Marzec 2011 Brief Programowy Instytutu Kościuszki ISSN 1689-9873 Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich Badanie Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich jest próbą zainicjowania debaty nad faktyczną kondycją finansową samorządów w Polsce, a także stanem prawnym, w którym miasta są zmuszone do szukania finansowania swojej coraz szerszej działalności. Odbywa się to kosztem przejrzystości finansów publicznych, choć nie można przesądzić, że bezpośrednio przekłada się na znaczny wzrost ryzyka niewypłacalności jednostek samorządu terytorialnego. Przyczyną podjęcia badań zadłużenia miast wojewódzkich był fakt, że oficjalne dane finansowe uwzględniane w budżetach nie odzwierciedlają w pełni rzeczywistej kondycji finansów publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Miasta mają możliwości prowadzenia takiej polityki finansowej, aby w konsekwencji wykazywać mniejszy niż faktyczny poziom zadłużenia. Jednym z takich sposobów jest tworzenie spółek prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne), które będąc własnością lub współwłasnością miasta, świadczą usługi publiczne. Niniejsze badanie jest próbą prześwietlenia finansów samorządowych z uwzględnieniem tychże spółek i przyczynkiem do dyskusji nad jawnością finansów publicznych. Budżety miast będące oficjalnymi dokumentami informującymi o sytuacji finansowej miast nie zawierają danych o zadłużeniu spółek komunalnych. Skonsolidowany bilans miasta zawiera w prawdzie zobowiązania wszystkich podmiotów zależnych, jednak niewiadoma jest struktura tego zadłużenia. Opinia publiczna nie może także zapoznać się ze szczegółowymi sprawozdaniami finansowymi tychże przedsiębiorstw, które dostępne są wyłącznie dla władz samorządowych. Łukasz Pokrywka absolwent ekonomii na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Koordynuje badania Instytutu Kościuszki w obszarze Gospodarka i Finanse. Stażysta banku Pekao S.A. Autor publikacji z zakresu polityki gospodarczej i rynku pracy. Zainteresowania naukowe: makroekonomia, finanse publiczne, prawo konkurencji. Instytut Kościuszki jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r. Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową. Biuro w Krakowie: ul. Karmelicka 9/14, 31-133 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: ik@ik.org.pl Projekt layoutu: Wydawnictwo Qlco, Robert Stachowicz Skład i opracowanie graficzne: Małogrzata Kopecka, pani.kopecka@gmail.com 1
Brief Programowy Instytutu Kościuszki Intencją badania nie jest oskarżanie władz samorządowych o próbę intencjonalnego ukrywania finansów, ale wskazanie na dysfunkcyjny dla finansów publicznych mechanizm pozwalający wypychać poza budżet zadłużenie oraz ukryć deficyt samorządów. Z uwagi na fakt, że temat jest szczególnie istotny w kontekście ryzyka przekroczenia granicy zadłużenia (60% dochodów) zdajemy sobie sprawę, że mogą pojawić się kontrargumenty wynikające z innej percepcji tego zjawiska. Postulujemy jednak, aby samorządy informowały społeczeństwo w sposób jednolity o działalności wszystkich podległych im jednostek. To bardzo istotne, ponieważ nagła zmiana w liczeniu zadłużenia może spowodować jego znaczny wzrost, a wówczas miasta będą zmuszone do radykalnych cięć i wstrzymania inwestycji. Chcemy zaapelować zatem o wypracowanie bardziej adekwatnych metod oceny faktycznego zadłużenia samorządów. Jest to temat szczególnie istotny dla ich dalszego rozwoju, a także dla zrównoważonego rozwoju Polski. Problem zadłużenia publicznego staje się priorytetem w polityce gospodarczej krajów europejskich. Pakiety fiskalne podtrzymujące wzrost gospodarczy (lub zmniejszające recesje) okazały się skuteczne w krótkim terminie, ale bardzo kosztowne w dłuższej perspektywie. W ciągu ostatnich