OPINIA W PRZEDMIOCIE WYBRANYCH ASPEKTÓW DZIAŁALNOŚCI GMINY DOPIEWO, URZĘDU GMINY DOPIEWO ORAZ INNYCH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH GMINY DOPIEWO W LATACH

OPINIA W PRZEDMIOCIE WYBRANYCH ASPEKTÓW DZIAŁALNOŚCI GMINY DOPIEWO, URZĘDU GMINY DOPIEWO ORAZ INNYCH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH GMINY DOPIEWO W LATACH 1990-2010 opracowana na zlecenie Gminy Dopiewo Poznań, marzec 2011 SPIS TREŚCI

I. Część finansowa...2 1.Uwagi wstępne...2 2. Ustalenia ogólne...3 3. Ustalenia merytoryczne...5 3.1. Poprawność, wiarygodność oraz spójność sprawozdań...5 3.2. Wykonywanie uchwał Rady Gminy Dopiewo...12 3.3.Analiza nakładów inwestycyjnych...17 3.4.Weryfikacja istniejących procedur wewnętrznych...17 3.5.Ustalenia szczególne...18 3.6.Analiza wydatków szczególnych...19 4.Wnioski końcowe...20 5.Wykaz załączników...22 II. Część prawna...23 1.Ustalenia ogólne...23 2.Wykaz aktów prawnych...23 3.Ustalenia merytoryczne...25 3.1Działalność Referatu Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w wybranych obszarach...25 3.1.1Prawidłowość wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego...25 3.1.1.1Zakres przedmiotowy...25 3.1.1.2Analiza prawna...25 3.1.1.3Analiza poszczególnych decyzji...27 3.1.2.Prawidłowość wydawania decyzji o warunkach zabudowy...33 3.1.2.1.Zakres przedmiotowy...33 3.1.2.3. Analiza poszczególnych decyzji...33 3.1.3.Sprawa dzielenia decyzji o warunkach zabudowy...34 3.1.3.1. Stan faktyczny...34 3.1.3.2. Analiza merytoryczna...34 3.1.4.1. Uwagi wstępne...35 3.1.4.2. Analiza prawna...36 3.1.4.3. Analiza poszczególnych decyzji...37 3.1.5.Prawidłowość przeprowadzania procedur uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego...37 3.1.5.1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego...37 3.1.5.1.1. Stan faktyczny...37 3.1.5.1.2. Prawidłowość przeprowadzenia procedury planistycznej...39 3.1.6. Regulowanie stanu prawnego dróg publicznych...43 3.1.7. Odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne....44 3.1.8. Analiza problemu ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziałów nieruchomości...45 3.2.Działalność Referatu Infrastruktury w zakresie wykonania i rozliczenia wybranych inwestycji komunalnych...46 3.2.1. Dofinansowanie Projektu Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Dąbrowa i Palędzie w aglomeracji Skórzewo...46 3.2.2. Postępowania przetargowe...47 3.2.2.1. Kanalizacja sanitarna w Skórzewie etap I...47 3.2.2.1.1. Stan faktyczny...47 2

3.3.Działalność Referatu Finansowego i Budżetu w wybranych obszarach...55 3.3.1. Prawidłowość wydawania decyzji o przyznaniu ulg w podatkach lokalnych...55 3.3.1.1. Podstawa prawna...55 3.3.1.2. Analiza przekazanych decyzji...56 3.3.2.Prawidłowość prowadzenia egzekucji zaległości podatkowych w opłatach lokalnych...58 3.3.2.1. Podstawa prawna...58 3.3.2.2.Analiza poszczególnych postępowań...59 3.3.2.2.1.Podatek od nieruchomości...59 3.3.2.2.2. Podatek od środków transportowych....59 4.Podstawy funkcjonowania oraz prawidłowość realizowania zadań gminnych przez wybrane jednostki organizacyjne Gminy Dopiewo...60 4.1. Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o....60 4.1.1. Ocena zakresu działalności Spółki...60 4.1.2. Prawidłowość powołania, formy prawnej i przekazania majątku...61 4.1.3. Prawidłowość sprawowania nadzoru właścicielskiego...61 4.1.4. Wnioski...63 4.2. Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji...63 4.2.1. Ocena Statutu GOSiR...63 4.2.2. Ocena prawidłowości przekazania mienia...63 4.2.3. Analiza prawidłowości ustalania odpłatności za korzystanie z obiektów GOSiR.65 4.2.4. Wnioski...65 5.Analiza wybranych spraw wywołujących protesty społeczne bądź o istotnym znaczeniu społecznym dla Gminy...66 5.1. Gospodarka odpadami niebezpiecznymi...66 5.1.1.Stan faktyczny...66 5.1.2.Analiza merytoryczna...67 5.1.3.Wnioski końcowe...67 5.2. Zasypany staw...67 5.2.1. Stan faktyczny...68 5.2.2. Analiza prawna...68 5.2.3. Wnioski końcowe...69 5.3.Nieodpłatne przekazanie nieruchomości na własność gminy Dopiewo...69 5.3.1. Stan faktyczny...69 5.3.2. Analiza prawna...70 5.3.3. Wnioski końcowe...71 5.4. Ścieżka pieszo - rowerowa...71 5.4.1. Stan faktyczny...71 5.4.2. Analiza merytoryczna...72 5.5. Inwestycje celu publicznego na działce osoby fizycznej...72 5.5.1. Stan faktyczny...72 5.5.2. Analiza prawna...73 5.5.3. Analiza merytoryczna...73 5.5.3.1. Brak oznaczenia na zwrotkach osoby dokonującej odbioru pism...73 5.5.3.2. Brak wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania celem ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego...74 5.5.3.3. Skutki braku udziału spadkobierców w toczących się postępowaniach lokalizacyjnych...74 6.Analiza wybranych zagadnień związanych z funkcjonowaniem Urzędu Gminy Dopiewo... 74 6.1. Analiza umowy o archiwizację i niszczenie dokumentów...74 3

