728 Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2006 Bogusława Puzio-Wacławik Katedra Mikroekonomii Uelastycznienie rynku pracy jako ważny czynnik ograniczający bezrobocie 1. Deregulacja rynku pracy w krajach Unii Europejskiej Koniec XX wieku oraz początek XXI wieku przyniosły wiele zmian na rynkach pracy krajów Unii Europejskiej. Zmiany te można określić jako schyłek społeczeństwa o stałej pracy najemnej wykonywanej na pełnym etacie. Towarzyszą im następujące zjawiska 1 : wysoki poziom bezrobocia i ciągły wzrost bezrobocia długookresowego, zbyt niski poziom wykształcenia pracowników w stosunku do potrzeb rynku pracy, choć poziom ten stale się podnosi, stopniowe obniżanie się czasu pracy, wzrost aktywności zawodowej kobiet, spadek przeciętnej stopy aktywności zawodowej ludności w wieku produkcyjnym. Rozwój nowych technologii, wzrost konkurencji i otwarcie rynków pracy spowodowały istotne zmiany w strategiach zatrudnienia. Obecne bezrobocie znacznie się różni od bezrobocia, z jakim borykały się kraje europejskie 30 lat temu. Ówczesne bezrobocie miało charakter przejściowy i było efektem przede wszystkim kryzysów gospodarczych, natomiast obecnie zjawisko to ma charakter trwały i strukturalny. W krajach rozwiniętych bezrobocie dotyczy w coraz większym stopniu grup, które jeszcze do niedawna nie były nim zagrożone, a mianowicie pracowników wysoko wykwalifikowanych, naukowców, nauczycieli, pracowników administracji publicznej. Pod koniec XX w. zmieniło się podejście do pracy. Pracodawcy stawiają nowe wymagania pracownikom, oprócz odpowiednich kwalifikacji oczekują 1 Por. D. Chlebosz, Rynek pracy w krajach Unii Europejskiej. Drogi do sukcesu i nowe wyzwania, Rynek Pracy 2000, nr 8.
22 Bogusława Puzio-Wacławik oni jeszcze od nich samodzielności, odpowiedzialności, kreatywności, mobilności itp. Zatem wobec nowej sytuacji gospodarczej i technologiczno-organizacyjnej konieczne stało się zwiększenie elastyczności rynku pracy, a w konsekwencji deregulacji rynku pracy 2. Deregulacja oznacza usuwanie ograniczeń w swobodnym działaniu rynku pracy, zwiększenie swobody działania podmiotów gospodarczych i zmniejszenie udziału państwa w zakresie zbiorowych stosunków pracy. Uważa się, że zbyt rozbudowana regulacja rynku pracy stanowi czynnik utrudniający dostosowanie wielkości zatrudnienia do zmiennych potrzeb pracodawców. W efekcie prowadzi do wzrostu bezrobocia strukturalnego i jest jedną z przyczyn bezrobocia długookresowego. Sztywne regulacje utrudniają rozwój gospodarczy oraz restrukturyzację gospodarki, konieczną w sytuacji szybkich zmian zachodzących w otoczeniu przedsiębiorstw, rozwoju nowoczesnych technologii i globalizacji. Kraje mające niskie podatki i niskie koszty pracy charakteryzują się niską stopą bezrobocia i wysoką stopą wzrostu PKB (Portugalia, Irlandia, USA). Z kolei kraje, w których są podatki (Polska, Hiszpania, Francja), mają bezrobocie i niższy wzrost gospodarczy. Wyjątek stanowi tu Szwecja, gdzie podatki są i stopa wzrostu gospodarczego też jest wysoka (a także koszty pracy), natomiast w kraju tym jest niska stopa bezrobocia (tabela 1). Deregulacja warunkuje wzrost elastyczności rynku pracy i może sprzyjać ograniczaniu bezrobocia. Dotyczy to kilku kluczowych kwestii, rzutujących na obniżenie kosztów pracy i ułatwiających dostosowania popytu na pracę do zmiennych warunków rynkowych. Są to 3 : kształtowanie płacy minimalnej, prawna ochrona zatrudnienia, redukcja obowiązkowych zewnętrznych obciążeń kosztów pracy, czyli tzw. klina podatkowego, zbiorowe stosunki pracy (szczebel negocjacji, zakres i okres obowiązywania układów zbiorowych, uprawnień związków zawodowych). Wobec wciąż zmieniającej się sytuacji gospodarczej i techniczno-organizacyjnej konieczne stało się zwiększenie elastyczności rynku pracy. Elastyczność ta przejawia się w formach 4, które opisane zostały poniżej. Elastyczność organizacyjna. Zwiększenie się liczby małych i średnich przedsiębiorstw ma wpływ na większą zmienność zatrudnienia. Istnieje tu jednak pewne niebezpieczeństwo, mianowicie ten rodzaj elastyczności może zwiększać możliwość 2 Por. M. Szyłko-Skoczny, Sytuacja na rynku pracy u progu nowego wieku, Polityka Społeczna 2002, nr 1. 