ZINTEGROWANE PLANOWANIE ROZWOJU MIAST NA POZIOMIE REGIONALNYM

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym Człowiek i Środowisko 37 (1-2) 2013, s. 37-49 Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński ZINTEGROWANE PLANOWANIE ROZWOJU MIAST NA POZIOMIE REGIONALNYM Słowa kluczowe: planowanie rozwoju miast, planowanie regionalne, planowanie zintegrowane, polityka miejska, urban sprawl 1. Wstęp Miasta, zwłaszcza metropolitalne, są przedmiotem szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej ze względu na rosnącą ich rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym Wspólnoty. Podnoszona jest potrzeba wypracowywania polityki miejskiej wspierającej rozwój miast nie tylko na szczeblu krajowym, ale i regionalnym. W Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie działań dotyczących Agendy Terytorialnej i Karty Lipskiej z 2008 r. [Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 lutego 2008 r. ] wezwano do opracowywania, na każdym szczeblu zarządzania, holistycznej i dobrze skoordynowanej strategii rozwoju miast, wspieranej przez sektor publiczny i prywatny. Zwrócono uwagę na potrzebę tworzenia strategii rozwoju miast na poziomie regionów i podregionów. Zobowiązano Komisję Europejską do bardziej intensywnego zajęcia się kwestią żywiołowego rozprzestrzeniania się zabudowy miejskiej ( urban sprawl ), a państwa członkowskie do podjęcia skutecznych działań i wdrożenia strategii, których celem jest ograniczenie rozwoju przestrzennego miast. 37

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński Zalecono państwom członkowskim skoncentrowanie się na wewnętrznym rozwoju miast. Zwrócono uwagę na potrzebę intensyfikacji wysiłków w celu poprawy integracji oraz spójności społecznej i terytorialnej poprzez usuniecie braków natury urbanistycznej i poprawę warunków środowiskowych. W nowych polskich dokumentach strategicznych, tj. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Miejskie KSRR 2010-2020 oraz Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 KPZK 2030, zwrócono uwagę na problem degradacji obszarów miejskich oraz problem chaotycznej, niekontrolowanej urbanizacji terenów podmiejskich ( urban sprawl ). Nie wskazano jednak instrumentów przeciwdziałania urban sprawl. W KPZK 2030 przyjęto zasadę preferencji regeneracji (odnowy) nad zajmowaniem nowych obszarów pod zabudowę, a także zasadę koordynacji pionowej i poziomej oraz partycypacji społecznej. Problem negatywnych skutków żywiołowej suburbanizacji dostrzeżono jedynie w kontekście ładu przestrzennego. Jednym z sześciu celów polityki przestrzennej rządu jest Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. W Założeniach Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020 do najważniejszych ośmiu wyzwań dla Polski zaliczono: przeciwdziałanie degradacji społeczno-gospodarczej i przestrzennej obszarów zurbanizowanych oraz poprawę ładu przestrzennego na obszarach miejskich i powstrzymanie żywiołowej suburbanizacji. Sformułowano pięć celów krajowej polityki miejskiej, wśród nich: odbudowa zdolności do rozwoju poprzez rewitalizację zdegradowanych społecznie, ekonomicznie i fizycznie obszarów miejskich, wspieranie zrównoważonego rozwoju ośrodków miejskich, w tym przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom niekontrolowanej suburbanizacji, stworzenie warunków dla skutecznego, efektywnego i partnerskiego zarządzania rozwojem na obszarach miejskich, w tym szczególnie na obszarach metropolitalnych. Zapowiedziano zmiany w systemie gospodarki przestrzennej, które umożliwią przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom suburbanizacji. W ramach przygotowań do opracowania regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 województwa zostały zobowiązane do dostosowania do KSRR 2010-2020 i KPZK 2030 swoich podstawowych dokumentów planistycznych, tj. strategii rozwoju oraz planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym artykule przedstawiono wyniki analizy i oceny aktualnej sytuacji w zakresie podstaw prawnych, instytucjonalnych 38

