ROZDZIA IV ZASADY PODATKOWE

ROZDZIA IV ZASADY PODATKOWE Wa niejsze piœmiennictwo: historia myœli skarbowej i ekonomicznej zna wiele propozycji sformu³owania zasad podatkowych. Pisz¹ m.in. na ten temat A. Gomu- ³owicz, J. Ma³ecki, Podatki..., s. 11-54; J. G³uchowski, Oazy podatkowe, Warszawa 1996; T. Falencikowski, Granice opodatkowania, BISP Nr 10/2000. 1. Zasady podatkowe istota problemu. Zasady podatkowe mog¹ byæ rozumiane, podobnie jak zasady bud etowe, jako generalne postulaty doktryny do ustawodawcy podatkowego oraz polityki podatkowej, maj¹ce na celu racjonalizacjê i zapewnienie prawid³owoœci tworzenia podatków czy te bezpoœrednio prawa podatkowego (zasady teoretyczne). Pod tym pojêciem mo na równie rozumieæ ogólnie cechy podatków i polityki podatkowej, które s¹ podsumowaniem dorobku ca³oœci ustawodawstwa oraz praktyki podatkowej lub niektórych jej w¹tków (zasady empiryczne). W dalszych czêœciach niniejszego rozdzia³u zostan¹ przedstawione zasady o charakterze teoretycznym, które podzielono na: dotycz¹ce podatków, dotycz¹ce prawa podatkowego. 2. Teoretyczne zasady podatkowe s¹ wskazaniami (postulatami) doktryny, na podstawie których jest lub powinien byæ tworzony racjonalny system podatkowy i poszczególne podatki. S¹ to zasady: minimalizacji jednostkowego ciê aru podatkowego (powszechnoœci), jednokrotnoœci opodatkowania oraz jednokrotnoœci przywileju podatkowego. A. Minimalizacja jednostkowego ciê aru podatkowego (powszechnoœæ) polega na tym, e przedmiotem opodatkowania powinny byæ mo li- 31

wie wszystkie (bez wyj¹tku) stany faktyczne lub prawne, z którymi wi¹ e siê powstanie obowi¹zku podatkowego; tylko wówczas mo na zminimalizowaæ jednostkowy ciê ar podatkowy, osi¹gaj¹c oczekiwany (niezbêdny) globalny poziom dochodów bud etowych. Z zasady tej wynika, a œciœlej mo e wynikaæ optimum opodatkowania: oczekiwany globalny poziom tych dochodów najlepiej osi¹gn¹æ dziêki powszechnoœci opodatkowania, gdy maksymalny globalny dochód bud etowy pogodzony jest w tym przypadku z minimalizacj¹ jednostkowych obci¹ eñ poszczególnych podatników. Ubocznym skutkiem tej zasady jest jednak wzrost kosztów obs³ugi podatków, które to koszty ponoszone s¹ zarówno przez podatnika, jak i przez w³adzê publiczn¹ ale warto te koszty ponieœæ. Zasada ta poœrednio sugeruje równie, e przedmiotem opodatkowania powinny byæ zjawiska mo liwie najbardziej masowe i powtarzalne oraz relatywnie trwa³e, o stosunkowo niskiej cenowej lub dochodowej elastycznoœci popytu. Od tej zasady mog¹ wystêpowaæ wyj¹tki. Konstrukcje podatkowe bêd¹ce ich wynikiem nie maj¹ jednak istotnego znaczenia w strukturze dochodów bud etowych. B. Zasada jednokrotnoœci opodatkowania polega na tym, e dany przedmiot opodatkowania powinien rodziæ tylko jedno zobowi¹zanie podatkowe. Zasadê tê mo na równie nazwaæ zasad¹ podmiotowej równomiernoœci roz³o enia ciê aru podatkowego i eliminowania kumulacji podmiotowej i przedmiotowej zobowi¹zañ podatkowych. Nale y zwróciæ uwagê, e idzie tu o zobowi¹zanie, a nie obowi¹zki podatkowe tak rozumianej kumulacji obowi¹zków podatkowych co do zasady unikn¹æ siê nie da. Realizacja tej zasady nastêpuje w tych przypadkach poprzez zastosowanie zwolnieñ podatkowych. Od tej zasady wystêpuj¹ i bêd¹ wystêpowaæ okreœlone wyj¹tki, zw³aszcza w przypadku opodatkowania akcyz¹ niektórych czynnoœci np. importu, który ju jest opodatkowany powszechnymi podatkami obrotowymi; wyj¹tki te uzasadnione s¹ wzglêdami fiskalnymi i nie s¹ poczytywane jako naruszenie zasady równoœci. C. Zasada jednokrotnoœci przywileju podatkowego polega na tym, e dany stan faktyczny lub prawny powinien rodziæ co najwy ej jedn¹ ulgê lub przywilej podatkowy (np. zwrot podatku zob. rozdzia³ VIII). Zasada ta ma na celu nie dopuszczenie do powstawania w ramach danego systemu prawa enklaw (oaz) podatkowych 11, gdy poza utrat¹ dochodów bud e- 11 Zob. m.in. J. G³uchowski, Oazy..., s. 11 i n. 32

towych ³ami¹ one zasady konkurencji oraz powoduj¹ nieracjonalne decyzje podatników, w tym zw³aszcza nieracjonaln¹ alokacjê nak³adów inwestycyjnych. Brak przestrzegania przez ustawodawcê tej zasady powoduje powstanie odrêbnej racjonalnoœci podatkowej, czyli swoistej logiki dostosowywania decyzji, w tym zw³aszcza o charakterze ekonomicznym, do sygna- ³ów p³yn¹cych z prawa podatkowego. Od tej zasady mog¹ byæ tworzone wyj¹tki; w racjonalnym modelu prawa maj¹ one mieæ charakter marginesowy. Trzeba jednak pamiêtaæ, e ustawodawcy bardzo trudno wycofaæ siê z raz przyznanego przywileju podatkowego (ulgi), gdy mimo wahañ funkcjonuje w tym zakresie, propagowana niekiedy przez TK, zasada ochrony raz nabytych przywilejów, w tym równie przywilejów podatkowych. Szczêœliwie pogl¹d ten powoli ustêpuje, przechodz¹c do historii. 3. Teoretyczne zasady tworzenia i stosowania prawa podatkowego s¹ równie postulatami doktryny wobec prawa podatkowego i praktyki podatkowej, lecz zarazem mog¹ byæ równie wynikiem uogólnienia dorobku myœli ustawodawczej oraz praktyki podatkowej, wzglêdnie ich niektórych w¹tków. Do zasad tych nale y zaliczyæ: zasadê neutralnoœci ekonomicznej systemu prawa podatkowego, zasadê neutralnoœci etycznej prawa podatkowego, zasadê apolitycznoœci organów podatkowych, zasadê minimalizacji zad³u enia podatkowego oraz zasadê zaufania. A. Zasada neutralnoœci ekonomicznej prawa podatkowego. Jak ju wspomniano, prawo podatkowe obci¹ ane jest przez ustawodawcê czêsto niezliczon¹ wrêcz iloœci¹ zadañ o charakterze pozafiskalnym (podatki maj¹ sprzyjaæ przedsiêbiorczoœci, wspieraæ inwestycje, pobudzaæ efektywnoœæ, byæ prorodzinne itp). Przypisywania tego rodzaju zadañ nie uniknie siê, stopieñ natê enia tej cechy w danym systemie prawa podatkowego zale y m.in. od ogólnego poziomu kultury podatkowej danego pañstwa, czym mniej doœwiadczone i... kompetentne elity polityczne, tym wiêcej pozafiskalnych zadañ systemu prawa podatkowego. Nadmiar zadañ pozafiskalnych przypisywanych prawu podatkowemu i ich wzajemna sprzecznoœæ nale y do najciê szych, ale chronicznych chorób systemu podatkowego. Zasad¹ systemu prawa podatkowego powinna byæ jego neutralnoœæ, tzn. nie powinien on stanowiæ autonomicznej i samoistnej przes³anki decyzyjnej podatników, p³atników i inkasentów o nadrzêdnym charakterze: pe³na realizacja tej zasady na poziomie mikroekonomicznym jest niemo - liwa; ustawodawca powinien d¹ yæ do uzyskania jej przynajmniej na poziomie makroekonomicznym. 33