3 Por. S. Borkowska, Regulacja rynku pracy w Polsce a polityka gospodarcza [w:] Deregulacja polskiego rynku pracy, red. K.W. Frieske, IPiSS, Warszawa 2003, s. 30. 4 Por. V.G. Standing, Elastyczne zatrudnienie i regulacje. Konstruktywne myślenie o przyszłości w zjednoczonej Europie [w:] Tworzenie zatrudnienia a restrukturyzacja ekonomiczna, red. S. Golinowska, M. Walewski, CASE, Warszawa 2000, s. 71 i nast.
Uelastycznienie rynku pracy jako ważny czynnik ograniczający bezrobocie 23 Tabela 1. Narzędzia regulacji rynku pracy oraz wskaźniki ekonomiczne w niektórych krajach Wyszczególnienie Portugalia Hiszpania Irlandia Francja Niemcy Szwecja Norwegia Finlandia USA Polska Podatki (2000) niskie b. niskie średnie średnie niskie b. Jednostkowy koszt pracy (1999) niski wysoki niski wysoki wysoki b. wysoki względnie wysoki Wydatki na aktywne programy bezrobocia b. niskie średnie niskie niskie Roczne tempo wzrostu zatrudnienia (1995 2000) względnie względnie b. średnie poniżej średniego średnie b. b. b. niskie Stopa bezrobocia (2000) b. niska wysoka b. niska wysoka średnia niska wysoka b. niska b. wysoka Średnioroczne tempo wzrostu produktywności na 1 godzinę (1995 1999) b. średnie średnie Stopa wzrostu PKB na 1 zatrudnionego (1995 1999) b. wysoka b. niska b. wysoka średnia względnie niska wysoka wysoka wysoka średnia Źródło: K.W. Frieske, Deregulacja polskiego rynku pracy, IPiSS, Warszawa 2003, s. 43.
24 szybkiej utraty przez pracowników zdobytych praw z powodu zbyt krótkiego stażu pracy. Niektóre firmy celowo rozwiązują się albo też co kilka miesięcy rejestrują się pod inną nazwą, by uniknąć obowiązków w stosunku do pracowników. Zdarza się również, że zmieniają swą strukturę, by tworzyć mniejsze jednostki, a więc pozostawać poniżej wielkości, przy której obowiązują różnorodne regulacje. Elastyczność zatrudnienia. Jest ona rezultatem ogólnej tendencji do dzielenia się firm lub podzlecania części swej produkcji, korzystania z usług pracowników dorywczych czy innych firm itp. Do najważniejszych elastycznych form zatrudnienia należy zaliczyć 5 : pracę na podstawie umów terminowych, pracę pracowników wynajmowanych (leasing), pracę doradców, pracę na wezwanie, pracę chałupniczą, telepracę, pracę pracowników nieujawnionych ( szara strefa ). Zgodnie z uregulowaniami prawnymi w Unii Europejskiej umowami na czas określony są umowy, których czas trwania jest ograniczony w ten sposób, że ulegają one rozwiązaniu w razie zaistnienia pewnych obiektywnych faktów ustalonych w tej umowie, jak np. nadejście określonej daty, wystąpienie określonego zdarzenia, wykonanie określonego zadania. Natomiast praca tymczasowa jest pracą świadczoną przez pracownika w przedsiębiorstwie, do którego skieruje go agencja pracy tymczasowej, zajmująca się tym zarobkowo. Z kolei wynajmowanie pracowników jest regulowane przez prawo Unii Europejskiej bardzo lakonicznie i jedynie częściowo. W praktyce najczęściej polega ono na skierowaniu pracownika do wykonania określonego zadania w innym zakładzie. Jeśli chodzi o pracę na wezwanie, to jej istotą jest obowiązek pracownika stawienia się do pracy na każde wezwanie pracodawcy. Ta forma zatrudnienia jest szczególnie atrakcyjna dla