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym i planistycznych prowadzenia polityki rozwoju miast na szczeblu regionalnym. Badaniami objęto regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013 oraz aktualizowane (od 2011 r.) strategie rozwoju i plany zagospodarowania przestrzennego wybranych sześciu województw (dolnośląskiego, lubelskiego, małopolskiego, mazowieckiego, pomorskiego i śląskiego) 1. 2. Ramy prawne i instytucjonalne planowania rozwoju miast na poziomie regionalnym w Polsce Ramy prawne i instytucjonalne planowania rozwoju i zagospodarowania przestrzennego województw stanowią następujące akty prawne: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy samorządu województwa sporządzają plan zagospodarowania przestrzennego województwa, prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i programy, odnoszące się do obszarów i problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się m.in.: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne, obszary wsparcia 2. Dla obszaru metropolitalnego uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa. 1 W wymienionych województwach (z wyjątkiem lubelskiego) szczególnie wysoki jest udział, w ogólnej powierzchni gmin, gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. 2 Obszary wsparcia wyodrębnia się ze względu na występujące problemy rozwojowe. Podlegają one określonym działaniom ze strony RM, administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. 39

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński Politykę rozwoju województwa 3 zgodnie z ustawą o samorządzie wojewódzkim oraz ustawą o prowadzeniu polityki rozwoju określa sie w strategii rozwoju województwa. Realizuje się ją przy pomocy regionalnych programów operacyjnych (RPO) oraz innych instrumentów prawnych i finansowych określonych w odrębnych przepisach. Strategia rozwoju oraz programy operacyjne (i wykonawcze) województwa podlegają konsultacjom z jednostkami samorządu terytorialnego, partnerami społecznymi i gospodarczymi oraz z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Strategie rozwoju województw pełnią rolę nadrzędną w stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego. Są one według zapisów ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju aktami planowania zintegrowanego, obejmującego aspekty społeczne, gospodarcze, przestrzenne, środowiskowe. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany zagospodarowania przestrzennego województw powinny pełnić funkcję koordynacyjną w systemie planów zagospodarowania przestrzennego (uwzględnianie ustaleń KPZK, programów rządowych dotyczących inwestycji publicznych, strategii rozwoju województw i programów wykonawczych oraz uwzględnianie w studiach gminnych ustaleń planów województw). Jednak w praktyce ta funkcja jest słaba z powodu braku w Polsce powiązania planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym oraz braku hierarchicznego systemu przestrzennych dokumentów planistycznych. Plany zagospodarowania przestrzennego województw nie są wiążące dla gmin. Istnieje jedynie ustawowy obowiązek uzgadniania treści studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Sprawy planowania przestrzennego województw w Polsce należą od 1 stycznia 2013 r. do Ministra Rozwoju Regionalnego. Poprzednio planowanie strategiczne było w kompetencji Ministra Rozwoju Regionalnego, a planowanie przestrzenne w kompetencji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. 3 Według ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej, w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej, w tym w zakresie rozwoju miast i obszarów metropolitalnych. 40