pięciu lat relacja deficytu budżetowego do Produktu Krajowego Brutto w krajach UE wzrosła z poziomu 2,5% do 6,8%, natomiast wskaźnik skumulowanego zadłużenia do PKB - z 62,8% do 73,6%. W przypadku Polski zadłużenie także znacząco wzrosło - kraj został objęty procedurą nadmiernego deficytu, a całkowite zadłużenie wzrosło z 47,1% do 51% PKB w ciągu pięciu lat 1. Udział długu samorządów w strukturze długu publicznego poszczególnych państw członkowskich UE jest stosunkowo niewielki - nie przekracza 10%. Jedynie w krajach o mniejszej powierzchni, jak np. Republiki Nadbałtyckie ta relacja jest większa. W Polsce dług jednostek samorządu terytorialnego stanowi niespełna 6% całkowitego długu, a zatem nie jest główną pozycją w jego strukturze. Jednak w ciągu ostatnich dziesięciu lat wzrósł w wartościach bezwzględnych 4,5 - krotnie, czyli szybciej niż całkowite zadłużenie 2. Sytuacja finansów publicznych wymaga stałego monitoringu na wszystkich obszarach i szczeblach - finalnie Polska zostanie rozliczona z efektów w momencie decyzji o przyjęciu do strefy euro. Jednym z ośrodków generujących zadłużenie są jednostki samorządu terytorialnego. Fakt, że udział długu samorządów w długu całkowitym jest stosunkowo mały, nie może usprawiedliwiać rezygnacji z prowadzenia działań strażniczych. Należy uznać owe działania za swoisty system ostrzegający przed ryzykiem nadmiernego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Chcemy, aby wnioski płynące z lektury raportu były pretekstem do rozpoczęcia dyskusji nad jawnością i przejrzystością finansów publicznych na wszystkich szczeblach: samorządowym i krajowym. 1 Eurostat, zakładka Government finance statistics [online:] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ portal/page/portal/eurostat/home/ (dostęp: 3.8.2010). 2 Ibidem. 2
Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich Metodologia Badanie zadłużenia samorządów przeprowadzane jest według ścisłych i nienaruszalnych zasad, dzięki czemu otrzymane wyniki są w pełni wiarygodne, miarodajne i porównywalne ze sobą. Podstawą jest analiza budżetów miast, a w szczególności: dochodów, wydatków, deficytu, wydatków majątkowych oraz wskaźnika zadłużenia zgodny z art. 170 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie powyższych danych zostały obliczone wskaźniki: 1. Deicyt budżetu Dochody budżetu 100% Informuje jaką częścią dochodów jest deficyt zapisany w budżecie. Im mniejsza wartość wskaźnika, tym sytuacja gminy jest lepsza: mniejszy licznik (deficyt) i większy mianownik (dochody) 2. Wartość zadłużenia krótko i długoterminowego w danym roku została dodana do skumulowanego zadłużenia, według poniższej formuły: Skumulowane zadłużenie + D p + K p 100% Dochody budżetu Powyższy wskaźnik pozwolił na poznanie całkowitego zadłużenia (w relacji do dochodów). Jego porównanie z opisanymi wyżej wskaźnikami zadłużenia oraz z wynikami innych miast ukazało natężenie działań władz poszczególnych miast w obszarze wypychania wydatków poza budżet. 3. Stopień ukrywania zadłużenia obliczono jako relację zadłużenia rzeczywistego do zadłużenia oficjalnego, według poniższej formuły: 2. Deicyt budżetu Wydatki majątkowe 100% Informuje jaką częścią wydatków majątkowych (inwestycyjnych) jest deficyt. Wartość wskaźnika powinna być jak najmniejsza mały licznik (deficyt) i duży mianownik (wydatki majątkowe) Deficyt rzeczywisty Deficyt oficjalny 4. Stopień ukrywania zadłużenia obliczono jako relację zadłużenia rzeczywistego do zadłużenia oficjalnego, według poniższej formuły 3. Skumulowane zadłużenie Dochody budżetu 100% Wskaźnik zadłużenia na podstawie art. 170 ustawy o finansach publicznych (uofp) z zastrzeżeniem art. 5 ust. 3 uofp. Wartość wskaźnika nie może przekraczać 60%. Porównanie wartości wskaźników zadłużenia z uwzględnieniem i bez uwzględnienia art. 170 uofp pozwoli na ocenę w jakim stopniu miasto korzystając z funduszy unijnych zwiększa swoje zadłużenie. Następnie badanie obejmuje analizę mienia miast, a w szczególności spółek prawa handlowego, w których akcje lub udziały posiada miasto. Spółki te podlegały analizie pod kątem zadłużenia długoterminowego i krótkoterminowego oraz przyrostów tych wartości. Dzięki temu zabiegowi uzyskano bliższy prawdzie obraz finansów publicznych samorządu. 