PRAWO ADMINISTRACYJNE

PRAWO ADMINISTRACYJNE REPETYTORIUM 2. WYDANIE redakcja naukowa Beata Orlik Aleksandra Puczko Konrad Duda, Bożena Kozłowska Anna Krawczyk, Łukasz Moczuło Magdalena Namaczyńska, Ewelina Oklińska Beata Orlik, Aleksandra Puczko Mateusz Rojek, Piotr Tarkowski Warszawa 2012

SPIS TREŚCI Wykaz skrótów 11 Wstęp 13 Rozdział 1 Podstawowe zasady prawa administracyjnego 15 1.1. Zasady wywodzące się z Konstytucji RP 15 1.1.1. Zasada lex retro non agit 15 1.1.2. Zasada praw słusznie nabytych 16 1.1.3. Zasada pomocniczości 16 1.1.4. Zasada proporcjonalności 17 1.1.5. Zasada prawa do sądu 18 1.2. Zasady odnoszące się do organów administracji publicznej 18 1.2.1. Zasada kompetencyjności 18 1.2.2. Zasada zespolenia administracyjnego 21 1.2.3. Zasada efektywności 21 Rozdział 2 Wybrane podstawowe pojęcia teoretycznoprawne prawa administracyjnego 23 2.1. Prawo administracyjne i administracja 23 2.2. Pojęcia narzędzia 24 2.3. Władztwo administracyjne 24 2.4. Interes publiczny 25 2.5. Sytuacja administracyjnoprawna 27 2.6. Stosunek administracyjnoprawny 28 2.7. Stosowanie a realizowanie prawa administracyjnego 30 2.8. Publiczne prawa podmiotowe 31 Rozdział 3 Ustrojowe prawo administracyjne 35 3.1. Pojęcie organu i rodzaje organów 35 3.1.1. Pojęcie organu administracji publicznej 35 3.1.2. Rodzaje organów 36 3.1.2.1. Organ państwowy, organ administracji państwowej 36 3.1.2.2. Organ administrujący i administracyjny 36 3.1.2.3. Organy centralne i naczelne 37 5

3.1.3. Formy powoływania 38 3.1.4. Zakres działania, kompetencja 39 3.1.4.1. Przekazywanie kompetencji 40 3.1.4.2. Właściwość organów administracji publicznej 40 3.1.5. Zakłady administracyjne 40 3.1.5.1. Władztwo zakładowe 41 3.1.5.2. Rodzaje zakładów 41 3.2. Struktura administracji, związki pomiędzy organami administracji 42 3.2.1. Resort a dział 42 3.2.2. Centralizacja i decentralizacja 43 3.2.3. Koncentracja i dekoncentracja 44 3.2.4. Kierownictwo, nadzór, kontrola 44 3.2.5. Zwierzchnictwo i zespolenie 45 3.2.6. Koordynacja a współdziałanie 46 3.3. Centralna administracja rządowa 46 3.3.1. Rada Ministrów 46 3.3.1.1. Skład i powoływanie 47 3.3.1.2. Zadania i kompetencje 47 3.3.1.3. Tryb pracy Rady Ministrów 48 3.3.1.4. Członkowie Rady Ministrów 48 3.3.1.5. Organy wewnętrzne Rady Ministrów 48 3.3.1.6. Pełnomocnicy rządu 50 3.3.2. Prezes Rady Ministrów 50 3.3.3. Ministrowie 50 3.3.3.1. Funkcje ministra 51 3.3.3.2. Ministerstwo i organy pomocnicze ministrów 51 3.3.3.3. Komitety 52 3.3.4. Terenowa administracja rządowa uwagi ogólne 52 3.3.5. Wojewódzka administracja zespolona 55 3.3.5.1. Podmioty wojewódzkiej administracji zespolonej 55 3.3.5.2. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej 56 3.3.6. Wojewódzka administracja niezespolona 57 3.4. Samorząd terytorialny w Polsce 58 3.4.1. Elementy konstrukcyjne samorządu terytorialnego 58 3.4.2. Zasady funkcjonowania (zasada pomocniczości i decentralizacji, zasada samodzielności) 59 3.4.3. Zadania samorządu terytorialnego i ich klasyfikacja 60 3.4.4. Władze i organy samorządu terytorialnego 61 3.4.5. Referendum lokalne 62 3.4.5.1. Rodzaje referendum 63 3.4.5.2. Etapy 63 3.4.6. Konsultacje społeczne 64 3.5. Gmina 64 3.5.1. Zadania gminy własne i zlecone 64 3.5.2. Rada gminy 67 6