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym W strukturach organizacyjnych urzędów marszałkowskich (UM) analizowanych województw istnieją departamenty lub wydziały planowania regionalnego. W dwóch województwach komórki rozwoju regionalnego zajmują się ponadto planowaniem przestrzennym (Wydział Planowania Strategicznego i Przestrzennego w UM województwa śląskiego oraz Departament Rozwoju Regionalnego i Przestrzennego w UM województwa pomorskiego). W województwie małopolskim w Departamencie Polityki Regionalnej UM wyodrębniono Zespól Polityki Przestrzennej. Strategie rozwoju i plany zagospodarowania przestrzennego województw sporządzane są przez podległe samorządom wojewódzkim jednostki budżetowe. Opracowywane są one jednak w ramach odrębnych procesów planistycznych i przy zastosowaniu różnych zasad metodycznych oraz różnych procedur. 3. Problematyka miejska w dokumentach planistycznych województw; problemy do rozwiązania, planowane działania, sposób podejścia do planowania Regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013 Regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013 oparto na celach sformułowanych w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia na lata 2007-2013 oraz w zaktualizowanych zgodnie z tym dokumentem strategiach rozwoju województw 4. Dotyczyły one rozwoju i rewitalizacji miast. W każdym RPO przedstawiono wyniki analizy SWOT według wyodrębnionych pól strategicznych (obszarów tematycznych). Czynniki rozwoju odnoszące się do miast ujęto w badanych województwach w następujących polach (obszarach): Infrastruktura, aspekty przyrodnicze, środowisko (woj. dolnośląskie), Terytorium (lubelskie), Przestrzeń (małopolskie), Gospodarka (mazowieckie), Środowisko i infrastruktura warunkujące konkurencyjność i spójność regionu (pomorskie), Ochrona środowiska i przestrzeń (śląskie). Jako słabe strony (bariery) rozwoju miast uznano przede wszystkim: duży odsetek zdegradowanych obszarów miejskich (dolnośląskie, małopolskie, mazowieckie, pomorskie, śląskie), niski po- 4 Nie uwzględniono natomiast ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego województw, sporządzonych według ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem Polski w struktury UE. 41

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński ziom urbanizacji (lubelskie, małopolskie), rozproszone osadnictwo (małopolskie), brak odpowiednich połączeń pomiędzy ośrodkami miejskimi (mazowieckie, pomorskie). Rewitalizacja miast została uznana jako priorytet w województwie dolnośląskim ( Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich na terenie Dolnego Śląska ). W pozostałych województwach rewitalizacja ustalona została jako działanie, przedsięwzięcie, projekt lub cel w ramach szerzej określonych priorytetów ( Atrakcyjność obszarów miejskich i tereny inwestycyjne lubelskie, Spójność wewnątrzregionalna małopolskie, Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu mazowieckie, Funkcje miejskie i metropolitalne pomorskie, Zrównoważony rozwój miast śląskie). Tylko w dwóch programach operacyjnych wskazano miasta, w których miały być dofinansowane działania rewitalizacyjne z funduszy UE (w dolnośląskim miasta poniżej 20 tys. mieszkańców, w śląskim miasta powyżej 40 tys. mieszkańców). Strategie rozwoju województw Strategia rozwoju województwa małopolskiego została uchwalona we wrześniu 2011 r., a województwa dolnośląskiego w lutym 2013 roku. W trakcie aktualizacji są strategie rozwoju województw: lubelskiego, mazowieckiego, pomorskiego i śląskiego. Analizą objęto część diagnostyczną i koncepcyjną strategii rozwoju województwa dolnośląskiego i małopolskiego oraz projektów strategii pozostałych województw z punktu widzenia problematyki miejskiej. Zestawiono i przeanalizowano najważniejsze ustalenia dotyczące problemów rozwoju miast oraz proponowanych celów i działań w ramach wyróżnionych priorytetów ( obszarów tematycznych ). Należy podkreślić nowy w stosunku do poprzedniej edycji strategii sposób ujmowania zagadnień rozwojowych, a mianowicie w odniesieniu do wyróżnionych obszarów: całego województwa, obszarów miejskich i metropolitalnych oraz wiejskich. To obszarowe podejście do planowania strategicznego województw jest wprowadzane zgodnie ze wskazaniami nowych krajowych dokumentów strategicznych. Jest próbą odejścia od planowania sektorowego, cechującego poprzednią edycję strategii rozwoju województw, na rzecz planowania zintegrowanego. W części diagnostycznej strategii rozwoju badanych województw (z wyjątkiem lubelskiego i pomorskiego) jako słabą stronę (problem) obszarów miejskich i metropolitalnych wymieniono zjawisko niekontrolowanej 42