B. Zasada neutralnoœci etycznej prawa podatkowego. Stanem optymalnym jest pe³na neutralnoœæ etyczna prawa podatkowego, której istot¹ jest, e prawo podatkowe: nie jest podporz¹dkowane jakiemukolwiek systemowi etycznemu w warunkach ich pluralizmu; ró nice w wyznawanych zasadach moralnych zmieniaj¹cych siê rz¹dów czy parlamentów nie powinny powodowaæ koniecznoœci zmian prawa podatkowego, w pe³ni i bez wyj¹tków przestrzeganie zasady, e nikt nie powinien byæ potêpiany i w jakikolwiek sposób piêtnowany z tego tytu³u, e zgodnie z prawem korzysta³ z uprawnieñ przyznanych prawem podatkowym, a zw³aszcza zmniejszy³ lub w ogóle unikn¹³ ponoszenia ciê arów podatkowych 12, chroni podmioty oraz osoby realizuj¹ce w imieniu w³adzy publicznej zadania w dziedzinie ustalania, okreœlania lub poboru podatków; nikt nie mo e byæ bowiem potêpiony i w jakikolwiek sposób piêtnowany z tego tytu³u, e zgodnie z prawem wykona³ swe obowi¹zki na³o one prawem podatkowym, a przede wszystkim korzysta³ z kompetencji przyznanych organom podatkowym lub organom kontroli podatkowej. 12 Zarówno przepisy prawa podatkowego, judykatura, jak i praktyka stosowania powinny odrzuciæ koncepcjê zakazu omijania prawa podatkowego. Polega ona na tym, e niektóre czynnoœci podatnika, które (ca³kowicie racjonalne) zmierzaj¹ do legalnego unikniêcia lub z³agodzenia ciê aru podatkowego, uznaje siê za sprzeczne z prawem podatkowym lub nielegalne. Koncepcje te pojawia³y siê do koñca 2002 r. w orzecznictwie SN i niekiedy NSA (np. wyrok NSA w Katowicach z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 3005/95, zgodnie z którym konstrukcje prawa cywilnego nie mog¹ eliminowaæ rozwi¹zañ publicznoprawnych dotycz¹cych danin przyjêtych w ustawodawstwie i nie mog¹ ograniczaæ stosowania prawa podatkowego. Organy prowadz¹ce postêpowanie podatkowe s¹ uprawnione do oceny treœci i celu umowy cywilnoprawnej np. w celu ustalenia, czy nie zmierza ona do obejœcia obowi¹zku z zakresu danin publicznych. Nie maj¹ obowi¹zku respektowania tych postanowieñ czynnoœci prawnych, które zmierzaj¹ do obejœcia przepisów prawa. ), a z dniem 1 stycznia 2003 r. zosta³y zalegalizowane poprzez wprowadzenie do Ordynacji podatkowej dwóch przepisów art. 24a i art. 24b (tzw. klauzula obejœcia prawa ): Art. 24a. 1. Organy podatkowe i organy kontroli skarbowej, dokonuj¹c ustalenia treœci czynnoœci prawnej, uwzglêdniaj¹ zgodny zamiar stron i cel czynnoœci, a nie tylko dos³owne brzmienie oœwiadczeñ woli z³o onych przez strony czynnoœci. 2. Je eli strony, dokonuj¹c danej czynnoœci prawnej, ukry³y inn¹ czynnoœæ prawn¹, organy podatkowe i organy kontroli skarbowej wywodz¹ skutki podatkowe z ukrytej czynnoœci prawnej. W wyroku z dnia 11 maja 2004 r. TK orzek³ o niezgodnoœci art. 24b 1 z art. 2 w zwi¹zku z art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 4/03 publ. OTK-A-2004/5/41). Art. 24b. (...) 2. Je eli strony, dokonuj¹c czynnoœci prawnej, o której mowa w 1, osi¹gnê³y zamierzony rezultat gospodarczy, dla którego odpowiednia jest inna czynnoœæ prawna lub czynnoœci prawne, skutki podatkowe wywodzi siê z tej innej czynnoœci prawnej lub czynnoœci prawnych. 34