3.5.3. Organ wykonawczy 72 3.5.4. Jednostki pomocnicze 74 3.5.5. Gminy o specjalnym statusie (miasto stołeczne Warszawa, gminy uzdrowiskowe i górnicze) 75 3.5.5.1. Miasto stołeczne Warszawa 75 3.5.5.2. Gminy uzdrowiskowe 76 3.5.5.3. Gminy górnicze 77 3.6. Samorząd powiatowy 77 3.6.1. Zadania powiatu 77 3.6.2. Rada powiatu 80 3.6.3. Organ wykonawczy 82 3.6.4. Starosta 82 3.6.5. Powiatowa administracja zespolona 83 3.6.6. Organy i jednostki pomocnicze 83 3.7. Samorząd województwa 84 3.7.1. Zadania województwa 85 3.7.2. Sejmik województwa 86 3.7.3. Organ wykonawczy 87 3.7.4. Marszałek województwa 88 3.7.5. Zespolenie w samorządzie województwa 89 3.8. Nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego 89 Rozdział 4 Działania administracji publicznej 91 4.1. Pojęcie formy działania administracji publicznej i rodzaje form 91 4.2. Prawne formy działania administracji 93 4.2.1. Akt administracyjny 93 4.2.2. Decyzja administracyjna 93 4.2.3. Klasyfikacje aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych) 94 4.2.4. Akt administracyjny a wyrok 95 4.2.5. Struktura decyzji administracyjnej 96 4.2.6. Mechanizm powstania aktu administracyjnego 98 4.2.7. Obowiązywanie aktu administracyjnego 99 4.2.7.1. Obowiązywanie prawidłowego aktu administracyjnego w czasie 99 4.2.7.2. Uchylenie aktu administracyjnego 100 4.2.8. Wadliwość aktu administracyjnego 101 4.2.8.1. Gradacja wad aktu administracyjnego 101 4.2.8.2. Rozróżnienie wad aktu administracyjnego 101 4.2.8.3. Zawartość aktu administracyjnego a jego wadliwość 103 4.3. Uznanie administracyjne 103 4.3.1. Geneza uznania administracyjnego 105 4.3.2. Uznanie administracyjne współcześnie 107 4.3.3. Kontrola uznania administracyjnego 108 4.4. Dwustronne formy działania administracji 110 7

4.4.1. Umowne formy działania administracji 111 4.4.1.1. Umowy prawa cywilnego 111 4.4.1.2. Umowa administracyjna 112 4.4.2. Partnerstwo publiczno-prywatne 116 4.4.3. Porozumienie administracyjne 117 4.4.4. Ugoda administracyjna 120 4.4.5. Przyrzeczenie administracyjne 122 4.5. Działania faktyczne administracji 123 4.5.1. Działania społeczno-organizatorskie 123 4.5.2. Działania materialno-techniczne 123 4.5.3. Zaświadczenia (poświadczenia) 125 4.6. Bezczynność i milczenie administracji 125 Rozdział 5 Kontrola administracji 127 5.1. Charakterystyka kontroli administracji 127 5.2. Działalność sądownictwa administracyjnego jako kontrola administracji 128 5.2.1. Pojęcie sądownictwa administracyjnego 128 5.2.2. Podmioty postępowania przed sądem administracyjnym 129 5.2.3. Europejski model sądownictwa administracyjnego 130 5.2.3.1. Modele sądowej kontroli administracji 130 5.2.3.2. Europejski kontekst prawa do sądu i rzetelnego procesu 131 5.2.4. Polskie sądownictwo administracyjne na tle rozwiązań europejskich charakterystyka porównawcza 131 5.2.4.1. Przedmiot zaskarżenia 131 5.2.4.2. Model wieloskargowy i jednoskargowy 132 5.2.4.3. Organizacja sądownictwa administracyjnego 132 5.2.5. Przedmiot i zakres kontroli sądu administracyjnego 133 5.2.5.1. Zagadnienia ogólne 133 5.2.5.2. Metody określania zakresu zaskarżenia 133 5.2.5.3. Problem określenia wyjątków w ramach enumeracji negatywnej 134 5.2.6. Przedmiot kontroli na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 134 5.2.7. Ograniczenia w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego 141 5.2.8. Spory kompetencyjne 141 5.2.9. Uchwałodawstwo sądowoadministracyjne 142 5.2.10. Sprawy należące do właściwości sądów powszechnych 143 5.2.11. Przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny 144 5.2.11.1. Sprawa sądowoadministracyjna 144 5.2.11.2. Granice sprawy sądowoadministracyjnej i ich znaczenie dla przedmiotu rozpoznania przez sąd administracyjny 144 5.2.11.3. Przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny metodyka 145 5.2.11.4. Zakres rozpoznania sprawy charakterystyka porównawcza 146 5.2.12. Przedmiot orzekania 146 5.2.12.1. Rodzaje orzeczeń sądów administracyjnych w Polsce 147 8