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym suburbanizacji i związaną z nim degradację przestrzeni, zwłaszcza wokół dużych miast. Ponadto do głównych problemów zaliczono degradację zasobów zagospodarowania (w woj. mazowieckim i śląskim), trudności w zarządzaniu obszarami funkcjonalnymi, w tym w obszarze metropolitalnym (w woj. pomorskim i śląskim), utratę funkcji gospodarczych w niektórych ośrodkach (w woj. mazowieckim i śląskim), brak ładu przestrzennego (w dolnośląskim), nierównomierny rozwój ośrodków miejskich (w woj. mazowieckim). W części koncepcyjnej strategii w odniesieniu do obszarów miejskich i metropolitalnych określono cele strategiczne, działania i zadania. Ponadto sformułowano cele wyższego rzędu jako główne lub priorytetowe. W województwie mazowieckim zapobieganie nadmiernej suburbanizacji i kreowanie ładu przestrzennego jest zarówno celem priorytetowym województwa, jak i celem strategicznym w stosunku do obszarów miejskich. W województwie małopolskim i pomorskim przeciwdziałanie suburbanizacji poprzez wspieranie procesu rewitalizacji i zabieganie o wdrożenie instrumentów regulacyjnych i planistycznych to zadania realizujące szerzej sformułowane cele strategiczne. W województwie śląskim ład przestrzenny i efektywne wykorzystanie przestrzeni (cel operacyjny) mają być osiągnięte poprzez realizację przedsięwzięć rewitalizacyjnych na terenach zdegradowanych. Oznacza to zróżnicowanie polityki samorządów wojewódzkich wobec miast. Z dotychczas wykonanych opracowań wynika, że wiedza dotycząca procesów urbanizacji w skali regionalnej jest niedostateczna. Z tego powodu problemy do rozwiązania są formułowane w sposób ogólny. Z kolei brak instrumentów prawnych w zakresie przeciwdziałania zjawisku urban sprawl uniemożliwia planowanie konkretnych działań. Brak ponadto w strategiach województw wytycznych dotyczących rozwoju i rewitalizacji miast, które powinny być uwzględnione w regionalnych programach operacyjnych na lata 2014-2020. Plany zagospodarowania przestrzennego województw Pierwsza edycja planów zagospodarowania przestrzennego województw została wykonana w latach 2002-2004 pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Uchwalane one były po zatwierdzeniu strategii rozwoju województw. Nie wyznaczono w nich obszarów wsparcia oraz w większości planów nie wskazano obszarów zdegradowanych jako problemowych. W 2006 r. poszczególne 43

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński województwa dokonywały oceny realizacji ustaleń planów i opracowały raporty o stanie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przystąpiły w ostatnim okresie w trakcie aktualizacji strategii rozwoju. Tylko województwo dolnośląskie uchwaliło zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Województwo mazowieckie przedstawiło dotychczas Założenia aktualizacji planu, województwo lubelskie Uwarunkowania zewnętrzne (synteza), a województwo małopolskie dokonało jedynie nowego przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Województwo śląskie nie podało do publicznej wiadomości informacji nt. aktualizacji planu. Województwo pomorskie dokonało zmiany planu w 2009 r., a więc przed zatwierdzeniem krajowych dokumentów strategicznych. Na podstawie analizy zmian w stanie zagospodarowania przestrzennego w pięciu województwach (z wyjątkiem śląskiego) zidentyfikowano problem niekontrolowanej, żywiołowej suburbanizacji. Do obszarów problemowych zaliczono m.in. obszary metropolitalne oraz obszary funkcjonalne niektórych miast. Zaproponowano działania mające powstrzymać negatywne skutki suburbanizacji. Mają one charakter ogólny i obejmują przede wszystkim działania planistyczne (zintegrowane, kompleksowe planowanie rozwoju miast), realizację przedsięwzięć rewitalizacyjnych, stosowanie w planowaniu zasad ochrony środowiska oraz kształtowania zwartych obszarów zabudowy. W zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego nie wskazano instrumentów realizacji przyjętych działań. Przedstawiono rekomendacje do krajowej polityki przestrzennej i działań administracji rządowej w sprawie prawnych regulacji ograniczających rozpraszanie zabudowy, wymuszających ład przestrzenny i przeciwdziałających suburbanizacji. 4. Konsultacje społeczne strategii rozwoju województw, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki miejskiej Z raportu z konsultacji strategii rozwoju województwa dolnośląskiego wynika, że odbyła się debata w mediach nt. Dolnośląskie miasta. Problemy rewitalizacji i suburbanizacji. Jej podsumowania brak. W województwie mazowieckim w ogóle nie podsumowano konsultowanych problemów. W szeroko zakrojonych konsultacjach strategii rozwoju województwa lubelskiego poparto wzmocnienie funkcji metropolitalnych Lublina, 44