1. Przyrost (w ciągu roku) sumy zadłużenia długoterminowego i krótkoterminowego dodany został do deficytu budżetowego, według poniższej formuły: Deicyt budżetu + D p + K p 100% Dochody budżetu Gdzie: ΔDi przyrost zadłużenia długoterminowego w i-tej spółce ΔKi przyrost zadłużenia krótkoterminowego w i-tej spółce k liczba spółek, w których akcje lub udziały posiada miasto pi udział miasta w kapitale całkowitym i-tej spółki Wskaźnik ten przybliżył rzeczywistą sytuację finansową miasta w przypadku, gdy władze dążyły do wypychania części wydatków poza oficjalny budżet. Jego wynik w porównaniu z wartością relacji deficytu do dochodów pozwolił na ukazanie zjawiska kreatywnej księgowości, a jego względny charakter, na porównywanie działań władz wszystkich miast. Dług rzeczywisty Dług oficjalny 5. Tworzenie spółek prawa handlowego może jednak mieć pozytywny wpływ na funkcjonowanie miasta poprzez inwestycje. Do wydatków inwestycyjnych zapisanych w uchwałach budżetowych zostały dodane przepływy pieniężne netto w części inwestycyjnej skorygowane o udział miasta w danej spółce analogicznie jak w przypadku deficytu i zadłużenia. Relacja deficytu do wydatków inwestycyjnych informuje jaka część wydatków inwestycyjnych jest finansowana z deficytu, natomiast wskaźnik rzeczywistego deficytu do rzeczywistych wydatków inwestycyjnych mniejszy od tradycyjnego wskaźnika oznacza, że miasto wypychając część wydatków, zwiększa także inwestycje. Gdy różnica (wartości oficjalne-wartości rzeczywiste) jest ujemna, wnioskować można, że miasto mimo ukrywania deficytu nie zwiększa wydatków inwestycyjnych. Deicyt budżetowy + D p + K p 100% Wydatki inwestycyjne + I p I i przepływy pieniężne netto w części inwestycyjnej i-tej spółki W badaniu uwzględnione zostały miasta wojewódzkie w Polsce. Źródła danych potrzebnych do przeprowadzania badań są następujące: budżety miast wojewódzkich, sprawozdania z wykonania budżetów, dokumenty ze spisanym mieniem gminy oraz sprawozdania finansowe spółek prawa handlowego, których właścicielami lub współwłaścicielami są poszczególne miasta. Ważną cechą badania jest aktualność danych: dane wykorzystane w badaniu to uchwały budżetowe na rok t oraz sprawozdania finansowe spółek prawa handlowego, w który miast posiadają akcje/udziały z roku t-2, zatem w momencie uchwalania budżetu najbardziej aktualne. 3
Brief Programowy Instytutu Kościuszki Wyniki badań Wszystkie miasta wojewódzkie są właścicielami (lub współwłaścicielami) spółek prawa handlowego, które świadczą usługi publiczne. Ich liczba jest mocno zróżnicowana, najwięcej spółek posiada Warszawa, jako największe miasto, ze zdecydowanie największym budżetem. Liczba spółek w stolicy wynosi 44. Najmniej spółek posiadają Zielona Góra i Gorzów Wielkopolski: po 6. Razem wszystkie miasta wojewódzkie posiadają 280 spółek prawa handlowego. Wartym podkreślenia jest fakt, że w badaniu zostały uwzględnione wyniki 140 spółek, dostępnych w Monitorze Polski B, czyli dokładnie połowa w sensie ilościowym. Można domniemywać, że obliczenie zadłużenia wszystkich spółek zwiększyłoby rzeczywiste zadłużenie poszczególnych miast. Analiza zadłużenia miast wojewódzkich Ustawa o finansach publicznych nakłada na samorządy maksymalny poziom relacji zadłużenia