5.2.12.2. Głębokość orzekania 148 5.2.13. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym 148 5.2.14. Skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego 149 5.2.15. Skarga 149 5.2.15.1. Koncepcje skargi 149 5.2.15.2. Skarga w polskim systemie sądownictwa administracyjnego 150 5.2.16. Dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego zagadnienia ogólne 150 5.2.16.1. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego 151 5.2.16.2. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia 152 5.2.17. Funkcje postępowania sądowoadministracyjnego 153 5.2.18. Ustrój sądów administracyjnych wiadomości ogólne 154 5.2.18.1. Funkcje Naczelnego Sądu Administracyjnego 154 5.2.18.2. Struktura organizacyjna wojewódzkich sądów administracyjnych 154 5.2.18.3. Struktura organizacyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego 155 5.2.18.4. Sąd administracyjny pozycja ustrojowa 156 5.2.18.5. Sędzia sądu administracyjnego 158 5.2.18.6. Niezawisłość sędziowska 159 5.2.18.7. Sądownictwo administracyjne w liczbach 159 5.3. Pozostałe formy kontroli administracji 159 5.3.1. System kontroli administracji 159 5.3.2. Różne rodzaje kontroli 162 5.3.3. Kontrola zewnętrzna 162 5.3.3.1. Kontrola niepaństwowa 162 5.3.3.2. Kontrola państwowa 163 5.3.4. Kontrola wewnętrzna 171 Rozdział 6 Wybrane zagadnienia szczegółowe 172 6.1. Nacjonalizacja 172 6.1.1. Opis i cechy pojęcia 172 6.1.2. Inne pojęcia związane z nacjonalizacją: reprywatyzacja i uwłaszczenie 174 6.1.2.1. Reprywatyzacja 174 6.1.2.2. Uwłaszczenie 175 6.1.3. Nacjonalizacja w świetle Konstytucji RP i prawa międzynarodowego 175 6.1.4. Przykłady nacjonalizacji w Polsce 176 6.2. Wywłaszczenie 177 6.2.1. Przedmiot wywłaszczenia 177 6.2.2. Podmioty wywłaszczające i wywłaszczane 177 6.2.3. Przesłanki wywłaszczenia 178 6.2.4. Skutki wywłaszczenia 178 6.2.5. Postępowanie wywłaszczeniowe 179 6.2.6. Odszkodowanie za wywłaszczenie 180 9

6.2.7. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 180 6.3. Komunalizacja 181 6.3.1. Pojęcie mienia komunalnego 181 6.3.2. Sposoby nabywania mienia przez jednostki samorządu terytorialnego 182 6.3.3. Rodzaje decyzji komunalizacyjnych 182 6.3.4. Proces komunalizacyjny 183 6.4. Pozwolenie na budowę 184 6.4.1. Funkcje i charakter prawny pozwolenia na budowę 184 6.4.2. Rodzaje pozwoleń na budowę 185 6.4.3. Treść pozwolenia na budowę 186 6.4.4. Pozwolenie na budowę a inne formy reglamentacji w sferze prawa budowlanego 187 6.4.5. Proces budowlany 187 6.5. Ochrona informacji niejawnych 187 6.5.1. Podmiotowy i przedmiotowy zakres ustawy 188 6.5.2. Klasyfikacje informacji niejawnych 189 6.5.3. Udostępnianie, przechowywanie i przesyłanie informacji niejawnych 189 6.5.4. Zasady udzielania zezwoleń na dostęp do informacji 190 Bibliografia 193 10

WYKAZ SKRÓTÓW EKPC EKSL Akty prawne Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a następnie zmieniona i uzupełniona Protokołem nr 14 zmieniającym system kontroli Konwencji (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 587) Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. p.u.s.a. p.w.u.s.t. u.d.p.p. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) 11

u.f.g.w.k. u.g.k. u.g.n. u.l.u. u.o.i.n. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. ustawa o NIK u.s.w. u.u.m.s. u.w.a.r.w. u.z.p.p.r. ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008 2015 (Dz. U. Nr 192, poz. 1379 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23 grudnia 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) Inne skróty j.s.t. NIK NSA OSNP OSP OTK TK WSA jednostka samorządu terytorialnego Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 12