C. Zasada apolitycznoœci organów podatkowych i s¹downictwa podatkowego. Warunkiem prawid³owoœci funkcjonowania prawa podatkowego jest œcis³e przestrzeganie zasady apolitycznoœci organów podatkowych oraz innych organów orzekaj¹cych w sprawach podatkowych, w tym zw³aszcza s¹downictwa podatkowego. Jeœli organy te bêd¹ wykorzystywane do walki politycznej miêdzy konkurencyjnymi partiami politycznymi, które np. po cichu zaczn¹ zwalczaæ siê za pomoc¹ kontroli podatkowych, wzglêdnie, które po to zdobywaj¹ w³adzê nad tym aparatem, aby zatuszowaæ nadu ycia swoich liderów czy te cz³onków, mamy ju do czynienia z patologi¹ funkcjonowania tego prawa, która mo e nawet doprowadziæ, i w d³u szym okresie doprowadza, do spadku dochodów bud etowych poprzez bierne lub czynne sabotowanie p³acenia podatków przez podatników. Niezbêdne warunki prawid³owoœci funkcjonowania prawa podatkowego to: zapewnienie apolitycznoœci ca³oœci aparatu podatkowego i kontrolnego: osoby, które s¹ czynnymi dzia³aczami politycznymi, nie powinny jednoczeœnie pracowaæ na stanowiskach decyzyjnych w tym aparacie, Ministrami Finansów nie powinni byæ liderzy partii oraz inni politycy, którzy mog¹ byæ podejrzewani o chêæ wykorzystania zdobytej w³adzy do rewan u na przeciwnikach, np. poprzez demonta finansów publicznych, a tak e w wyniku bezzasadnego zmniejszenia podatków lub rezygnacji z ich naprawy, stworzenie przes³anek w systemie politycznym danego kraju, aby stanowisko szefa resortu finansów nie by³o przedmiotem po ¹dania ze strony ambitnych polityków, którzy t¹ drog¹ chcieliby zdobyæ popularnoœæ 13. Popularny Minister Finansów, który swoimi decyzjami w sferze podatków chce zdobyæ masowe poparcie wyborców, powinien byæ mo liwie szybko usuniêty, a szczególnie groÿne dla finansów publicznych s¹ zw³aszcza jego prezydenckie ambicje. D. Zasada minimalizacji zad³u enia podatkowego polega na tym, e tworzenie prawa podatkowego, a zw³aszcza jego stosowanie, powinno mieæ na celu minimalizacjê (przysz³ej lub ograniczenie istniej¹cej) wielkoœci 13 Przyk³adem tego rodzaju dzia³añ s¹ publiczne akcje upraszczania przepisów podatkowych podejmowane w celu zdobycia taniego poklasku. Nikt nie mo e zaprzeczyæ, e prostota prawa podatkowego jest szczytn¹ ide¹, ale (jak dot¹d) nie uda³o siê stworzyæ prawa podatkowego w pañstwie o co najmniej przeciêtnym poziomie rozwoju, które ³¹czy³oby w sobie prostotê i efektywnoœæ fiskaln¹. Akcje upraszczania podatków s¹ niekiedy parawanem dla stworzenia luk podatkowych, które maj¹ byæ wykorzystywane przez osoby wtajemniczone przez twórców tych akcji. 35

zad³u enia podatkowego. Sam fakt wystêpowania tego zad³u enia jest czymœ nieuniknionym: problemem makroekonomicznym mo e byæ jego skala. Mo na j¹ przedstawiæ nawet w postaci okreœlonych zale noœci: gdy ujawnione zad³u enie podatkowe ogó³u podatników wynosi oko³o 5% bie- ¹cych dochodów podatkowych w danym roku bud etowym, sytuacja jest dobra (wrêcz bardzo dobra). W zwi¹zku z tym, e ujawnione zad³u enie stanowi z regu³y tylko czêœæ ca³oœci zad³u enia, z regu³y oko³o 50% (czasami mniej wiele zale y tu od efektywnoœci funkcjonowania organów podatkowych i skarbowych), to w przypadku, gdy ujawnione zad³u enie przekroczy 10% tych dochodów, stan finansów publicznych powinien byæ uznany za budz¹cy niepokój, choæ nie jest to jeszcze kryzys. Ten ostatni pojawia siê, gdy zad³u enie podatkowe przekroczy 15% faktycznych dochodów bud etowych. Likwidacja zad³u enia nie powinna nastêpowaæ w drodze generalnych umorzeñ czy te abolicji podatkowych, choæ zad³u enie, które pozostawiaj¹ po sobie patologiczne podatki, mo e i powinno byæ zlikwidowane tylko poprzez tego rodzaju posuniêcia. Prawo musi jednak zawieraæ regulacje umo liwiaj¹ce sprawn¹ likwidacjê zad³u enia podatkowego 14. 1. Organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych wa nym interesem podatnika lub interesem publicznym mo e odraczaæ terminy przewidziane w przepisach prawa podatkowego, z wyj¹tkiem terminów okreœlonych w art. 68-71, art. 77 1-3, art. 79 2, art. 80 1, art. 87 3 i 4, art. 88 1 i art. 118. 2. Przepisy 1 stosuje siê odpowiednio do terminów dotycz¹cych p³atników lub inkasentów. (art. 48 1 i 2 Ordynacji podatkowej) 14 Przyk³adem takich odd³u eñ przeprowadzonych w ostatnim okresie s¹: ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych nale noœci publicznoprawnych od przedsiêbiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) oraz ustawa z dnia 30 paÿdziernika 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiêbiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz.U. Nr 213, poz. 1800). Ustawy te okreœlaj¹ zasady i warunki restrukturyzacji przedsiêbiorców, a tak e tryb postêpowania w sprawach restrukturyzacji, zasady ustalania nale noœci podlegaj¹cych restrukturyzacji i tryb postêpowania restrukturyzacyjnego oraz warunki uzyskania preferencji podatkowych dla przedsiêbiorców nieposiadaj¹cych zaleg³oœci podatkowych. Skorzystanie z tego trybu odd³u enia objête zosta³o sformalizowan¹ procedur¹ sk³adania wniosku oraz postêpowania restrukturyzacyjnego uzale nionego od wielu czynników wskazanych w ustawach. W celu przybli enia problemu zob. np. Informacjê w sprawie ustawy z dnia 30 paÿdziernika 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiêbiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy, opublikowan¹ w BISP Nr 12/2002. 36

E. Zasada zaufania miêdzy podatnikiem a w³adz¹ publiczn¹. Zasada ta ma dwoisty i wzajemny charakter: generalnym warunkiem efektywnoœci fiskalnej prawa podatkowego, zarówno jego konstrukcji, jak i stosowania, jest przestrzeganie zasady zaufania w³adzy publicznej wobec podatnika oraz zaufanie podatnika wobec w³adzy. Tworzenie prawa podatkowego, a tak e praktyka jego stosowania, nie mo e przyjmowaæ domniemania, e ka dy jest z natury oszustem podatkowym i jest tylko kwesti¹ dowodu, kiedy zostanie za to ukarany. I odwrotnie: brak zaufania do pañstwa oraz klasy politycznej jako ca³oœci, jest jednym z czynników s³aboœci stosowania prawa podatkowego, a poœrednio równie jego tworzenia. Wystêpuje w tym zakresie charakterystyczna zale noœæ: czym mniejsze zaufanie do klasy politycznej, tym ni sza efektywnoœæ fiskalna prawa oraz ca³oœci systemu podatkowego. Zasada zaufania ma szansê realizacji tylko wtedy, gdy nast¹pi demistyfikacja zadañ (funkcji) systemu podatkowego. Jeœli podatnikom wmawia siê, e podatki s³u ¹ np. rozwojowi gospodarczemu czy stymulacji, zwiêkszaniu liczby miejsc pracy, a ich prawdziwy cel (dostarczanie dochodów bud etowych) wstydliwie ukrywa siê, to mog¹ oni czuæ siê oszukani, nie tylko przez polityków, lecz przez ustawodawcê jako takiego. 37