pracodawców, którzy nie potrzebują pracowników na stałe, lecz tylko do pewnych prac. W Unii Europejskiej ta forma nietypowej pracy pozostaje nadal poza wyraźną regulacją prawną. W ostatnich latach na świecie obserwuje się rozwój telepracy. Jest to kolejny rodzaj nietypowego zatrudnienia, będący efektem szybkiego rozwoju nowych technologii informacyjnych. Powodują one nie tylko zasadnicze zmiany w najbardziej technologicznie zaawansowanych dziedzinach gospodarki, ale również wpływają na przekształcenie wszystkich jej sektorów. Nowe technologie informacyjne przyspieszają przepływ informacji, przetwarzanie danych oraz prowadzą do nowego podziału pracy w przestrzeni. Wykorzystanie komputerów, Internetu i telefonii komórkowej umożliwiło oderwanie pracowników od tradycyjnego miejsca pracy 5 Por. Z. Hajn, Elastyczność popytu na pracę w Polsce. Aspekty prawne [w:] Elastyczne formy zatrudnienia i organizacji pracy a popyt na pracę w Polsce, red. E. Kryńska, IPiSS, Warszawa 2003, s. 57 i nast.
25 oraz zastosowanie nietypowych form zatrudnienia, przede wszystkim telepracy, jako formy świadczenia pracy za pomocą techniki elektronicznej. Telepracę definiuje się jako formę organizacji i (lub) wykonywania pracy przy wykorzystaniu technologii informacyjnych, w której zatrudniony w ramach umowy o pracę pracuje regularnie poza siedzibą firmy 6. Wśród korzyści płynących z telepracy wymienia się głównie: poprawę motywacji pracowników, zwiększenie wydajności pracy, poprawę komunikacji między pracownikami i ich przełożonymi, redukcję szczebli zarządzania, zwiększenie odpowiedzialności pracowników, poczucie zadowolenia z pracy w firmie stosującej nowoczesne formy organizacji pracy, wykorzystanie nowatorskich metod organizacji pracy i oceny pracowników, lepsze zagospodarowanie powierzchni biurowej i ograniczenie konieczności rozbudowy firmy przy wzroście zatrudnienia. Elastyczność czasu pracy. Zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin jest obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą uelastycznienia czasu pracy (w Holandii w 2001 r. 42% spośród wszystkich zatrudnionych pracowało w niepełnym wymiarze godzin, w całej Unii Europejskiej 18%) 7. Taki rodzaj zatrudnienia ma na ogół charakter dobrowolny. Spowodowane jest to potrzebą łączenia pracy zawodowej z obowiązkami rodzinnymi. Podkreślić tu należy, że nie chodzi o klasyczną formę pracy na 1/2 etatu, 1/3 etatu itp., ale o szerokie spektrum bardzo zróżnicowanych rozkładów czasowych. Wśród najbardziej rozpowszechnionych w państwach Unii Europejskiej form niepełnego czasu pracy należy wymienić: job-sharing jest to dzielenie pracy i wynagrodzenia jednego pracownika pomiędzy dwóch lub więcej pracowników; skrócony dzienny wymiar czasu pracy regularna praca na niepełnym etacie, gdy dzienny czas pracy wynosi np. 4 godziny. Skrócony czas może być taki sam we wszystkie dni tygodnia lub różny w poszczególne dni (najodważniejsze zmiany czasu pracy wśród krajów UE wprowadziła Francja, która na mocy Ustawy Aubry z czerwca 1998 r. skróciła tygodniowy czas pracy do 35 godzin) 8 ; skrócony czas pracy o elastycznym rozkładzie w ramach poszczególnych dni (np. praca tylko przez 4 dni w tygodniu), tygodni (np. 3 tygodnie pracy i tydzień wolny) lub miesięcy; praca z uwzględnieniem długotrwałego urlopu (np. roczny urlop wychowawczy czy naukowy); 6 Por. L. Machol-Zajda, Telepraca nowa forma zatrudnienia [w:] Deregulacja polskiego rynku..., s. 142 143. 7 Employment in Europe 2002 Recent Trends and Prospects, European Commission, Bruksela 2002. 8 LOI no 98-461 du 13 juin 1998 d orientation relative a la reduction du temps de travail, Ministere de l Emploi et de la Solidarite de la France, Paris 1998.