do dochodów w wysokości 60%. Jest to granica bezpośrednio przejęta z poziomu krajowego i można mieć wątpliwości, czy jej przekroczenie skutkuje poważnymi konsekwencjami dla miast. Analizując uchwały budżetowe, żadne miasto nie przekroczyło tej granicy, a najbliżej jej są Kraków i Wrocław ze wskaźnikami blisko 59% (zobacz: rys. 1). Na drugim końcu rankingu są: Katowice (poniżej 30%) oraz Opole i Kielce (poniżej 40%). Uwzględniając jednak ukryty dług generowany przez spółki, najbardziej zadłużone są Szczecin, Bydgoszcz i Poznań (powyżej 90%). W sumie 11 spośród 18 miast przekracza ustawową granicę 60%. Podobnie jak w przypadku oficjalnego długu, najmniej zadłużone (w znaczeniu rzeczywistym) miasta to: Katowice, Kielce i Opole (poniżej 50%). Średnio rzecz biorąc, relacja zadłużenia oficjalnego do dochodów wśród miast wojewódzkich wynosi 49%. Uwzględniając zobowiązania spółek miejskich, relacja ta wzrasta do 68% na poziomie α=0,05. Reasumując, uwzględnienie w badaniu spółek prawa handlowego sprawia, że poziom zadłużenia przekracza dopuszczalny poziom 60% dochodów. Istnieje bardzo silny związek pomiędzy relacją zadłużenia do dochodów i rzeczywistego zadłużenia do dochodów (wskaźnik korelacji = 0,76; statystycznie istotny na poziomie α=0,05). Im większe oficjalne zadłużenie, tym większe jest także rzeczywiste zadłużenie miasta. Jest to intuicyjna zależność. Znacznie ciekawsze są jednak inne korelacje. Istnieje bardzo słaby związek (współczynnik korelacji = 0,20; statystycznie nieistotny na poziomie α=0,05) pomiędzy liczbą ludności miasta, a zjawiskiem wypychania zadłużenia (relacja zadłużenia rzeczywistego do zadłużenia oficjalnego, dodatnią wartość można interpretować jako stopień wypychania zadłużenia). Można stwierdzić, że wielkość miasta nie wpływa na stosunek władz do wypychania zadłużenia. Nie obserwuje się także zależności pomiędzy poziomem oficjalnego zadłużenia, a zjawiskiem wypychania rzeczywistego długu (relacja długu rzeczywistego do oficjalnego). Współczynnik korelacji wynosi 0,36 i jest nieistotny statystycznie na poziomie α=0,05. Rys. 1. Zadłużenie miast wojewódzkich w Polsce Źródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki 4
Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich Analiza deficytów budżetowych miast wojewódzkich Najważniejszą obserwacją, jaka wyłania się z analizy jest, fakt, że brak ustawowego ograniczenia tej kategorii skutkuje bardzo dużą dyspersją wyników: od blisko zera (Kraków) do prawie 30% (Katowice). Średni wynik deficytu dla miast wojewódzkich wynosi 14% przy wysokim współczynniku zmienności w wysokości 59%. Bardzo duże odchylenie standardowe sprawia, że porównując średni poziom deficytu oficjalnego i rzeczywistego, nie obserwuje się wzrostu średnich wartości (wzrost z 14% do 18% na poziomie α=0,05). Fakt ten można uznać za niepokojący w kontekście proponowanego wprowadzenia maksymalnego poziomu deficytu do dochodów w wysokości 4%. Większość miast zostanie zmuszona do drastycznego ograniczenia wydatków budżetowych (najłatwiej jest to osiągnąć kosztem inwestycji publicznych) bądź kolejnymi zabiegami zmierzającymi do ukrywania niektórych wydatków. Spośród analizowanych 18 miast, jedynie 3 wykazywały oficjalnych deficyt poniżej 5% dochodów, natomiast uwzględniając przyrost zadłużenia spółek, wszystkie miasta przekraczają tę granicę. Najwyższy konwencjonalny wskaźnik deficyt/dochody (zobacz: rys. 2.) posiadają Katowice (blisko 30%), a rzeczywisty Szczecin (35%). W przypadku najniższych wartości, interpretacja wyników wydaje się być kłopotliwa. Kraków wykazuje bowiem minimalny deficyt (0,6% dochodów), jednak jego rzeczywista wartość wzrasta aż do blisko 8%. Porównując tą wartość do innych miast, nie wypada ona bardzo niekorzystnie, niemniej