6.1.1. Podstawa prawna...74 6.1.2. Analiza pierwszej umowy zlecenia...77 6.1.3. Analiza drugiej umowy zlecenia...77 6.1.4. Wnioski...78 6.2. Analiza umowy o monitoring...78 6.3. Sposób dekoncentracji kompetencji Wójta poprzez udzielenie pracownikom Urzędu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych...79 7.Wnioski końcowe...81 I. Część finansowa 1. Uwagi wstępne 1.1. Umową z dnia 14 stycznia 2011 roku strony ustaliły przedmiotowy zakres Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy Dopiewo, Urzędu Gminy Dopiewo oraz jednostek organizacyjnych Gminy Dopiewo w latach 1990-2010. 1.2. Warunkiem sporządzenia sprawozdania z ustaleń Opinii było otrzymanie od Zamawiającego wszelkich niezbędnych informacji i dokumentów uznanych przez wykonawcę za istotne dla opracowania wyników Opinii. 1.3. Materiały źródłowe dla części ekonomicznej kompletował i zabezpieczał Skarbnik Gminy przy udziale Audytora Wewnętrznego Gminy, który efektywnie współpracował z zespołem biegłych wykonawcy (zleceniobiorcy). 1.4. Ze względu na datę podpisania umowy (14 stycznia 2011 roku) Opinię sporządzono w okresie wzmożonych prac planistycznych i bilansowych, 4

realizowanych w Urzędzie Gminy, które obejmowały między innymi: opracowywanie planu budżetu na 2011 rok, podsumowanie 2010 roku, ze szczególnym uwzględnieniem sprawozdawczości okresowej za IV kwartał (na dzień 31 grudnia 2010 roku). 1.5. Ze względu na powyższe wstępnie określany termin opracowania ustaleń Opinii uzależniony został od faktycznie dostarczonych dokumentów (których ostatni zbiór doręczono biegłym audytorom w dniu 8 marca 2011 roku). 1.6. Analizą objęto zagadnienia zaprezentowane w sprawozdaniu, które omówiono na bazie dokumentów i danych przekazywanych przez Skarbnika Gminy Dopiewo. 1.7. Ustalenia opisane w sprawozdaniu dokonano zgodnie z przedmiotowym zakresem umowy, przy zachowaniu należytej staranności. 1.8. Przyjęty do analizy materiał dowodowy pozwolił na opracowanie zakresu zaprezentowanego w sprawozdaniu z Opinii. Jednakże ze względu na termin sporządzenia Opinii wielkości analizowane z roku 2010 mogą nie zawierać ostatecznych (końcowych) informacji rozliczanych przez poszczególne służby Urzędu w trakcie trwania zleconych czynności. 2. Ustalenia ogólne 2.1. Urząd Gminy Dopiewo dysponował oznaczeniem systemu REGON nr: 000535882 - nadany dla Urzędu Gminy Dopiewo, 631258738 - nadany dla Gminy Dopiewo. Ustalono, iż powyższe oznaczenia prezentowano na bilansach i sprawozdaniach kierowanych do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. 2.2. Ponadto ustalono, iż każda z jednostek organizacyjnych Gminy Dopiewo posługiwała się indywidualnym oznaczeniem systemu REGON, według następującego zestawienia: Lp. Nazwa jednostki i adres Nr REGON 1 2 3 1 Ośrodek Pomocy Społecznej w Dopiewie 632003160 ul. Konarzewska 12 2 Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w Dopiewie 000000000 ul.polna 1a 3 Gminna Biblioteka Publiczna w Dopiewie 000979580 ul. Szkolna 21 4 Przedszkole w Zakrzewie ul. Długa 57 634509135 5

5 Zespół Szkolno Przedszkolny w Dąbrowie ul. Szkolna 41 7 6 Zespół Szkolno Przedszkolny w Więckowicach ul. Gromadzka 7 7 Zespół Szkolno Przedszkolny im. Jana Brzechwy Szkoła Podstawowa w Dopiewie ul. Bukowska 13 8 Szkoła Podstawowa w Dąbrowie im. A. Lindgren ul. Szkolna 41 9 Szkoła Podstawowa w Konarzewie ul. Szkolna 10 10 Szkoła Podstawowa im. Marii Konopnickiej w Dopiewie ul. Szkolna 17 11 Szkoła Podstawowa w Skórzewie ul. Poznańska 70 12 Gimnazjum w Skórzewie ul. Ks. Kizierowskiego 13 Gimnazjum w Dopiewie ul. Bukowska 13 14 Gminny Zespół Ekonomiczno Administracyjny Szkół w Dopiewie ul. Leśna 1 15 Zakład Usług Komunalnych spółka z o.o. w Dopiewie ul. Wyzwolenia 15 634509129 300900295 634372110 632055316 001225037 001225014 001225066 639620340 639645848 630904047 631286380 2.3. Wykazane w pkt 2 jednostki przekazywały do Urzędu Gminy Dopiewo sprawozdania okresowe, których ocenę merytoryczno formalną przedstawiono w dalszej treści ustaleń (w dziale III pkt 1). 2.4. Do analizy przyjęto reprezentatywną dla ocenianego zbioru zagadnień źródłową dokumentację oraz sprawozdania z 2009 i 2010 roku, w tym szczególnie oznaczone symbolem: Rb ST roczne sprawozdanie o stanie środków na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorialnego, opracowanego na dzień 31 grudnia 2009 roku, Rb WS roczne sprawozdanie o wydatkach strukturalnych, poniesionych przez jednostki sektora finansów publicznych w 2009 roku, Rb NDS kwartalne sprawozdanie o nadwyżce /deficycie jednostki samorządu terytorialnego za 2009 rok, skonsolidowany bilans Gminy Dopiewo, opracowany na dzień 31 grudnia 2009 roku, rachunek zysków i strat jednostki, tj. Gminy Dopiewo za 2009 rok, sprawozdanie finansowe za 2009 rok z opinią audytora dot. Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Dopiewie, oraz sporządzone przez Urząd Gminy Dopiewo: Rb 28S miesięczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, 6

Rb 27S miesięczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, Rb N kwartalne sprawozdanie o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych, Rb UN roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie należności, Rb Z kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań, Rb UZ roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, Rb 50 kwartalne sprawozdanie o wydatkach związanych z wykonaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. 2.5. Ustalono, iż gospodarkę finansową należało prowadzić w Urzędzie Gminy Dopiewo zgodnie z: ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), ustawą z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 roku, o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 roku, wprowadzającą ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), a ponadto: rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planu kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jak też niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). 2.6. Stwierdzono występowanie opracowania własnej (zakładowej) polityki rachunkowości, obiegu dokumentów finansowo księgowych i procedur kontroli którą wprowadzono do użytkowania z dniem 1 stycznia 2007 roku w Urzędzie Gminy Dopiewo na podstawie Zarządzenia Wójta Gminy Dopiewo nr 11/06 z dnia 29 grudnia 2006 roku. Dokumentacja finansowa uregulowana własną polityką rachunkowości obejmowała: instrukcję obiegu i kontroli dokumentów finansowo księgowych, procedury ewidencji księgowej, rozliczania i kontroli funduszy strukturalnych, procedury kontroli finansowej, regulamin kontroli finansowej, zwaną też rewizją finansową, 7