26 praca na wezwanie pracownik świadczy pracę wtedy, gdy pracodawca jej potrzebuje (musi być dyspozycyjny i osiągalny). Należy tu podkreślić, że większość dodatkowych miejsc pracy w krajach Unii Europejskiej stworzonych w latach 90. dotyczyło zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, z tym że widoczne są różnice w tym zakresie pomiędzy poszczególnymi krajami. W Grecji, we Włoszech, w Hiszpanii, Portugalii i Luksemburgu udział zatrudnienia w niepełnym wymiarze nie przekraczał 10%, natomiast w Holandii wynosił ok. 40%, a w Wielkiej Brytanii i Danii między 20% a 25% 9. Dla większości pracowników zatrudnienie na niepełnym etacie wynika z braku pracy pełnoetatowej, a nie z wyboru. W krajach Unii Europejskiej obok coraz częściej stosowanej pracy w zmniejszonym wymiarze czasu nasila się proces zróżnicowania struktury czasu pracy. Coraz częściej obserwuje się zatrudnienie w nietypowych rozkładach czasowych, np. praca wieczorem, praca w nocy, praca w soboty, praca w niedziele itp. Elastyczność funkcyjna. Ten rodzaj elastyczności oznacza, że pracownicy na większą niż poprzednio skalę przekwalifikowują się i zmieniają zawód, często w obrębie jednego przedsiębiorstwa. Elastyczność wynagrodzenia. Jej wzrost oznacza, że stały element w dochodzie otrzymywanym przez daną osobę zmniejsza się odpowiednio do wzrostu elementów płynnych i form dochodu innych niż pensja. W większości krajów osoby o wysokim dochodzie otrzymują coraz większą część swojego dochodu w premiach, przywilejach pracowniczych, deputatach, udziałach itp. Omawiając czynniki dotyczące wpływu wynagrodzeń na elastyczność zatrudnienia należy podkreślić znaczenie opodatkowania wynagrodzeń. W szczególności istotne jest opodatkowanie dochodów niskich jako tych, które otrzymują osoby o najniższych kwalifikacjach, czyli najbardziej narażone na bezrobocie. Mając to na względzie, w latach 1996 2000 większość krajów zachodnioeuropejskich obniżyła opodatkowanie dochodów niskich. Przy znacznym obniżeniu jednostkowych kosztów pracy odnotować trzeba, że 10 : w 1999 r. najniższy poziom osiągnęły one w Grecji, we Włoszech, w Portugalii i Irlandii, jednostkowe koszty pracy obniżyły się też w Luksemburgu, Finlandii, Austrii, Holandii, Wielkiej Brytanii, Belgii i Szwecji, niezmienione koszty pracy pozostały we Francji i w Hiszpanii, koszty pracy wzrosły w Niemczech i Danii. Wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie może być istotny przede wszystkim w przypadku młodzieży. Zwłaszcza istotna tu jest relacja płacy minimalnej do średniej. I tak, w Japonii i w krajach anglosaskich jest ona wyraźnie niższa niż w Unii 9 Por. M. Szyłko-Skoczny, Sytuacja na rynku pracy u progu nowego wieku, Polityka Społeczna 2002, nr 1. 10 Por. S. Borkowska, Regulacja rynku pracy w Polsce a polityka gospodarcza [w:] Deregulacja polskiego rynku..., s. 37 41.