jednak różnica w poziomach jest niepokojąca. Podobnie jak w przypadku analizy zadłużenia, istnieje bardzo silny związek pomiędzy relacją deficytu do dochodów i rzeczywistego deficytu do dochodów (wskaźnik korelacji = 0,89; statystycznie istotny na poziomie α=0,05). Im większy oficjalny deficyt, tym większy jest także rzeczywisty deficyt miasta. Istnieje bardzo słaby związek (wskaźnik korelacji = 0,21; statystycznie nieistotny na poziomie α=0,05) pomiędzy liczbą ludności miasta, a zjawiskiem wypychania deficytu (relacja deficytu rzeczywistego do deficytu oficjalnego, dodatnią wartość można interpretować jako wypychanie deficytu). Można stwierdzić, że wielkość miasta, podobnie jak w przypadku zadłużenia, nie wpływa na stosunek władz do ukrywania deficytu. Kluczowa z punktu widzenia niniejszego badania, wydaje się diagnoza zależności zadłużenia i ukrytego deficytu. Biorąc pod uwagę wszystkie miasta, taka zależność jest nieistotna statystycznie na poziomie α=0,05; wskaźnik korelacji wynosi 0,37. Jednak uwzględniając tylko 7 największych miast (o liczbie mieszkańców powyżej 400 tys. mieszkańców) korelacja jest silna wynosi 0,68. Zatem w największych miastach, w których stan finansów jest co najmniej niezadowalający, obserwuje się dążenie do wypychania deficytu (a zatem narastania długu). Rys. 2. Deficyty budżetowe miast wojewódzkich w Polsce Źródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki 5
Brief Programowy Instytutu Kościuszki Stopień ukrytego zadłużenia miasta Rys. 3. Stopień ukrytego zadłużenia miasta Źródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki Stopień ukrytego deficytu budżetowego Rys. 4. Stopień ukrytego deficytu budżetowego Źródło: opracowanie własne Instytutu Kościuszki 6
Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich Sytuacja finansowa miast wojewódzkich Analiza wydatków inwestycyjnych miast wojewódzkich Jako dopełnienie analizy zadłużenia i miast należy zbadać w jakim stopniu powyższe kategorie są wypychane, tzn. ile razy wzrasta tak zadłużenie jak i deficyt po uwzględnieniu długu spółek miejskich. Stopień ukrytego zadłużenia wydaje się być niewielki (dla wszystkich miast poniżej dwukrotności), jednak to skutek natury zadłużenia. Jest ono bowiem kumulowane przez wiele lat, zatem gwałtowny wzrost w ostatnim czasie nie może nadto wpłynąć na obie wielkości. W największym stopniu zadłużenie ukrywa Poznań i Szczecin: o 85% i 84%, w nieco mniejszym Bydgoszcz i Łódź: 74% i 60% (zobacz: rys. 3.). W przypadku stopnia ukrytego deficytu budżetowego, uwagę zwraca Kraków, którego rzeczywisty deficyt jest większy 13-krotnie od oficjalnego. W dalszej kolejności plasują się: Zielona Góra, Wrocław, Bydgoszcz, w których deficyt rzeczywisty ponad dwukrotnie przekracza deficyt oficjalny. Różne zasady rachunkowości w sektorze publicznym i prywatnym uniemożliwiły dodawanie do wskaźników deficytu i zadłużenia dodawać przychodów lub zysków spółek miejskich. Próbą wyjścia naprzeciw oczekiwaniom przedstawicieli samorządów jest uwzględnienie wydatków inwestycyjnych miast i przepływów inwestycyjnych spółek (w obu przypadkach metoda kasowa). Jeżeli wzrost deficytu budżetowego (po uwzględnieniu przyrostu zadłużenia spółek) pociąga za sobą w większym bądź równym stopniu wzrost wydatków inwestycyjnych, można wyciągnąć wniosek, że miasto wykorzystuje spółkę do prowadzenia inwestycji. Jeśli jednak wzrost deficytu jest większy od wzrostu wydatków inwestycyjnych, wówczas można założyć, że funkcjonowanie spółki (i jej inwestycje) nie rekompensują przyrostu zadłużenia. Na poziomie analitycznym wnioski te można oprzeć o porównanie wskaźnika deficyt do wydatków inwestycyjnych i rzeczywisty deficyt do rzeczywistych wydatków inwestycyjnych. Przy czym za korzystną nierówność należy uznać przewagę wskaźnika zawierającego wielkości oficjalne. 8 spośród 18 miast mimo wzrostu deficytu budżetowego, nie zwiększa w równym stopniu swoich wydatków inwestycyjnych (zobacz: rys. 5.) Rys. 5. Inwestycje spółek miejskich Źródło: opracowanie własne Instytutu Kosciuszki 7