politykę rachunkowości. Opracowanie własnej polityki rachunkowości umożliwiło sporządzenie: schematu obiegu wybranych dokumentów finansowych, planu kont, zawierającego wykaz kont oraz zasady klasyfikacji zdarzeń, opis stosowanych systemów informatycznych. 2.7. Ustalono, iż polityka rachunkowości opracowana została na podstawie art. 10 ust.2 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz.U. z 2002 roku, Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz art. 47 i 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Ze względu na nowe rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 roku, w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. Nr 128, poz. 861) wskazuje się na konieczność uaktualnienia własnej polityki rachunkowości w odniesieniu do określenia lub uszczegółowienia: nowych zasad rachunkowości budżetu i jednostek sektora finansów publicznych, planu kont z ich wykazem i objaśnieniami treści ekonomicznej dla każdego konta, zasad sprawozdawczości finansowej. 2.8. Ze względu na datę zawarcia umowy oraz termin sporządzenia Opinii nie weryfikowano informacji zawieranych w sprawozdaniach przekazywanych do analizy i oceny. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości pogłębienia analiz wybranych odcinków czy też zagadnień wskazanych w ustaleniach Opinii, jako obszaru zagrożeń dla poszczególnych odcinków działalności nadzorowanych przez Urząd Gminy Dopiewo. 2.9. Na podstawie dokumentów potwierdzonych przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Poznaniu ustalono, iż nadane zostały następujące numery identyfikacji podatkowej (NIP): 1) NIP 7773133416 dla Gminy Dopiewo, 2) NIP 777-20-06-905 dla Urzędu Gminy Dopiewo co wynika z okazanej decyzji: NIP 4 z dnia 12października 2009 roku, NIP 4 z dnia 8 lipca 2005 roku. 3. Ustalenia merytoryczne 8

3.1. Poprawność, wiarygodność oraz spójność sprawozdań Ustalono, iż w 2009 i 2010 roku wszystkie jednostki organizacyjne Gminy Dopiewo składały okresowe sprawozdania w Urzędzie Gminy Dopiewo. Ponadto Zakład Usług Komunalnych, działający w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością opracował roczne sprawozdanie finansowe, poddane ustawowej weryfikacji przez biegłych rewidentów. Opinię i raport sporządzone przez biegłego rewidenta wykorzystano w ustaleniach niniejszej Opinii. Podczas sporządzania Opinii ustalono, iż opracowane sprawozdania przez poszczególne jednostki przekazywano terminowo do Urzędu Gminy Dopiewo. Stwierdzono też, że występowały przypadki wielokrotnego sporządzania i przekazywania do Urzędu Gminy tych samych sprawozdań, różniących się wartościami wykazywanymi w kolejnych opracowaniach bez opisu korygowanych wielkości, czego przykładem były: Lp. Nazwa jednostki Symbol sprawozdani a Data sporządzenia Pozycje różniące egzemplarze 1 2 3 4 5 1 Urząd Gminy Dopiewo Rb-27S 22.01.2010 29.01.2010 24.02.2010 r.9 do 15 2 Ośrodek Pomocy Społecznej Dopiewo 3 Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji Dopiewo Rb-28S 11.01.2010 31.01.2010 Rb-27S 11.01.2010 31.01.2010 23.02.2010 Rb-27ZZ 31.01.2010 12.02.2010 Rb-27S 11.01.2010 3.02.2010 8.02.2010 9.02.2010 24.02.2010 r.5 r.5-10 r.4 r.5-10 Rb-28S 11.01.2010 r.5-7 3.02.2010 1 2 3 4 5 4 Przedszkole w Zakrzewie Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 r.5-9 5 Zespół Szkolno Przedszkolny w Dąbrowie Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 Rb-N 3.02.2010 24.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 16.02.2010 r.4-7 r.2 i 3 r.4-10 9

6 Zespół Szkolno Przedszkolny Więckowice 7 Zespół Szklono Przedszkolny im. J. Brzechwy Dopiewo 8 Szkoła Podstawowa im. A. Lindgren w Dąbrowie 9 Szkoła Podstawowa w Konarzewie 10 Szkoła Podstawowa im. M. Konopnickiej w Dopiewie 11 Szkoła Podstawowa w Skórzewie 24.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 23.02.2010 Rb-N 3.02.2010 24.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-N 3.02.2010 24.02.2010 25.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 bez różnic r.2 i 3 r.7 r.7 r.9 r.9 i 10 r.5 i 7 r.2 i 3 r.7 r.9 r.7 r.9 r.7 r.9 i 10 1 2 3 4 5 12 Gimnazjum w Skórzewie Rb-28S 15.01.2010 r.7 3.02.2010 Rb-27S 15.01.2010 r.9 i 10 3.02.2010 13 Gimnazjum w Dopiewie Rb-27S 15.01.2010 r.8 3.02.2010 Rb-28S 15.01.2010 r.7 3.02.2010 14 Gminny Zespół Ekonomiczno Administracyjny Szkół Dopiewo Rb-28S 15.01.2010 3.02.2010 24.02.2010 r.7 nie ujawniono w Rb-Z Rb-27S 15.01.2010 3.02.2010 r.9 nie ujawniono w Rb-N 10

Powyższe przykłady podważają istotę sprawozdawczości finansowej, którą jest wiarygodność danych przedstawianych w ich treści. Odstąpiono od analizy treści sprawozdań przekazywanych i przyjmowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu. 3.2. Wykonywanie uchwał Rady Gminy Dopiewo Prezentowane i analizowane zagadnienia omawiano na bazie dokumentów (danych) przekazywanych przez Skarbnika Gminy Dopiewo. 3.2.1. Analizą objęto uchwały podejmowane w sprawie budżetu Gminy Dopiewo, obejmujące 2009 i 2010 rok. Z treści uchwał wynika, iż ich wykonywanie Rada każdorazowo powierzała Wójtowi Gminy. Tym samym za wykonanie budżetu Gminy Dopiewo odpowiedzialnym był Wójt Gminy (tak w 2009 jak w 2010 roku). 3.2.2. Rada Gminy w podejmowanych uchwałach ustalała na każdy rok budżetowy: łączną kwotę dochodów budżetu Gminy, z ich podziałem na dochody bieżące i majątkowe, łączną kwotę wydatków budżetu Gminy, z ich podziałem na wydatki bieżące i majątkowe, limit deficytu budżetu Gminy oraz źródła jego pokrycia, limit na wydatki obejmujące wieloletnie programy inwestycyjne, kwotę rezerwy ogólnej oraz celowej, limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, kwotę zobowiązań, do wartości których Wójt może zaciągać obciążenia w postaci podpisywanych umów..2.3. Rada Gminy upoważniała Wójta Gminy do: zaciągania kredytów i pożyczek w kwotach pozwalających na pokrycie deficytu budżetu Gminy, dokonywania zmian w ramach działu, obejmujących wydatki na wynagrodzenia, dokonywania zmian w ramach działu, obejmujących wydatki majątkowe (do kwoty określonej w uchwale), lokowania wolnych środków budżetowych w lokatach. Ponadto określono kwotę, do której Wójt Gminy może samodzielnie zaciągać 11