27 Europejskiej, niższa jest tam też stopa bezrobocia wśród młodzieży. Najwyższa relacja płacy minimalnej do średniej występuje we Francji, w Holandii i Portugalii 11. Istnieje jednak niebezpieczeństwo tworzenia kategorii ludzi, którzy mimo zatrudnienia są ekonomicznie niesamodzielni. Może się okazać, że jest to krok w kierunku przerzucenia kosztów bezrobocia młodzieży czy absolwentów na ich rodziców. Analizując wpływ deregulacji na poprawę sytuacji na rynku pracy dodać należy, że nie można negować regulacji rynku pracy, gdyż pewien stopień uregulowań w tym zakresie jest niezbędny i stanowi podstawę bezpieczeństwa socjalnego ogromnej liczby obywateli. Natomiast ważne jest uelastycznienie tych obszarów rynku pracy, gdzie takie działania mogą poprawić jego funkcjonowanie. Nie wszystkie elementy stosunku pracy muszą być w równym stopniu elastyczne. Szeroka elastyczność w jednym aspekcie może wyrównać mniejszą elastyczność w innych miejscach. Jest to szczególnie ważne w warunkach silnej konkurencji międzynarodowej i globalizacji gospodarki. Aby rynek mógł funkcjonować efektywnie, sztywność w niektórych zakresach stosunku pracy musi być kompensowana zwiększoną elastycznością dostosowań w innej sferze. Na przykład koszty związane ze sztywnymi normami ochrony stosunku pracy mogą zostać częściowo wyrównane szerokimi możliwościami stosowania elastycznego czasu pracy. Nie chodzi tu zatem o maksymalną elastyczność rynku pracy, ale o dobrze przemyślaną modernizację instytucji i regulacji wpływających na rynek pracy. Deregulacja rynków pracy krajów Unii Europejskiej w sposób formalny została zapoczątkowana w Traktacie Amsterdamskim w 1997 r. Uznano wówczas, że uelastycznienie rynku pracy ma służyć znacznemu przyrostowi nowych miejsc pracy i obniżeniu poziomu bezrobocia. Rada Europejska na swym posiedzeniu w Lizbonie w 2000 r. wyznaczyła nawet konkretne wielkości: stopa zatrudnienia powinna osiągnąć lub przekroczyć 70%, stopa bezrobocia zaś spaść do ok. 7%. Wiele też wskazuje na to, że szybciej lub wolniej cele te są stopniowo osiągane. W 2000 r. stopa zatrudnienia w Unii Europejskiej osiągnęła 63,3%, stopa bezrobocia 8% 12. Tendencjom tym jednak towarzyszą również zjawiska mało korzystne. Mianowicie systematycznie rośnie liczba osób pracujących w niepełnym wymiarze i tylko dla połowy z nich jest to kwestia indywidualnego wyboru. Stwierdza się również, że tylko ok. 10% miejsc pracy tego rodzaju ma godziwy charakter jeśli brać pod uwagę wynagrodzenie, szanse na awans zawodowy czy dostęp do świadczeń socjalnych związanych z zatrudnieniem. Co więcej, okazuje się też, że osoby zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu tracą ją trzykrotnie częściej niż osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu. Systematycznie rośnie liczba osób zatrudnionych na zasadach okresowych kontraktów, ale tylko 1/3 z tych umów zamienia się w stałe zatrudnienie. Okazuje się też, że ryzyko bezrobocia wśród osób zatrudnionych na czas określony jest wyższe aniżeli wśród osób zatrudnionych na czas 11 Ibidem. 12 Por. D. Chlebosz, op. cit.
28 nieokreślony i jest ono szczególnie dla pracowników starszych oraz dla młodzieży 13. Pamiętając o tych skutkach uelastycznienia rynku pracy należy jednak stwierdzić, że tendencja do liberalizacji przepisów prawa pracy jest powszechna i nie da się dostosowywać zatrudnienia do wciąż zmieniającej się sytuacji gospodarczej bez deregulacji i działań przystosowawczych ze strony rynku pracy. 