Brief Programowy Instytutu Kościuszki Podsumowanie Wyniki badań potwierdzają fakt ukrywania rzeczywistego stanu finansów miast wojewódzkich w Polsce poprzez tworzenie i zadłużanie spółek miejskich. Jesteśmy świadomi, że jedynym celem spółek będących w posiadaniu miast nie jest generowanie ukrytego długu, jednak jest to jeden z efektów ich funkcjonowania. Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich mieści się w problematyce przejrzystości finansów publicznych w Polsce, szczególnie na poziomie samorządowym. Doniesienia prasowe o sposobach niewykazywania wydatków w budżecie (m.in. spółki prawa handlowego, umowy leasingowe, partnerstwo publiczno-prywatne) niepokoją ekspertów, jednak niewiele mówią opinii publicznej. Można wnioskować, że poziom zadłużenia obejmujący wszystkie (nie tylko dostępne) dane jest większy od tego wynikającego z niniejszego badania. Zjawisko ukrywania rzeczywistego stanu finansów samorządów (zarówno w odniesieniu do deficytu budżetowego jak i zadłużenia) występuje niezależnie od wielkości miasta wojewódzkiego. Wbrew intuicyjnym przypuszczeniom, nie zależy także od oficjalnej sytuacji finansowej miasta, których wskaźniki zadłużenia zbliżają się do ustawowej granicy stosują księgowe techniki równie często jak te o relatywnie korzystniejszych wynikach. Jednak biorąc pod uwagę tylko 7 największych miast, zależność trudnej sytuacji budżetowej i próbach ukrywania deficytu jest silna. Porównując udział w dochodach miast poziom długu i deficytu, należy zwrócić uwagę na dwa istotne fakty: po pierwsze, zróżnicowanie wskaźników zadłużenia miast wojewódzkich jest niewielkie, a średnie rzeczywiste zadłużenie jest istotnie większe od oficjalnego. Po drugie, dyspersja poziomu deficytów jest znaczna (Poznań ma siedmiokrotnie wyższą relację deficytu rzeczywistego do dochodów od Zielonej Góry). Fakt ten wpłynął na niewykazanie istotnie większego średniego udziału rzeczywistego deficytu w dochodach w porównaniu do oficjalnego poziomu tej kategorii. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym Kraków, w którym stopień ukrytego deficytu jest największy i kilkakrotnie przewyższa wielkość tego zjawiska w innych miastach wojewódzkich. deficytu nie wynika z rosnących w równym stopniu wydatków inwestycyjnych, co budzi wątpliwości. Miasta te bowiem nie mogą tłumaczyć zjawiska ukrywania deficytu aktywnością inwestycyjną, gdyż ta jest zbyt mała. Postulowane zmiany w funkcjonowaniu miast Problem zadłużenia samorządów w Polsce, w tym miast wojewódzkich ma charakter wielowymiarowy. Po pierwsze, przyczyny wysokiego poziomu zadłużenia mogą obejmować wiele lat wstecz, na co aktualne władze nie miały wpływu. Po drugie, w latach 2007-2013 Polska ma dostęp do dużych środków, których znaczna część dedykowana jest dla samorządów, jednak ich wykorzystanie wymaga współfinansowania inwestycji ze środków samorządów, co zwiększa zadłużenie. Po trzecie, samorządowcy narzekają często, że w parze z kolejnymi przekazywanymi im zadaniami nie idzie finansowanie z budżetu państwa. Należy jednak wspomnieć, że fundusze unijne są przyznawane do 2013 roku, nie wiadomo natomiast jaki udział będzie miała Polska w kolejnej perspektywie finansowej (2014-2020). Ponadto pamiętać trzeba, że nadmierne zadłużenie, nawet, jeśli finansuje ono inwestycje, jest niekorzystne z punktu widzenia finansów publicznych w przyszłości. Oczekiwana inflacja jest na tyle niska, że nie skompensuje ona wzrostu zobowiązań sektora