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym nie widząc w tym ograniczenia wsparcia dla innych miast (z wyjątkiem obaw Białej Podlaskiej). Silnie została wyeksponowana polityka wobec miast w konsultacjach strategii rozwoju województwa małopolskiego. W województwie małopolskim, a także śląskim priorytetowo potraktowano problematykę rozwoju obszarów metropolitalnych. W obu województwach w czasie konsultacji strategii podnoszono kwestie związane z rewitalizacją obszarów zdegradowanych. W toku konsultacji strategii rozwoju województwa pomorskiego ujawniła się aprobata dla wzmocnienia metropolitalnej funkcji Trójmiasta, a jednocześnie obawa przed marginalizacją miast będących stolicami powiatów. Problemy rozwoju i rewitalizacji miast nie były eksponowanym przedmiotem konsultacji społecznych we wszystkich województwach. Wątek miejski w dyskusji wystąpił silniej w województwach, w których konsultacje społeczne miały szeroki zakres i prowadzone były z odpowiednim zaangażowaniem (zwłaszcza w Małopolsce i na Śląsku). Taki styl konsultacji strategii rozwoju województwa tworzy płaszczyznę rzeczywistego porozumienia społecznego na rzecz rozwoju regionu, w tym wzmacniania roli miast. 5. Podsumowanie i wnioski Jednym z głównych problemów zarządzania rozwojem obszarów zurbanizowanych w skali regionalnej jest rozprzestrzenianie się zabudowy miejskiej. W rozwiniętych krajach UE i świata zjawisku żywiołowego rozprzestrzeniania się miast ( urban sprawl ) przeciwdziała się rewitalizacją wewnątrzmiejskich obszarów zdegradowanych oraz stosowaniem wielu instrumentów gospodarki przestrzennej, które umożliwiają racjonalizację i kontrolę rozwoju miast na zewnątrz 5. W Polsce koncepcje rewitalizacji wewnętrznych, kryzysowych obszarów miejskich nie zawsze są wiązane z działaniami na rzecz powstrzymania urban sprawl. Brak jest koordynacji planowania przestrzennego województw z lokalnymi planami rozwoju i rewitalizacji. Nie ma zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych. 5 W wielu krajach UE (przede wszystkim w W. Brytanii, Francji, w krajach skandynawskich) suburbanizacja została ograniczona w wyniku odpowiednich działań władz rządowych i samorządowych. Na szczeblu regionalnym planuje się rewitalizację miast, wyznacza się dopuszczalny zasięg obszarów zurbanizowanych, określa się obszary trwale chronione przed zabudową. 45