2. Konieczność uelastycznienia rynku pracy w Polsce W Polsce w latach 90. ubiegłego wieku pojawiły się zjawiska charakterystyczne dla rynków pracy krajów Unii Europejskiej. Pracodawcy zaczęli w coraz większym stopniu stosować elastyczne formy zatrudnienia, choć jeszcze w mniejszym zakresie niż w Unii Europejskiej. Na przykład zatrudnienie w niepełnym wymiarze dotyczy 10,8% ogółu zatrudnionych, w przeważającej części kobiet (13,2%) 14. Mało rozwinięte są inne nietypowe formy zatrudnienia, takie jak np. telepraca, praca na wezwanie itp. Natomiast bardzo częste stosowanie w latach 90. zatrudnienia na podstawie umów na czas określony, umów zlecenia i umów o dzieło spowodowało zmianę ustawodawstwa pracy i ograniczenie dopuszczalności tych umów 15. W Polsce w latach 90. rozpoczął się proces dostosowywania modelu prawa pracy do wymogów gospodarki rynkowej. Kolejne nowelizacje kodeksu pracy spowodowały zwiększenie swobody podmiotów w zakresie kształtowania warunków zatrudnienia. Pomimo tych zmian polski rynek pracy charakteryzuje się nadal daleko idącą regulacją. Zwiększenia elastyczności w sferze zatrudnienia domagają się przede wszystkim pracodawcy, wskazując, że nadmierna regulacja jest istotną barierą aktywizacji rynku pracy. Krytykują oni rozbudowaną ochronę praw pracowniczych i koszty ubezpieczeń społecznych. Wskazują, że prawo pracy nie jest dostosowane do potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw. Ponadto pracodawcy domagają się większej swobody stosowania umów na czas określony oraz nowych, nietypowych form zatrudnienia, zwiększenia limitu godzin nadliczbowych i ograniczenia wysokości dodatków za te godziny (150 godzin w skali roku 50% wynagrodzenia za dwie pierwsze nadgodziny oraz 100% za następne) 16, zmniejszenia kosztów zwolnień lekarskich, obniżenia płacy minimalnej, ułatwienia zwolnień pracowników, skrócenia okresu wypowiedzenia, zmniejszenia gwarancji socjalnych itp. Żądania pracodawców natrafiają na opór ze strony pracowników, którzy z kolei obawiają się utraty bezpieczeństwa socjalnego. 13 Por. K.W. Frieske, Zasada wzajemności: istotne przesłanki deregulacji rynku pracy [w:] Deregulacja polskiego rynku..., s. 229 230. 14 Kwartalna informacja o aktywności ekonomicznej ludności, GUS, Warszawa, 19.03.2004, s. 6. 15 M. Szyłko-Skoczny, op. cit. 16 Kodeks Pracy komentarz, red. T. Zieliński, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2001, s. 653 i nast.
29 W przypadku Polski do czynników sprzyjających deregulacji należą 17 : bezrobocie, akceptacja go ryzyka i niepewności, niechęć do struktur hierarchicznych, wciąż rosnące zapotrzebowanie na pracowników o wysokim stopniu kwalifikacji, rosnąca liczba osób pracujących w sektorze prywatnym. Z kolei do czynników zmniejszających akceptację i możliwości deregulacji należy zaliczyć: duże znaczenie kolektywizmu i bezpieczeństwa socjalnego, zapewnianego przez władze państwa, co niewątpliwie jest konsekwencją dawnego ustroju, niski poziom życia i duża liczba ludzi ubogich, co tworzy barierę dla redukcji kosztów pracy poprzez obniżanie relacji płacy minimalnej do średniej, przy jednoczesnym ograniczaniu świadczeń socjalnych, niskie kwalifikacje znacznej części pracujących, relatywnie silne związki zawodowe, zwłaszcza w sektorze prywatnym, słaby rozwój dziedzin gospodarki opartych na nowoczesnej technologii. słaby rozwój dziedzin gospodarki opartych na wiedzy. Niezależnie od tego, czy deregulacja rynku pracy jest powszechnie akceptowana przez pracowników i przedsiębiorców, czy też nie, jest ona niezbędna, a najważniejsze wydaje się obecnie określenie zakresu i stopnia uelastycznienia rynku pracy. Tabela 2. Zatrudnienie w Polsce według wymiaru czasu pracy Wyszczególnienie IV kwartał 2002 IV kwartał 2003 IV kwartał 2004 Ogółem Pracujący w pełnym wymiarze czasu Pracujący w niepełnym wymiarze czasu 100,0 100,0 100,0 189,3 189,2 188,9 110,7 110,8 111,1 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Kwartalna informacja o aktywności ekonomicznej ludności, GUS, Warszawa 2004, s. 6; oraz Kwartalna informacja o aktywności ekonomicznej ludności. I kwartał 2005, GUS, Warszawa 2005, s. 8. Wielkość zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy w Polsce kształtuje się na poziomie zbliżonym do poziomu w Grecji, we Włoszech, w Hiszpanii, Portugalii i Luksemburgu (tabela 2), natomiast jest dużo niższa niż w Holandii czy Wielkiej Brytanii. Porównując poziom regulacji rynku pracy w Polsce z poziomem w pozostałych krajach UE stwierdzić należy, że polskie prawo pracy jest mniej elastyczne niż 17 Por. S. Borkowska, Regulacja rynku pracy..., s. 46 48.