publicznego. Wydatki inwestycyjne powinny być przy tym oceniane przez pryzmat ich efektywności, aby nie dopuścić do zjawiska tzw. budowania autostrad donikąd. Wysokie długi spłacane przez kolejne pokolenia nie przyczynią się do rozwoju tak na poziomie regionalnym, jak i krajowym. Mamy świadomość, że wypychanie części wydatków poza budżet można usprawiedliwiać koniecznością realizowania inwestycji oraz pozostałymi wymienionymi wyżej kwestiami, czego konsekwencją jest wzrost zadłużenia. Długofalowa polityka finansowa samorządów nie powinna być jednak podporządkowana okresowym dostępem do zewnętrznego finansowania. Uwzględniając dane spółek prawa handlowego będących w posiadaniu miast, poziom zadłużenia jest znacznie większy, niż oficjalny. Trzy miasta: Szczecin, Bydgoszcz i Poznań przekraczają 90% relacji zadłużenia do dochodów, a osiem kolejnych przekracza ustawowy próg 60%. Rzeczywista relacja deficytu budżetowego do dochodów (analizowanie oficjalnych poziomów wydaje się być zupełnie bezproduktywne w kontekście niemal zerowego deficytu Krakowa) nie tylko jest mocno zróżnicowana, jak zaznaczono wyżej, ale w przypadku wszystkich miast przekracza 5%. Implikuje to poważne konsekwencje gdy zmaterializują się plany Ministerstwa Finansów, które zamierza wprowadzić graniczną wartość tego wskaźnika w wysokości 4%. Mimo dużej skali zjawiska ukrywania rzeczywistej sytuacji finansowej, w 8 miastach wzrost Zdajemy sobie także sprawę, że tworzenie spółek prawa handlowego ma na celu nie tylko wypychanie wydatków miasta i ukrywanie jego długu, spółki te realizują bowiem inwestycje, które mają wpływ na jakość życia mieszkańców. Przedstawione wnioski są próbą interpretacji wyników, a nie jednoznacznym przesądzaniem, czy miasto stosuje kreatywną księgowość. Z drugiej jednak strony, uwzględnione w metodologii zobowiązania spółek to nie jedyne miejsce generujące ukryty dług. Chcemy, aby jednostki samorządu terytorialnego informowały o rzeczywistym stanie swoich finansów. Najważniejszym, obranym przez nas celem jest egzekwowanie realizowania podstawowej zasady jawności finansów publicznych. Prof. UEK dr hab. Maria Kosek - Wojnar (Kierownik Zakładu Finansów Publicznych Katedry Finansów): Mając na uwadze zarówno kwestie jasności, przejrzystości, jawności finansów publicznych oraz ustawowo określanych granic zadłużenia podmiotów, które są zaliczane do sektora finansów publicznych w pełni popieram podjęty kierunek badań nad stanem zadłużenia miast wojewódzkich w Polsce Za podjęciem i propagowaniem wyników takich badań przemawia między innymi to, iż problematyka związana z ukrywaniem rzeczywistego stanu finansów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie jest na ogół podnoszona w literaturze przedmiotu. Badania nad ukrywaniem rzeczywistego poziomu zadłużenia poprzez tworzenie i zadłużanie spółek miejskich nie są - według mojego stanu wiedzy - w ogóle prowadzone. Metodologia, którą przyjęto do monitorowania miast wojewódzkich nie budzi zastrzeżeń. 8
Monitoring zadłużenia miast wojewódzkich Załącznik Wyniki badań Kategorie ekonomiczne w zł; dane na podstawie uchwał budżetowych i sprawozdań finansowych dostępnych w Monitorze Polski B Miasta wojewódzkie Zadłużenie procentowe 2011 Zadłużenie 2011 Rzeczywiste zadłużenie 2011 Wydatki inwestycyjne Deficyt/ Wydatki inwestycyjne Rzeczywiste wydatki inwestycyjne Warszawa 51,89% 5 893 988 874 7 804 773 964 3 628 046 817 66,07% 4 956 166 826 Kraków 58,88% 2 031 514 000 2 825 176 006 632 627 550 3,21% 1 077 363 366 Łódź 54,59% 1 563 437 200 2 495 418 081 642 671 351 54,58% 1 042 281 840 Wrocław 58,87% 2 080 828 112 2 819 363 506 911 742 330 17,26% 1 302 733 989 Poznań 50,81% 1 281 522 466 2 357 496 909 1 012 272 448 67,75% 1 176 754 830 Gdańsk 50,57% 1 187 612 