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński Obowiązujące w Polsce prawo gospodarki przestrzennej nie uwzględnia europejskiego dorobku w zakresie zintegrowanego planowania rozwoju miast i obszarów metropolitalnych w skali regionalnej. Regionalna polityka rozwoju społeczno-gospodarczego nie jest ściśle powiązana z polityką przestrzenną oraz z politykami sektorowymi. Samorządy wojewódzkie nie posiadają odpowiednich kompetencji w zakresie koordynacji rozwoju miast. Nie ma dotychczas przepisów prawnych wspierających zintegrowane podejście do rozwoju miast na wszystkich szczeblach zarządzania i planowania, regulujących kwestie rewitalizacji obszarów zdegradowanych/kryzysowych, regulujących planowanie i zarządzanie obszarami metropolitalnymi. Prowadzona obecnie w Polsce aktualizacja strategicznych dokumentów planistycznych województw ma na celu ich dostosowanie nie tylko do nowych krajowych priorytetów, ale i reguł planowania, do których należy zaliczyć m.in.: odejście od planowania sektorowego na rzecz planowania horyzontalnego (kompleksowego), zastosowanie terytorialnego podejścia do rozwoju, koncentrację interwencji publicznych i środków na kluczowych dziedzinach i przedsięwzięciach. Projektanci wojewódzkich dokumentów planistycznych dążą do osiągnięcia spójności ustaleń odnośnie rozwoju miast z ustaleniami krajowymi. Główne cele (priorytety) polityki przestrzennej województw nawiązują do celów i zadań sformułowanych w strategiach ich rozwoju. Pozytywną cechą nowych dokumentów strategii rozwoju województw jest podejście terytorialne zarówno w części diagnostycznej, jak i koncepcyjnej. Wyróżnia się obszary miejskie i metropolitalne oraz wiejskie. Do słabych stron strategii należy zaliczyć brak wskaźników realizacji celów odnoszących się do obszarów miejskich. Są one formułowane tylko w stosunku do celów rozwoju całego województwa. Zastrzeżenia budzi brak w projektach planów zagospodarowania przestrzennego województw konkretnych rozwiązań dotyczących ochrony i kształtowania środowiska oraz krajobrazu, a także rozwoju urbanizacji. Formułowane są jedynie ogólne zasady rozwoju. Problem żywiołowej suburbanizacji rozważany jest przede wszystkim w kontekście kształtowania ładu przestrzennego (podobnie jak w KPZK 2030). Nie przedstawia się tego problemu w aspekcie ekonomicznym. Wskazywane jest jedynie stosowanie instrumentów planistycznych. Widoczny jest postęp w procesie społecznej konsultacji strategii rozwoju województw. Występują jednak różnice w podejściu do konsultacji. Niektóre województwa dążą do uproszczenia i skracania procesu 46

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym konsultacji. Są też województwa, które nadają konsultacjom wieloetapową i złożoną strukturę, wyróżniając różne aspekty konsultacji (m.in. dotyczące rozwoju miast). Organizatorzy konsultacji świadomie tworzą w ten sposób płaszczyznę porozumienia na rzecz rozwoju województwa. W aktualnych uwarunkowaniach prawnych plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest skutecznym instrumentem polityki przestrzennej. Realizacja planu jest możliwa tylko w sytuacji przeniesienia jego ustaleń do aktów planowania miejscowego. Jednak gminy nie są ustawowo zobowiązane do aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z powodu niezgodności ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei możliwość bezpośredniego przeniesienia ustaleń do planu miejscowego nie jest wykorzystywana ze względu na konieczność uzgodnienia z gminami warunków finansowych (wydatki na odszkodowania oraz z tytułu zwiększonych kosztów realizacji zadań gminy). W obecnej sytuacji planistycznej niezbędne jest przenoszenie treści koncepcyjnych planu zagospodarowania przestrzennego województwa do innych dokumentów planistycznych. Na poziomie regionalnym są to plany zagospodarowania przestrzennego obszarów funkcjonalnych (w tym obszaru metropolitalnego) oraz programy rozwoju (regionalny program operacyjny oraz programy sektorowe/dziedzinowe). Szczególną rolę w perspektywie lat 2014-2020 powinny odegrać regionalne programy operacyjne. Ich jakość będzie zależała od stopnia dostosowania do nowych priorytetów i reguł planowania wojewódzkich strategicznych dokumentów planistycznych. Niepokój w związku z tym budzi słabo zaawansowany proces zmian planów zagospodarowania przestrzennego województw. Konieczne są zmiany systemowe w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co od dawna zwracają uwagę eksperci. Powinny one polegać przede wszystkim na: ustaleniu celów planowania przestrzennego (w oparciu o zasady: zrównoważonego rozwoju, kształtowania ładu przestrzennego oraz nadrzędności interesu publicznego), wprowadzeniu hierarchii planowania w celu zapewnienia jego skuteczności, rozdzieleniu prawa własności nieruchomości od prawa do jej zabudowy i zagospodarowania, wzmocnieniu roli samorządów wojewódzkich w planowaniu przestrzennym; umożliwienie tworzenia aktów prawa miejscowego w odniesieniu do kluczowych spraw. 47

