicze kwestie dotyczące samorządu terytorialnego w Polsce i jego rozwoju. Najważniejszą jednak część rozdziału przeznaczono na zaprezentowanie gospodarki finansowej tych jednostek, ze szczególnym uwzględnieniem ich zadłużenia.
Wstęp 9 W rozdziałach drugim i trzecim opisano zagadnienia związane ze zdolnością kredytową. Rozdział drugi przedstawia definicje zdolności kredytowej jako elementu ryzyka kredytowego i procesu zarządzania nim. Zaprezentowano w nim przede wszystkim podstawy prawne funkcjonowania oraz metody stosowane do oceny zdolności kredytowej w dwóch najważniejszych grupach podmiotów badających ryzyko kredytowe, tj. w bankach i agencjach ratingowych. Z kolei rozdział trzeci poświęcono wyłącznie ocenie zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego, wskazując między innymi na jej determinanty. Co najistotniejsze, przedstawiono procedury oceny kredytowej samorządów stosowane przez opisane w poprzednim rozdziale podmioty banki i agencje ratingowe. Rozważania podjęte w rozdziale czwartym koncentrują się z kolei na wyborze najważniejszych dla oceny zdolności kredytowej determinant. Autor dokonał w nim pozastatystycznego i statystycznego doboru zmiennych opisujących. Pierwszy z nich sprowadzał się do merytorycznych rozważań na temat syndromów badanego zjawiska, w drugim zaś autor podjął próbę wskazania najistotniejszych determinant za pomocą odpowiednich narzędzi statystycznych. W szczególności dokonano replikacji ratingów kredytowych jednostek samorządu terytorialnego, nadanych przez najważniejsze agencje ratingowe, za pomocą metod dyskryminacyjnych. Badania te miały na celu wskazanie możliwości opisania tych ocen za pomocą zmiennych finansowych i jednocześnie wyłonienie z ich grona tych o kluczowym znaczeniu dla oceny zdolności kredytowej gminy. W rozdziale piątym zaproponowano trzy warianty miernika zdolności kredytowej gminy. Do ich konstrukcji wykorzystano wskazane w rozdziale czwartym zmienne diagnostyczne. Dodatkowo przeprowadzono kolejne badania empiryczne, zmierzające do optymalizacji przypisanych zmiennym wag. Sam proces konstrukcji poprzedzono krótkim opisem zastosowanej metodologii. W rozdziale szóstym zastosowano zaproponowane miary zdolności kredytowej gminy do oceny wszystkich gmin oraz miast na prawach powiatu w Polsce. Na wstępie scharakteryzowano badaną zbiorowość, a następnie przedstawiono wyniki badania dokonanego przy użyciu zaprojektowanych mierników. Wyznaczenie wartości poszczególnych mierników pozwoliło dokonać rankingów kredytowych wszystkich gmin w Polsce. W celu syntetycznej prezentacji wyników dla tak licznej populacji posłużono się mapami cieniowanymi, których analiza pozwoliła na dokonanie pewnych generalizacji na temat kształtowania się badanego zjawiska w przestrzeni. Z uwagi na fakt, iż zaproponowane zostały trzy miary zdolności kredytowej, koniecznym było przeanalizowanie zbieżności ocen dokonanych za ich pomocą. Na zakończenie rozdziału przedstawiono pokrótce gminy, które znalazły się w czołówce i na końcu rankingów, dokonanych za pomocą zaprojektowanych mierników, oraz sformułowano wnioski końcowe z przeprowadzonego badania. Przygotowanie części teoretycznej książki wymagało przeprowadzenia studiów literaturowych bibliografia objęła liczne pozycje zwarte i artykułowe,
10 Wstęp polsko- i anglojęzyczne, oraz wiele materiałów źródłowych, podmiotów oceniających zdolność kredytową jednostek samorządu terytorialnego, a także podmiotów doradczych. Z kolei w części empirycznej podstawę obliczeń stanowiły dane Ministerstwa Finansów, a także agencji ratingowych. Do przeprowadzenia obliczeń wykorzystano arkusz kalkulacyjny Microsoft Excel wraz z jego dodatkami (Solver, Analysis ToolPak) oraz oprogramowanie statystyczne Statistica 9. Z kolei prezentacji graficznej wyników badań za pomocą map cieniowanych dokonano za pomocą pakietu statystyczno-graficznego Polska 2007 Pro, firmy Sagra Technology. Niniejsze opracowanie jest efektem realizacji projektu promotorskiego pt.: Ocena zdolności kredytowej gminy na podstawie wielowymiarowej analizy porównawczej, finansowanego ze środków na naukę Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr N N113 051835, którego kierownikiem była prof. dr hab. Wiesława Przybylska-Kapuścińska. Projekt realizowany był w Katedrze Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. Niniejszym autor chciałby podziękować Pani Profesor Wiesławie Przybylskiej- -Kapuścińskiej, bez której pomocy, wiary i życzliwości prowadzone przez autora badania nie zostałyby zrealizowane i opublikowane. Ponadto autor chciałby złożyć wyrazy podziękowania Pani Profesor Dorocie Korenik oraz Pani Profesor Małgorzacie Doman za cenne i życzliwe uwagi, dzięki którym niniejsza książka mogła stać się lepsza.