zobowiązania (np. w 2010 roku uchwalono kwotę 2 000 000 zł tych zobowiązań). 3.2.4. Dokonano analizy wykonywania uchwał Rady Gminy, określających budżet na rok 2009 i 2010. Efekty analiz przedstawiono w zestawieniach tabelarycznych, stanowiących integralną treść ustaleń audytu. W wyniku tych analiz zestawiono i przedstawiono: realizację planu wydatków budżetowych na 2010 rok Urzędu Gminy Dopiewo, co stanowi zał. nr 1 do opracowania, realizację planu dochodów budżetowych na 2010 rok Urzędu Gminy Dopiewo, co stanowi zał. nr 2 do opracowania, analizę realizacji zadań budżetowych Gminy Dopiewo w latach 2009 i 2010, co stanowi zał. nr 6 do opracowania. Powyższe zestawienia pozwalają zweryfikować wykonanie założonych zadań tak po stronie dochodów, jak i wydatków 2010 roku. Ponadto zestawiono dwa kolejne lata 2009 i 2010, w wyniku czego uzyskano obraz i kierunki zmian, jakie założono w następujących po sobie budżetach. 3.2.5. W ujęciu dynamicznym przedstawiono wartości dochodów i wydatków 2010 roku. Ponieważ ostatnia wersja budżetu Gminy Dopiewo na 2010 rok uchwalona została 29 grudnia 2009 roku (uchwałą nr XLIII/324/09) przyjąć należy, iż Wójt Gminy wyposażony został w istotne narzędzie, konieczne i niezbędne dla zarządzania Gminą Dopiewo. Z analizy załącznika nr 1 i 2 oraz 6 wynika, iż generalnie Rada Gminy założyła plan 2010 roku: wydatków na poziomie 142,53% planu z 2009 roku (co wynika z podsumowania rubryki 5 i 6 załącznika nr 6). Natomiast wykonanie planu wydatków 2010 roku stanowiło poziom 93,57% założeń planowanych (co wynika z rubryki 3 i 4 załącznika nr 1). Analiza wykonania wydatków w latach 2010 i 2009 pozwoliła zauważyć ich dynamikę znaczną, której poziom wynosił (wg załącznika nr 6): wydatki bieżące 2010 roku stanowiły 125,15% wartości 2009 roku (r. 8 i 7 zał. nr 6), wydatki majątkowe 2010 roku stanowiły 180,09% wartości 2009 roku (r. 10:9 zał. nr 6). W szczególności przyrost wydatków wystąpił: w dziale 010, rozdział 01010 infrastruktura wodociągowa i sanitarna wsi, gdzie w 2009 roku wydatkowano 1 685 620,- zł a w 2010 roku wydatkowano 10 634 500,- zł 12

przyrost wydatków 8 948 880,- zł co stanowiło 630,89% wartości za 2009 rok, w dziale 600, rozdział 60016 drogi gminne, gdzie w 2009 roku wydatkowano 1 536 630,- zł a w 2010 roku wydatkowano 4 904 856,- zł przyrost wydatków 3 368226,- zł co stanowiło 319,20% wartości z 2009 roku, w dziale 801, rozdział 80104 - przedszkola, gdzie w 2009 roku wydatkowano 145 313,- zł a w 2010 roku wydatkowano przyrost wydatków 3 362 000,- zł 3 216 687,- zł co stanowiło 2 313,63% wartości z 2009 roku, ale w dziale 801, rozdział 80110 gimnazja, nastąpił też znaczny spadek wydatków bowiem w 2009 roku wydatkowano 5 881 988,- zł a w 2010 roku wydatkowano 105 660,- zł spadek wydatków 5 776 328,- zł co stanowiło tylko 1,80% wartości z 2009 roku. 3.2.6. Rada Gminy założyła plan dochodów dla 2010 roku na poziomie 54 511 571,- złotych. Na podstawie sprawozdania Rb-27S ustalono, iż wykonanie dochodów ukształtowało się na poziomie 52 590 962,32 zł, co stanowiło 96,48% wartości planowanych. Przeprowadzona analiza dochodów (według zał. nr 2) pozwoliła określić ich dynamikę (opisaną w rubryce nr 5, tego załącznika, która w zestawieniu działami wynosiła: Lp. Dział Dynamika % Uwagi 1 2 3 4 1 010 107,68 2 0,20 67,65 3 600 98,99 4 700 104,80 5 710 92,51 6 750 62,73 7 751 100,- 8 754 51,87 9 756 93,31 w tym 172,53% PCC 10 758 103,15 11 801 105,11 12 851-13 852 100,53 14 853 45,59 15 854 94,28 13

16 900 104,93 17 921-18 926 100,78 19 średnio 96,48 Z powyższego zestawienia wynika racjonalny poziom założeń planowanych, pozwalających realizować ujęte tam wartości. 3.2.7. Wykazane w pkt 2.5. przyrosty wydatków nakazały przeprowadzenie analizy inwestycji realizowanych w działach o najwyższych przyrostach wartości. Ustalono, iż realizowana kanalizacja w 2010 roku na terenie wsi Dąbrowa i Palędzie zakończona została na I etapie. Dokonano zamiany materiałowej rur PE na rury z kamionki (droższe, ale trwalsze), w uzgodnieniu z nadzorem inwestorskim Urzędu Gminy Dopiewo. 3.2.8. Analiza wykonywania uchwał Rady Gminy wykazała wykorzystanie i stosowanie upoważnień udzielanych Wójtowi Gminy (opisanych w pkt 2.3. ustaleń), bowiem na podstawie zestawienia stanowiącego zał. nr 9 ustalono, iż Wójt Gminy wprowadzał zmiany do planu budżetu w formie zarządzeń. Analiza załącznika nr 9 pozwoliła stwierdzić, iż budżet gminy na 2010 rok zmieniony był w formie: uchwał Rady Gminy 11 razy, zarządzeń Wójta Gminy 5 razy Szczególnym przypadkiem korygowania uchwał Rady Gminy jest zarządzenie Wójta Gminy nr 304/10 z dnia 31 sierpnia 2010 roku, którym Wójt dokonał zmianę wartości uchwalonych 30 sierpnia 2010 roku przez Radę Gminy uchwałą nr L III/383/10. Powyższa korekta obejmowała zmiany: a) dochodów do kwoty 55 918 280,00 zł z ich podziałem na: dochody bieżące w kwocie 47 955 648,00 zł, dochody majątkowe w kwocie 7 962 632,00 zł. b) wydatków do kwoty 73 183 195,00 zł z ich podziałem na: wydatki bieżące w kwocie 38 428 144,00 zł, wydatki majątkowe w kwocie34 755 051,00 zł gdy tymczasem 30 sierpnia 2010 roku Rada Gminy ustaliła wydatki na poziomie 73 148 192,00 zł (co oznacza obniżenie wydatków w kwocie 35 003,00 zł.) 3.3. Analiza nakładów inwestycyjnych 3.3.1. Stwierdzono, iż przyrosty nakładów inwestycyjnych występujące w 2010 roku 14