WSTĘP Repetitio est mater studiorum powtarzanie jest matką nauki rozumianej jako proces uczenia się. Sentencja ta przyświecała każdemu z twórców tej publikacji w trakcie jej przygotowywania. Mamy nadzieję, iż owoc naszej pracy, jakim jest składane na ręce Czytelnika Prawo administracyjne. Repetytorium, okaże się nieocenioną pomocą naukową i pomoże zrozumieć rozległą materię prawa administracyjnego. Wymyślone i stworzone przez studentów oraz doktorantów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego skupionych w Sekcji Prawa Administracyjnego TBSP UJ Repetytorium to swoiste kompendium wiedzy z prawa administracyjnego, na którego kształt wpłynęły doświadczenia związane zarówno z uczeniem się tego przedmiotu, jak i jego wykładaniem. Wielość źródeł oraz bogactwo formy podawczej mają pomóc w nauce i przede wszystkim ułatwić odświeżenie i ugruntowanie wiedzy z przedmiotu, a także wyjaśnić często niezwykle skomplikowane zagadnienia tej gałęzi prawa. W związku z bardzo szerokim zakresem tematycznym, na który składają się zagadnienia i instytucje związane z materialnym, ustrojowym, a także procesowym prawem administracyjnym oraz jego funkcjonowaniem w praktyce, wyrażamy nadzieję, że publikacja naszego autorstwa okaże się przydatna nie tylko studentom wydziałów prawa i administracji oraz innych kierunków, na których wykładane jest prawo administracyjne, ale także praktykom, pracownikom naukowym i aplikantom. Z życzeniami miłej lektury w imieniu wszystkich autorów, Aleksandra Puczko i Beata Orlik 13

Beata Orlik Rozdział 1 PODSTAWOWE ZASADY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Zasady to normy prawne o podstawowym znaczeniu dla całego systemu prawnego bądź dla poszczególnych jego gałęzi. Prawo administracyjne to prawo nieskodyfikowane; bardzo trudno również wyodrębnić zespół norm, na wzór prawa cywilnego czy karnego, który mógłby stanowić jego część ogólną. Dlatego też nauka prawa administracyjnego wyodrębniła zasady ogólne, których zadaniem jest porządkowanie zjawisk zachodzących w prawie administracyjnym oraz ich kompleksowe ujęcie. Poniżej przedstawiamy najistotniejsze zasady ogólne prawa administracyjnego. 1.1. Zasady wywodzące się z Konstytucji RP 1 1.1.1. Zasada lex retro non agit Zasada lex retro non agit nie została wyrażona wprost w Konstytucji RP, jednakże jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego. Nazywana jest zasadą nieretroaktywności prawa, a jej korzenie sięgają prawa rzymskiego. Po raz pierwszy w Polsce została użyta w Zarysie wykładu prawa rzymskiego przez S. Wróblewskiego w 1916 r. Oznacza ona, że ustawodawca nie może stanowić norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy 2. W polskim ustawodawstwie zasadę tę wyraża art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.): ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu. W innych krajach nie jest znana, nie występuje nawet w słownikach specjalistycznych 3. Oczywiście, zachodzą od niej wyjątki w sytuacji, gdy: chodzi o modyfikację prawa podmiotowego na korzyść obywateli, np. art. 4 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.); wymagają tego względy słuszności. Bezwzględnie niedopuszczalne jest stosowanie prawa surowszego wstecz, co wyrażone jest łacińską paremią lex severior retro non agit. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 2 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 87. 3 W. Wołodkiewicz, Lex retro non agit (w:) Łacińskie paremie w europejskiej kulturze prawnej i orzecznictwie sądów polskich, Warszawa 2001, s. 151 i n. 15