30 Bogusława Puzio-Wacławik prawo pracy w Unii Europejskiej. Obciążenia kosztów pracy w Polsce są bardzo i przekraczają ich średni poziom w UE. Uwzględniając tylko podatek od wynagrodzeń należy stwierdzić, że stanowi on 48% kosztów pracy (w UE 23,3%), a całkowite obciążenia obligatoryjne kosztów pracy 80% (w UE 53,0%). Ponadto w Polsce obserwuje się dalszy wzrost tych obciążeń na skutek likwidacji szeregu ulg, zamrożenia progów dochodowych wolnych od podatku PIT, zmiany klasyfikacji kosztów uzyskania przychodów, czy wreszcie podniesienia składki pracodawców na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 18. Z kolei jednostkowe koszty pracy w Polsce znajdują się na poziomie zbliżonym do poziomu w krajach UE (43% w 2001 r.). Ich istotną cechą jest relatywnie niski udział wynagrodzeń efektywnych w ich strukturze co oznacza niską motywację pracowników do poprawy efektywności pracy. Wydaje się, że w Polsce konieczny jest jednoczesny wzrost produktywności i zatrudnienia. Ponadto zwiększeniu elastyczności zatrudnienia sprzyja poprawa poziomu edukacji pracowników oraz lepsze dostosowanie kształcenia do potrzeb rynku. Istotnym elementem zwiększającym deregulację rynku pracy jest redukcja płacy minimalnej. Podkreślić tu jednak należy, że jest to uzależnione od udziału kosztów pracy w kosztach całkowitych przedsiębiorstw. Im niższy jest ten udział, tym mniejszy jest wpływ redukcji płacy minimalnej na potencjalny wzrost zatrudnienia. Natomiast bardzo wysoki wskaźnik bezrobocia wśród młodzieży w Polsce (ok. 42% prawie trzykrotnie wyższy niż w UE) 19 przemawia za poszukiwaniem wszelkich możliwości wzrostu liczby miejsc pracy dla tej grupy osób, a zatem także możliwości objęcia jej niższą płacą minimalną niż osób dorosłych. Okolicznością sprzyjającą takiemu rozwiązaniu jest na ogół pozostawanie młodzieży na częściowym utrzymaniu rodziców. Z drugiej strony ważne jest, by relacja płacy minimalnej do zasiłku dla bezrobotnych nie zachęcała młodych ludzi do podejmowania nielegalnej pracy. Kolejnym ważnym czynnikiem mającym wpływ na stopień regulacji rynku pracy są zbiorowe stosunki pracy. Za miarę elastyczności rynku pracy w tym zakresie przyjmuje się stopień uzwiązkowienia i okres obowiązywania układów zbiorowych. Im jest on dłuższy, tym większa sztywność rynku. Uzwiązkowienie w Polsce jest niższe niż średnio w krajach UE, ale zakres pracowników objętych umowami zbiorowymi należy do najwyższych (ponad 70% ogółu pracujących), co oznacza, że można mówić o dużym usztywnieniu w tym obszarze regulacji 20. Nietypowe formy zatrudnienia są w Polsce jeszcze słabo rozwinięte, chociaż obserwuje się rosnące zainteresowanie nimi ze strony pracodawców. Główną przeszkodę na drodze ich szerszego zastosowania stanowią dotychczasowe praktyki pracodawców w połączeniu z niewystarczającą znajomością tych form oraz zachowawcze nastawienie pracowników i związków zawodowych. Problem sprowadza 18 Ibidem, s. 48. 19 Kwartalna informacja o aktywności ekonomicznej ludności, GUS, Warszawa, 19.03.2004, s. 10. 20 Ibidem, s. 11.