spowodowane zostały rozpoczętymi zadaniami. Natomiast spadek wartości wydatków w 2010 roku na rzecz szkół gimnazjalnych spowodowany został zakończeniem ich realizacji w 2009 roku, bez rozpoczynania nowych zadań w tej grupie odbiorców. 3.3.2. Na podstawie przeprowadzonej analizy wydatków budżetowych 2010 roku ustalono, iż najwyższy ich przyrost odnotowano w dziale 010, rozdział 01010 obejmującego infrastrukturę wodno-kanalizacyjną (wodociągową i sanitarną wsi), gdzie wydatkowano 10 634 500,- zł (przy 1 685 620,- zł w 2009 roku). W ramach inwestycji przewidzianych do kontynuacji przez kolejne lata 2010-2013 przyjęto do sprawdzenia wydatki poczynione na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości Dąbrowa i Palędzie (aglomeracja Skórzewo Dąbrowa). Na podstawie umowy nr 342/15/2010 oraz 342/19/2010 wykonawca Hydroland i Hydroinstal Sp. z o.o. Garby zafakturował I etap wykonanych prac. Weryfikacją objęto po trzy faktury wykonawcy, sporządzone dla każdej umowy. Stwierdzono merytoryczną poprawność udokumentowania odbioru I etapu, opisaną przez przedstawicieli nadzoru oraz Urzędu Gminy Dopiewo. Ustalono, iż do rozliczeń przyjęto zweryfikowane faktury, z pełnym opisem czynności sprawdzających (kontroli funkcjonalnej i rachunkowej). 3.3.3. Do dnia zakończenia Opinii nie przekazano końcowych rozliczeń zadań inwestycyjnych, realizowanych w 2010 roku na terenie Gminy Dopiewo. W związku z czym odstąpiono od analizy i weryfikacji rzeczowego zakresu przyjętego do planu na 2010 rok, co nie wyklucza możliwości jego kontynuowania na zlecenie Urzędu Gminy. 3.3.4. Na podstawie przyjętego do analizy zakresu udokumentowania nakładów inwestycyjnych ustalono, iż fakturowane wartości ewidencjonowano na kontach analitycznych 080-10-1010 (zgodnie z zakładowym planem kont). Ewidencja analityczna dostosowana została do tytułów realizowanych zadań (jako środki trwałe w budowie). 3.4. Weryfikacja istniejących procedur wewnętrznych 3.4.1. W Urzędzie Gminy Dopiewo do stosowania przyjęto własną (zakładową) politykę rachunkowości, w której pominięto całkowicie regulację działania funkcji kontrolnej, bowiem nie opisano dostatecznie w jej treści funkcjonowania kontroli stanowiskowej (funkcjonalnej), gwarantującej koordynację czynności weryfikacyjnych pomiędzy komórkami funkcjonalnymi a księgowością Urzędu. 3.4.2. W ocenie autora Opinii uaktywnienie kontroli funkcjonalnej może wyeliminować potrzebę wydzielania etatu tzw. kontroli wewnętrznej. 15

3.4.3. Nie okazano procedur wewnętrznych, regulujących efektywne przeprowadzanie okresowych lub bieżących: kontroli realizacji zleceń (zadań) inwestycyjnych, kontroli zużywania energii elektrycznej i cieplnej, stanowiących istotne elementy wydatków ponoszonych w jednostkach podległych Gminie Dopiewo, kontroli wydatków realizowanych przez podległe jednostki, ze szczególnym uwzględnieniem dotowanych kierunków i zakresów, szkoleń wewnętrznych dla służb odpowiedzialnych za jakość sprawozdań i rozliczeń finansowych. 3.4.4. W Urzędzie Gminy Dopiewo nie opracowano procedur gwarantujących przekazywanie obowiązków przez osoby odpowiedzialne za ciągłość działania: 3. Urzędu (Wójt Gminy), 4. finansów Urzędu (skarbnik), 5. jednostek podległych (kierownicy jednostek). 3.4.5. W dniu 10 grudnia 2010 roku Rada Gminy przyjęła ślubowanie nowo wybranego Wójta Gminy jako kierownika jednostki. Fakt ten odnotowano w protokole nr II/10 z Sesji Rady Gminy Dopiewo. Natomiast nie stwierdzono w urządzeniach ewidencyjnych odnotowania powyższego faktu mimo, iż Wójt przejmuje odpowiedzialność za działanie Urzędu w ramach posiadanych kompetencji). Tym samym nowo wybrany Wójt odpowiada za działanie Urzędu Gminy bez jakiegokolwiek bilansu otwarcia tej odpowiedzialności. Bowiem nie sporządzono żadnego protokołu spisania np: majątku zarządzanego przez wójta, stanu kasy, stanu ewidencji zaszłości. Zachowano ciągłość działania Urzędu Gminy Dopiewo co nie oznaczało przejęcia ciągłości odpowiedzialności nowego Wójta, bez rozliczenia poprzedniej kadencji. 3.5. Ustalenia szczególne 3.5.1. Stwierdzono wewnętrzne powiązanie w sprawozdaniach sporządzonych na dzień 31 grudnia 2009 roku, obejmujących: bilans jednostki budżetowej Gminy Dopiewo (REGON 631258738), skonsolidowany bilans Gminy Dopiewo (REGON 631258738), zestawienie zmian w funduszu jednostki (Urząd Gminy Dopiewo, 16