001 1 391 524 990 1 018 223 243 35,80% 1 141 674 411 Szczecin 51,40% 785 168 478 1 443 238 247 677 218 388 58,73% 1 023 228 396 Bydgoszcz 54,40% 718 114 216 1 250 764 910 303 511 980 38,49% 566 917 241 Lublin 55,49% 776 973 100 868 389 045 347 787 611 32,87% 436 960 044 Katowice 28,79% 409 759 309 464 550 197 621 339 141 67,74% 642 467 229 Białystok 48,96% 692 961 891 754 341 627 652 352 923 41,42% 704 779 891 Toruń 56,00% 518 857 021 739 819 465 469 611 500 37,33% 582 519 919 Kielce 38,20% 401 479 300 456 024 737 419 619 593 36,50% 470 127 806 Rzeszów 44,60% 357 052 849 522 460 493 292 934 622 34,29% 324 415 361 Olsztyn 45,45% 370 375 634 483 845 667 291 483 696 28,93% 369 706 788 Opole 37,70% 214 931 982 262 337 217 181 412 743 39,50% 203 821 140 Gorzów Wielkopolski 51,76% 211 040 000 229 497 364 70 551 827 58,74% 89 713 688 Zielona Góra 46,84% 216 145 936 272 591 968 58 016 380 18,06% 103 282 854 Opracowanie własne Instytutu Kościuszki Miasta wojewódzkie Rzeczywisty deficyt/ rzeczywiste wydatki inwestycyjne Deficyt 2011 Rzeczywisty deficyt 2011 Stopień ukrytego długu Stopień ukrytego deficytu Warszawa 62,14% 2 397 071 136 3 079 900 392 1,32 1,28 Kraków 24,66% 20 317 766 265 642 613 1,39 13,07 Łódź 58,54% 350 760 525 610 136 164 1,60 1,74 Wrocław 28,94% 157 357 400 376 996 439 1,35 2,40 Poznań 58,93% 685 864 206 693 476 202 1,84 1,01 Gdańsk 36,75% 364 478 435 419 605 734 1,17 1,15 Szczecin 50,27% 397 721 894 514 337 076 1,84 1,29 Bydgoszcz 45,62% 116 833 200 258 622 286 1,74 2,21 Lublin 31,70% 114 302 935 138 510 913 1,12 1,21 Katowice 65,15% 420 892 257 418 562 920 1,13 0,99 Białystok 39,44% 270 199 126 277 982 977 1,09 1,03 Toruń 45,49% 175 300 000 264 966 610 1,43 1,51 Kielce 35,71% 153 147 174 167 900 060 1,14 1,10 Rzeszów 30,43% 100 454 761 98 714 728 1,46 0,98 Olsztyn 40,85% 84 325 000 151 026 753 1,31 1,79 Opole 33,93% 71 652 857 69 146 974 1,22 0,97 Gorzów Wielkopolski 49,01% 41 440 000 43 966 224 1,09 1,06 Zielona Góra 28,23% 10 476 000 29 160 037 1,26 2,78 Opracowanie własne Instytutu Kościuszki
Brief Programowy Instytutu Kościuszki Miasta wojewódzkie Dochody Dług/Dochody Deficyt/Dochody Dług rzeczywisty/ Dochody Deficyt rzeczywisty/ Dochody Warszawa 11 358 489 066 51,89% 21,10% 68,71% 27,12% Kraków 3 498 566 893 58,07% 0,58% 80,75% 7,59% Łódź 2 863 818 871 54,59% 12,25% 87,14% 21,30% Wrocław 3 403 673 031 61,13% 4,62% 82,83% 11,08% Poznań 2 521 950 876 50,81% 27,20% 93,48% 27,50% Gdańsk 2 308 575 965 51,44% 15,79% 60,28% 18,18% Szczecin 1 480 915 958 53,02% 26,86% 97,46% 34,73% Bydgoszcz 1 320 591 969 54,38% 8,85% 94,71% 19,58% Lublin 1 400 129 935 55,49% 8,16% 62,02% 9,89% Katowice 1 423 442 896 28,79% 29,57% 32,64% 29,40% Białystok 1 415 445 472 48,96% 19,09% 53,29% 19,64% Toruń 926 459 875 56,00% 18,92% 79,85% 28,60% Kielce 1 051 300 882 38,19% 14,57% 43,38% 15,97% Rzeszów 803 362 145 44,44% 12,50% 65,03% 12,29% Olsztyn 814 943 104 45,45% 10,35% 59,37% 18,53% Opole 570 722 514 37,66% 12,55% 45,97% 12,12% Gorzów Wielkopolski 407 761 463 51,76% 10,16% 56,28% 10,78% Zielona Góra 473 940 036 45,61% 2,21% 57,52% 6,15% Opracowanie własne Instytutu Kościuszki Patronat medialny: Dalsze informacje i komentarze: Łukasz Pokrywka lukasz.pokrywka@ik.org.pl, tel. +48 604 250 545 Izabela Albrycht izabela.albrycht@ik.org.pl, tel. +48 512 297 897 Instytut Kościuszki jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profit, założonym w 2000 r. Misją Instytutu Kościuszki jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową. Biuro w Krakowie: ul. Karmelicka 9/14, 31-133 Kraków, Polska, tel.: +48 12 632 97 24, www.ik.org.pl, e-mail: ik@ik.org.pl Projekt layoutu: Wydawnictwo Qlco, Robert Stachowicz Skład i opracowanie graficzne: Małogrzata Kopecka, pani.kopecka@gmail.com 10