Beata Orlik, Aleksandra Puczko 1.1.2. Zasada praw słusznie nabytych Zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawową zasadą ustroju naszego państwa oraz stanowi źródło innych zasad wywodzonych z Konstytucji RP. Taką zasadą jest zasada praw słusznie nabytych. Ponadto stanowi ona pochodną innych zasad: zasady zaufania obywateli do państwa; zasady przewidywalności prawa; zasady pewności prawa. Zasada ta wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który stoi na stanowisku, że treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Prawo raz, i to dobrze, czyli ustalone na podstawie prawidłowego aktu stanowienia lub stosowania prawa, nabyte przez obywatela, powinno być stabilne. Możliwość wyzucia obywatela z tego prawa, jeśli w ogóle jest dopuszczalna, powinna być w sposób precyzyjny określona przez ustawę. Zasada ta stanowi ponadto niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia prawa skierowaną do organów władzy publicznej. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada lex retro non agit (por. 1.1.) oraz zasada ochrony praw nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tych zasad może być traktowane jako niedopuszczalne wkroczenie przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolności. 1.1.3. Zasada pomocniczości Zasada pomocniczości, zwana inaczej zasadą subsydiarności, stanowi jedną z podstaw państwa prawa. Wyrażona w preambule Konstytucji RP jest również jednym z głównych założeń Unii Europejskiej 4. Głównym założeniem przedmiotowej zasady jest stwierdzenie, że zadania, które mogą być realizowane przez jednostkę samodzielnie, nie powinny być realizowane przez państwo. Po odniesieniu tego stwierdzenia do pojęcia administracji (por. 2.1.) można wysnuć wniosek, iż przez zasadę tę należy rozumieć jak najbliższe w stosunku do obywatela ulokowanie organów państwa, w tym administracji publicznej, dające mu jednocześnie jak największą swobodę i możliwość sprawowania administracji publicznej i władzy 5. W konsekwencji w myśl zasady pomocniczości po- 4 Już w tzw. traktacie z Maastricht, tj. Traktacie o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13), wyrażono zasadę, iż Unia ma prawo działać tylko w interesie wszystkich państw członkowskich, lecz jedynie w takich wypadkach, w których dane państwo członkowskie nie jest w stanie samo zrealizować postawionych przed nim zadań. Oznacza to zatem ograniczenie interwencjonizmu instytucji unijnych w dziedzinach nieobjętych wyłączną kompetencją Unii Europejskiej. Zasada pomocniczości wykształcona przez organy orzecznicze Unii stanowi, że należy ograniczyć działalność instytucji unijnych w odpowiednim zakresie, kiedy realizacja danego celu samodzielnie przez państwa członkowskie może być tak samo skuteczna, jak jego realizacja przez te instytucje. 5 J. Zimmermann, Prawo, s. 87. 16

Aleksandra Puczko winno się wspomagać wszelkie obywatelskie inicjatywy, a także umożliwiać obywatelom wykonywanie zadań publicznych w jak najszerszym zakresie. Rolą państwa powinno być jedynie realizowanie tych zadań, których obywatele nie są w stanie samodzielnie wykonać; rola ta powinna być spełniana jak najbliżej obywatela. Działalność państwa staje się zatem swoistą ultima ratio, bowiem główny ciężar administrowania, w sytuacjach gdy tylko jest to możliwe, leży po stronie jednostek. Należy jednak pamiętać, że zasada pomocniczości a contrario nie oznacza wyręczania jednostek przez państwo; państwo (czyli również administracja) ma za zadanie wspierać je jedynie w sytuacjach, gdy utrudnione jest swobodne i samodzielne obywatelskie działanie. Pod kątem praktycznego zastosowania można stwierdzić, że zasada pomocniczości (subsydiarności) odnosi się w szczególności do: państwa; samorządu terytorialnego; przedsiębiorstw; organizacji charytatywnych, a także kościołów i innych związków wyznaniowych. Poza wspomnianą już preambułą Konstytucji RP i przepisami prawa Unii Europejskiej zasadę subsydiarności wyrażono również w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Kluczową rolę niewątpliwie odgrywa ona w gospodarce. W tej sferze zapewnia równowagę pomiędzy leseferyzmem 6 a interwencjonizmem państwowym 7. 1.1.4. Zasada proporcjonalności 8 Niewyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa. Odnajdujemy ją bowiem zarówno w prawie wyborczym, jak i administracyjnym czy unijnym, a także w prawie karnym. W interesującym ze względu na charakter publikacji aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia. 6 Społeczno-ekonomiczny pogląd głoszący wolność jednostki w wymiarze społeczno-ekonomicznym. Stworzony na gruncie tej doktryny model człowieka kierującego się zasadą korzyści materialnej (homo oeconomicus) i rola państwa sprowadzona do roli nocnego stróża pozostają aktualne do dzisiaj. 7 Por. Encyklopedia politologii, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, t. 1, Kraków 1999. 8 Por. J. Zimmermann, Prawo, s. 88. 17