REGON 000535882), rachunek zysków i strat jednostki (Urzędu Gminy Dopiewo) oraz zbiorówki tych sprawozdań. 3.5.2. Stwierdzono występowanie sprzeczności w ustalonych na 31 grudnia 2009 roku wartościach bilansu jednostkowego Gminy Dopiewo w którym pominięto w aktywach (poz. IV pkt. 1.1.) akcje i udziały wartość 0 (zero), co też wykazano w zestawieniu stanowiącym zał. nr 4 dział A pkt III. Natomiast w bilansie jednostkowym Gminy Dopiewo wykazano w aktywach (poz. IV pkt 1.1.) wartość 7 611 000,- zł (w 2008 roku) i 20 296 000,- zł (w 2009 roku) dotyczące wartości akcji i udziałów, co też wykazano w zestawieniu stanowiącym załącznik nr 3 dział A pkt IV. W czasie sporządzania Opinii nie wyjaśniono biegłym tych sprzeczności mimo, iż występowały takowe wartości tylko w jednostkowym bilansie rocznym Gminy Dopiewo z dnia 30 kwietnia 2010 roku. 3.5.3. Rachunek zysków i strat opracowano na dzień 31 grudnia 2009 roku dla Urzędu Gminy oraz Gminy Dopiewo (jako zbiorówkę). W każdym z tych opracowań przyrost przychodów uzyskiwano na poziomie 103,9%. Natomiast przyrost kosztów działalności operacyjnej kształtował się na poziomie 120,12 123,56%,. Tym samym odnotowano wyższą dynamikę nakładów od przychodów, bez szczególnej analizy tego stanu rzeczy (w okazanym opracowaniu rocznym sprawozdań za 2009 rok, kierowanym do Regionalnej Izby Obrachunkowej aspekt ten został całkowicie pominięty). 3.5.4. W zestawieniu stanowiącym załącznik nr 2 wykazano wartości dochodów budżetowych 2010 roku, które porównano do założeń planu. W rubryce 5 przedstawiono dynamikę wykonania dochodów (do wartości planowanych). W wykazie dochodów występują pozycje, na których wielkość może wpływać aktywność działania pracowników Urzędu (były też działy, na których wpływy dochodów są mało zależne od wkładu pracy zatrudnionych ). Dochody roczne ogółem zrealizowano na poziomie 96,48%. Uznano, iż w szczególności wykazany w pozycji IX załącznika nr 2, dział 756: Dochody od osób prawnych i fizycznych mogą być zależne od aktywności pracowników Urzędu Gminy Dopiewo. W związku z czym stwierdzono, iż plan dochodów działu 756 wykonano na poziomie niższym od planowanych wartości tj. 93,31%, przy jednoczesnym wpływie dochodów budżetowych z tytułu podatku dochodowego: od osób fizycznych (rozdział 75601) tylko na poziomie 72,23% Natomiast wpływ z podatków lokalnych: 17

od osób prawnych (rozdział 75615) na poziomie 104,55%, od osób fizycznych (rozdział 75616) na poziomie 97,52%, 3.5.5. Analiza dochodów budżetowych w ramach działu 756 (dochody od osób prawnych i fizycznych ) wykazała efektywność wpływów poniżej 100% wartości planowanych (poza mało znaczącymi tytułami, obejmującymi opłatę targową 131,40%, podatku od czynności cywilno prawnych 172,53%). 3.5.6. Analogicznie do przeprowadzonej weryfikacji dochodów zestawiono w załączniku nr 1 wartości wydatków budżetowych, które porównano do założeń planowanych. W rubryce 5 przedstawiono w procentach ich dynamikę (jako wykonanie do wartości planowanych). Ustalono, iż wydatki roczne ogółem zrealizowano na poziomie 93,57% wartości planowanych. Analiza wskaźników wykazanych w rubryce 5 załącznika nr 1 pozwoliła stwierdzić, że wydatki ukształtowały się na poziomie od 80 do 99% (poniżej 100%). 3.5.7. Wykazany w załączniku nr 1 poziom wydatków 2010 roku nie wskazywał na występowanie zjawisk odbiegających od ukształtowanego ich poziomu (80 99%), poza działalnością usługową (dział 710) gdzie: na opracowania geodezyjno kartograficzne (rozdział 71014) wydatkowano tylko 13,55% wartości planowanych, na zagospodarowanie przestrzenne (rozdział 71004) wydatkowano 42,55% wartości planowanych. Powyższe przedstawiono w załączniku nr 1, poz. V pkt 1 i 2 zestawienia. 3.6. Analiza wydatków szczególnych Do weryfikacji przyjęto realizację wydatków nakierowanych na: 1) finansowanie działalności ochotniczych straży pożarnych, 2) zadania finansowane w ramach Funduszu Sołeckiego. 3.6.1. Na podstawie analizy wydatków objętych planem budżetowym na 2010 rok sporządzono zestawienie analityczne, stanowiące zał. nr 7. Ustalono, iż założone w planie budżetowym 2010 roku wydatki na poziomie 915.185,00 zł (dział 754, r. 75412 wykazane w p. VII.1 załącznika nr 1) zrealizowano w kwocie 831 825,00 zł, co stanowiło 90,89% założeń planowych. Podstawową grupę wydatków na rzecz ochotniczych straży pożarnych stanowiły: a) nakłady inwestycyjne w kwocie 319 453,68 zł z czego: na termoizolację wydano 283 319,64 zł b) wynagrodzenia w kwocie 132 720,26 zł 18

z czego wypłacono: - osobom fizycznym 91 004,26 zł - pracownikowi UG Dopiewo 36 300,00 zł c) usługi remontowe w kwocie 110 475,35 zł z czego : na remont budynku wydano 63 470,50 zł Nie wniesiono uwag do udokumentowania wydatków. Pod rozwagę poddaje się finansowanie wynagrodzeń z tego źródła pracowników Urzędu Gminy Dopiewo (36 200,00 zł). 3.6.2. Fundusz Sołecki w planie na 2010 rok ustalono na poziomie 799 277,19 zł. Jak wykazano w zestawieniu stanowiącym zał. nr 8 wydatkowano 571 567,65 zł, co stanowiło 71,51% założeń planowanych. Analiza zestawienia stanowiącego zał nr 8 pozwoliła ustalić, iż nie wykonano wydatków przewidzianych we wsi: Dąbrówka, gdzie na plan 82 300,00 zł, wydatkowano 20 462,50 zł z czego na: plac zabaw 3 000,00 zł ciąg ścieżki rowerowej 58 300,00 zł ( tylko dokumentację sfinansowano), Dopiewiec, gdzie na plan 48 400,00 zł, wydatkowano 30 646,58 zł z czego na: oświetlenie ulic 13 230,58 zł (na plan 24 000,00 zł), progi zwalniające szybkość - planowaną kwotę 6 000,00 zł przeniesiono na 2011 rok.. Dopiewo na plan 136 700,00 zł, wydatkowano 131 131,56 zł z czego na: tereny zieleni wydatkowano 14 683,00 zł (na plan 20 000,00 zł), Konarzewo na plan 74 300,00 z ł, wydatkowano 42 215,40 zł z czego na: drogę dojazdową do przedszkola wydatkowano 8 000, 00 zł (na plan 40 000,00 zł) Skórzewo na plan 197 700,00 zł, wydatkowano 94 688,71 zł z czego na : tereny zieleni - 8 303,00 zł (na plan 13 000,00 zł) wiatę rowerową przy gimnazjum - 0 zł (na plan 7 700,00 zł) oświetlenie ulic - 33 404,27 zł (na plan 120 000,00 zł). Analiza dokumentacji pozwoliła potwierdzić należyte udokumentowanie wydatków. 19