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński Poszczególne województwa powinny określić swoją politykę wobec miast, przyjmując za punkt wyjścia wyzwania i cele sformułowane w Założeniach Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020 6. W Polsce konieczna jest organizacja spójnego i zintegrowanego systemu instytucjonalnego, który umożliwi zarządzanie rozwojem miast i obszarów metropolitalnych. BIBLIOGRAFIA Billert A.: Polityka rozwoju i rewitalizacja miast w Polsce na tle standardów unijnych w zakresie planowania, www.ubanistyka.info Dylewski R.: Urban sprawl żywiołowe rozprzestrzenianie się miast. Potrzeba racjonalizacji. Człowiek i Środowisko Nr 30 (1-4) 2006. Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2006 Hahn J.: Miasta jutra. Wyzwania, wizje, rozwiązania. Komisja Europejska, X. 2011. Internet Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2012 Kowalewski A.: Polityka miejska. Rządy niewidzialnej ręki rynku czy zadanie władzy publicznej? W: Nowa urbanistyka nowa jakość życia. Materiały III Kongresu Urbanistyki Polskiej (red. E. Cicha-Pazder i T. Markowski). Biblioteka Urbanisty, tom 14. Urbanista, Warszawa 2009 Kowalewski A.: Koszty chaosu urbanizacyjnego. Internet, 2012 Kowalewski A., Puzyna W.: Ekspertyza Analiza Narodowego Planu Rozwoju 2007- -2013 i Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007-2013 pod katem spójności. Min. Gospodarki i Pracy, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa, sierpień 2005 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2 listopada 2010 Oddziaływanie obszarów miejskich na budownictwo w gminach sąsiadujących w województwie lubelskim w latach 2006-2010. Analizy Statystyczne. Urząd Statystyczny w Lublinie, 2011 Przeglądy polityki miejskiej OECD. Polska. Ocena i rekomendacje (wersja robocza). OECD, 2011 Refleksje po konferencji Problemy suburbanizacji. Suburbanizacja dezurbanizacja reurbanizacja. Urbanista 11/2005 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie dalszych działań dotyczących agendy terytorialnej i karty lipskiej europejski program działań na rzecz rozwoju przestrzennego i spójności terytorialnej, Internet 6 Projekt Koncepcji zrównoważonej polityki miejskiej przygotowało województwo pomorskie. 48

Zintegrowane planowanie rozwoju miast na poziomie regionalnym Siemiński W.: Społeczne konsultacje regionalnych strategii i programów rozwoju. Miejsce problematyki miast w konsultacjach. Człowiek i Środowisko nr 4/2012, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2012 Topczewska T.: Podstawy prawne zarządzania rozwojem przestrzennym miast na poziomie regionalnym. Człowiek i Środowisko nr 1-2/ 2012, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2012 Topczewska T.: Planowanie rozwoju i rewitalizacji miast na poziomie regionalnym. Człowiek i Środowisko nr 4/ 2012, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa 2012 Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020. Projekt. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 20 lipca 2012 Adres Autorów: dr Teresa Topczewska dr Waldemar Siemiński Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 Integrated urban development planning on regional level Abstract One of the major problems of development management of urbanized areas in regional scale is the urban sprawl. In the EU the need is raised to formulate city development policy on regional level. The aim of the study is to evaluate current situation in Poland as regards the legal, institutional and planning foundations for conducting of the regional urban policy. In the article the following issues are presented: the legal and institutional framework of city development planning on regional level, the approach to the urban problems in Regional Operational Programmes (ROP s) for the years 2007-2013 and in the development strategies and spatial management plans of voivodeships (which are being currently adapted to the new state-level strategic planning documents), as well as the approach to the public consultations of the voivodeship development strategies, with particular respect to the urban issues. The conclusions from study are formulated and recommendations are made to the activities of governmental administration concerning system reforms in planning of development and spatial management, including cities and metropolitan areas on regional level. 49

Teresa Topczewska, Waldemar Siemiński 50