4. Wnioski końcowe 4.1. Udostępniony materiał źródłowy pozwalał na opracowanie przedmiotowej Opinii, co uczyniono z zachowaniem należytej staranności. 4.2. Wskazuje się na konieczność uaktualnienia posiadanej polityki rachunkowości ze względu na nowe regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 roku (w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla jednostek sektora finansów publicznych Dz.U. Nr 128, poz. 861). 4.3. Wykazane nieprawidłowości w sporządzanych sprawozdaniach finansowych jednostek podległych wskazują na brak okresowych szkoleń wewnętrznych, gwarantujących jednolitość opracowań (w obrębie działalności kontrolowanych przez Gminę Dopiewo). 4.4. Opisane przykłady sporządzania w kilku wersjach sprawozdań przez podległe jednostki mogły wpływać na wiarygodność danych w nich przedstawianych. 4.5. Budżet Gminy Dopiewo uchwalony był na posiedzeniach Rady Gminy, która wskazywała Wójta Gminy jako osobę odpowiedzialną za wykonanie budżetu poszczególnych lat. 4.6. Stwierdzono przypadki wprowadzania zmian do planu budżetu zarządzeniami Wójta. 4.7. Dokonana analiza wykonywania uchwał Rady Gminy pozwoliła ustalić obraz i kierunek zmian, jakie zaobserwowano w kolejno po sobie następujących latach (i budżetach). 4.8. Porównanie wydatków zrealizowanych w 2010 roku do analogicznego okresu 2009 roku wykazało ich: przyrost do 125,15% wydatków bieżących, przyrost do 180,09% wydatków majątkowych. 4.9. Szczególnym przyrostem wydatków majątkowych w 2010 roku charakteryzował się: a) dział 010, rozdział 01010, obejmujący infrastrukturę wodociągową i sanitarną wsi, w której ich przyrost stanowił 630,89% wartości z 2009 roku, b) dział 600, rozdział 60016, obejmujący nakłady na drogi gminne, w których ich przyrost stanowił 319,20% wartości z 2009 roku, c) dział 801, rozdział 80104, obejmujący nakłady na przedszkola, w których ich przyrost stanowił 2 313,63% wartości z 2009 roku. 4.10. Wystąpiły też przypadki znacznego spadku nakładów w 2010 roku, co odnotowano w dziale 801, rozdział 80110, obejmującym nakłady na gimnazja, w których poziom wydatków 2010 roku ukształtował się w granicach 1,80% wartości 2009 roku 20

(w 2009 roku oddano inwestycje nowe do użytku). 4.11. Plan dochodów 2010 roku wykonany został na poziomie 96,48% zakładanych wartości, co uznano za racjonalny poziom założeń. 4.12. Analiza wydatków majątkowych wykazała występowanie podmian materiałowych podczas realizacji kanalizacji Dąbrowa i Palędzie. Wykonawca dokonał zamiany rur w uzgodnieniu z nadzorem inwestorskim Urzędu Gminy Dopiewo. 4.13. Poddano analizie wybrane dokumenty ujmowane na kontach analitycznych 080 (jako środki trwałe w budowie). Uznano wydatki objęte analizowanymi dokumentami za należycie zweryfikowane przez nadzór inwestorski. 4.14. Ustalono, iż ewidencja analityczna nakładów majątkowych dostosowana została do tytułów realizowanych zadań inwestycyjnych na terenie Gminy Dopiewo. 4.15. Wskazuje się na konieczność opracowania procedur wewnętrznych, obejmujących: a) działanie kontroli funkcjonalnej na każdym stanowisku pracy, b) koordynację czynności weryfikacyjnych pomiędzy komórkami i jednostkami organizacyjnymi, c) kontrolę realizacji zleceń (zadań) inwestycyjnych, d) kontrolę zużywania energii elektrycznej i cieplnej w podległych jednostkach, e) kontrolę wydatków, ze szczególnym uwzględnieniem dotowanych kierunków i zakresów, f) szkolenia wewnętrzne dla służb finansowych i sprawozdawczych, g) procedury przekazywania obowiązków i odpowiedzialności osób istotnych dla zachowania ciągłości działania Urzędu Gminy oraz jednostek podległych. 4.16. Należy przeanalizować i wprowadzić zasadę dokumentowania w urządzeniach ewidencyjnych momentu przejmowania odpowiedzialności przez osoby powoływane do kierowania Urzędem, zagadnieniami, jednostkami organizacyjnymi. Do minimalnego zakresu działań należałoby zaliczyć sporządzenie w formie protokolarnego spisania : inwentaryzacji stanu, zasobów itp. bilansów (dla jednostek wydzielonych), protokołów przejęcia opisanych zasobów, stanu robót itp 4.17. Wskazuje się na potrzebę wyeliminowania rozbieżności występujących w opracowaniach opisanych działalności jednostek i Urzędu Gminy, w tym szczególnie w sprawozdawczości okresowej. 4.18. Analiza poziomu dochodów i wydatków objętych planem budżetowym wskazuje na występowanie skrajnych poziomów ich wykonywania (poniżej poziomu średniego przedziału), co nakazuje szczególne obserwowanie ewentualnych zagrożeń dla 21

realizacji planu budżetowego. 4.19. Okres przeprowadzanych czynności objętych Opinią nakładał się na roczne podsumowania 2010 roku. W związku z tym ostatecznie mogą zachodzić odstępstwa od zawartych ustaleń w zakresie dopuszczalnego błędu statystycznego. 4.20. Rozważyć zasadność dalszego finansowania pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy ze środków przeznaczonych na ochotniczą straż pożarną. 4.21. Wskazuje się na potrzebę wprowadzenia bieżącego weryfikowania planu wydatków z funduszu sołeckiego w celu zagwarantowania realnej realizacji zakładanych zadań. 5. Wykaz załączników Zał. nr 1: Realizacja planu wydatków budżetowych na 2010 rok Urzędu Gminy Dopiewo, Zał. nr 2: Realizacja planu dochodów budżetowych na 2010 rok Urzędu Gminy Dopiewo, Zał. nr 3: Wartości bilansowe jednostki budżetowej Urzędu Gminy Dopiewo w latach 2008 2009, Zał. nr 4: Skonsolidowany bilans jednostek Gminy Dopiewo, obejmujący 2008 2009 rok, Zał. nr 5: Wyniki działalności Urzędu Gminy Dopiewo, przedstawiane w rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) w latach 2008 2009, Zał. nr 6: Analiza realizacji zadań budżetowych Gminy Dopiewo w latach 2009 2010. Zał. nr 7: Analiza wydatków zrealizowanych w 2010 roku na rzecz OSP (Ochotniczych Straży Pożarnych) Urzędu Gminy Dopiewo. Zał. nr 8: Analiza wydatkowania środków Funduszu Sołeckiego w 2010 roku Urzędu Gminy Dopiewo. Zał. nr 9: Wykaz uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta Gminy wydane w sprawie zmian w budżecie na 2010 rok. Biegły Rewident Eugeniusz Dudziak 22

II. Część prawna 1. Ustalenia ogólne 1.1. Umową z dnia 14 stycznia 2011 roku strony ustaliły przedmiotowy zakres Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy Dopiewo, Urzędu Gminy Dopiewo oraz innych jednostek organizacyjnych. 1.2. Warunkiem sporządzenia sprawozdania z ustaleń Opinii było otrzymanie od Zamawiającego wszelkich niezbędnych informacji i dokumentów uznanych przez wykonawcę za istotne dla opracowania wyników Opinii. 1.3. Materiały źródłowe dla części prawnej kompletował i zabezpieczał Sekretarz Gminy przy udziale pracowników Referatu Budownictwa, Referatu Inwestycji i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także Skarbnik Gminy przy udziale pracowników Referatu Finansowego i Podatków. Jakiekolwiek braki w dostarczonej dokumentacji zostały wyraźnie wskazane w treści Opinii. 1.4. Zakresem Opinii objęto wybrane aspekty działalności organów Gminy Dopiewo i Urzędu Gminy Dopiewo w latach 1990-2010 w zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych, inwestycji gminnych oraz spraw istotnych społecznie bądź 23

wywołujących sprzeciw społeczny, a związanych z działalnością Gminy i jej organów. W szczególności jednak przedmiotem Opinii są w/w sprawy prowadzone w latach 2003-2010. Jeśli chodzi o postępowania administracyjne badaniem objęto te prowadzone w latach 2008-2010. Ponadto w zakres Opinii wchodzą sprawy bieżące istotne z punktu widzenia funkcjonowania Urzędu Gminy Dopiewo. 1.5. Opinię sporządzono z zachowaniem należytej staranności. 2. Wykaz aktów prawnych 2.1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zwana dalej Konstytucją ; 2.2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwana dalej usg ; 2.3. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) zwana dalej ust ; 2.4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwana dalej kpa ; 2.5. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) zwana dalej kc ; 2.6. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwana dalej upea ; 2.7. Ustawa z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.); 2.8. Ustawa z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zwana dalej Pwurap ; 2.9. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) zwana dalej ugn ; 2.10. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.) zwana dalej upzp ; 2.11. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwana dalej uzp ; 2.12. Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zwana dalej udp ; 2.13. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, 24

poz. 43 z późn. zm.) zwana dalej ugk ; 2.14. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) zwana dalej Pb ; 2.15. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) zwana dalej Op ; 2.16. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) zwana dalej Pw ; 2.17. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm. i t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) zwana dalej Poś; 2.18. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) zwana dalej uop ; 2.19. Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zwana dalej uuiś ; 2.20. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) zwana dalej ufp z 2005 r. ; 2.21. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) zwana dalej Pzp ; 2.22. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) zwana dalej usdg ; 2.23. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) zwana dalej uoo ; 2.24. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, nr 1241) zwana dalej Pwufp ; 2.25. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) zwana dalej ufp ; 2.26. Ustawa z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) zwana dalej ksh ; 2.27. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) zwana dalej udpp ; 2.28. Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) zwana dalej uso ; 2.29. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. 2003 r. Nr 90, poz. 844 z późn. zm.) zwana dalej ukppp; 2.30. Ustawa z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach 25

(t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 97, poz. 673 z późn. zm.) - zwana dalej unza ; 2.31. Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.) zwana uoin ; 2.32. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) zwana dalej uodo ; 2.33. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 roku w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1375); 2.34. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 roku w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1517); 2.35. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie postępowania z dokumentacją w komórkach organizacyjnych wykonujących zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 34 poz. 181); 2.36. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319); 2.37. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 roku w sprawie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67); 2.38. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) zwana dalej upol ; 2.39. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 88, poz. 539 z późn. zm.) zwana dalej udjst ; 2.40. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) zwana dalej ups ; 2.41. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490 z późn. zm.); 2.42. Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) zwana dalej Pgk ; 2.43. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w 26

przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) zwane dalej Rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy ; 2.44. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwane dalej Rozporządzeniem w sprawie projektu mpzp ; 2.45. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planu kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego jak też niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. nr 142, poz. 1020 z późn. zm.) zwanej dalej Rszr ; 2.46. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 września 2004 roku w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2038 z późn. zm.). 3. Ustalenia merytoryczne 3.1 Działalność Referatu Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w wybranych obszarach 3.1.1 Prawidłowość wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 3.1.1.1 Zakres przedmiotowy Badaniu poddano 16 decyzji wydanych w 2010 r. 3.1.1.2 Analiza prawna Przed szczegółową analizą procedury oraz materialnoprawnych przesłanek wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podkreślenia wymaga okoliczność, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wiele uregulowań, będących normami szczególnymi wobec postanowień kpa. Normy szczególne wyłączają zatem, w swoim zakresie stosowania przepisy ogólne kpa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zaś decyzją administracyjną, a postępowanie w sprawie jej wydania toczy się stosownie do art. 1 ust. 1 kpa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny 27

i poświadcza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa. Jak przewiduje art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym stanowi art. 4 ust. 2 tej ustawy. W zależności od przedmiotu decyzji, ustawodawca rozróżnia decyzje o lokalizacji celu publicznego - jeżeli jej przedmiotem ma być lokalizacja inwestycji celu publicznego, bądź też decyzje o warunkach zabudowy w przypadku, gdy jej przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji. Jak wynika z powyższego katalog ten jest rozłączny. W kontekście dalszych rozważań istotne jest zatem zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 analizowanego aktu prawnego wprowadza legalną definicję tego pojęcia i stanowi, że inwestycje celu publicznego są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż inwestycja będzie miała charakter lokalny lub ponadlokalny, gdy realizować będzie potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Z kolei art. 6 ugn, do którego odwołuje się przytoczona definicja, zawiera wyliczenie celów uznawanych za publiczne w rozumieniu ustawy, w tym uwzględnione są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Mając na względzie powyższe, na pojęcie inwestycji celu publicznego" składają się 28