Uelastycznienie rynku pracy jako ważny czynnik ograniczający bezrobocie 31 się więc w dużej mierze do promocji atypowych form przez wykazywanie ich zalet w porównaniu z zatrudnieniem tradycyjnym. Jedną z przyczyn ich niedorozwoju jest także luka technologiczna. Ponadto istotne znaczenie mają przeszkody prawne, które są systematycznie usuwane od czasu zasadniczej nowelizacji kodeksu pracy w 1996 r. Korekty przepisów powinny mieć na celu nie tylko umożliwienie bądź ułatwienie zastosowania danego rodzaju pracy nietypowej, ale także stworzenie zachęt dla pracodawców i pracowników do podejmowania takiej pracy. W ostatnich latach zgłaszane były przez rząd polski propozycje uregulowań niektórych aspektów pracy niepełnowymiarowej w kodeksie pracy. Propozycje te miały przede wszystkim na celu dostosowanie pod tym względem prawa polskiego do wymogów prawa wspólnotowego. W proponowanej przez rząd kompleksowej nowelizacji kodeksu pracy, której celem jest pełne dostosowanie polskiego prawa pracy do norm europejskich, przewidziano m.in.: zapewnienie swobody podejmowania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy; zakaz stosowania praktyk dyskryminacyjnych przy ustalaniu warunków pracy i płacy pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z projektem zawarcie z pracownikami umowy o pracę przewidującej zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu nie mogłoby powodować ustalenia warunków pracy i płacy w sposób mniej korzystny niż w stosunku do pracowników wykonujących pracę w pełnym wymiarze czasu, z uwzględnieniem jednak proporcjonalności wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych z pracą do wymiaru czasu pracy; nałożenie na pracodawcę powinności zmiany wymiaru czasu pracy pracownika, na jego wniosek, jeśli istnieją możliwości uwzględnienia takiego wniosku. Działania te powinny pomóc polskiemu rynkowi pracy w dostosowaniu się do europejskich standardów, warto jednak podkreślić, że wzrost znaczenia nietypowych form zatrudnienia i elastycznych form organizacji czasu pracy, decydujących o elastyczności popytu na pracę, jest procesem obiektywnym, nierozerwalnie związanym ze zmianami gospodarczymi, technologicznymi, globalizacją i światową konkurencją. Nie ulega wątpliwości, że w widocznej perspektywie od tego procesu nie ma ucieczki. W Polsce świadomość konieczności uelastycznienia prawa pracy jest widoczna i znajduje wyraz w dokonujących się zmianach przepisów prawa pracy i projektach nowych aktów prawnych. Należy pamiętać, że prawo pracy w procesie uelastyczniania rynku pracy powinno odgrywać dwojaką rolę. Po pierwsze, może ułatwiać wprowadzenie i funkcjonowanie niektórych form zatrudnienia i organizacji czasu pracy, które bez takiego oparcia nie mogłyby zostać wdrożone i nie mogłyby dobrze funkcjonować. Po drugie, prawo powinno zmierzać do ustalenia rozsądnego kompromisu między pełną elastycznością popytu na pracę, oznaczającą dyktat pracodawców, a bezpieczeństwem zatrudnienia kojarzonym z tradycyjnym prawem pracy.
32 Bogusława Puzio-Wacławik Literatura Borkowska S., Regulacja rynku pracy w Polsce a polityka gospodarcza [w:] Deregulacja polskiego rynku pracy, red. K.W. Frieske, IPiSS, Warszawa 2003. Chlebosz D., Rynek pracy w krajach Unii Europejskiej. Drogi do sukcesu i nowe wyzwania, Rynek Pracy 2000, nr 8. Frieske K.W., Zasada wzajemności: istotne przesłanki deregulacji rynku pracy [w:] Deregulacja polskiego rynku pracy, red. K.W. Frieske, IPiSS, Warszawa 2003. Hajn Z., Elastyczność popytu na pracę w Polsce. Aspekty prawne [w:] Elastyczne formy zatrudnienia i organizacji pracy a popyt na pracę w Polsce, red. E. Kryńska, IPiSS, Warszawa 2003. Kodeks Pracy komentarz, red. T. Zieliński, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2001. Machol-Zajda L., Telepraca nowa forma zatrudnienia [w:] Deregulacja polskiego rynku pracy, red. K.W. Frieske, IPiSS, Warszawa 2003. Standing V.G., Elastyczne zatrudnienie i regulacje. Konstruktywne myślenie o przyszłości w zjednoczonej Europie [w:] Tworzenie zatrudnienia a restrukturyzacja ekonomiczna, red. S. Golinowska, M. Walewski, CASE, Warszawa 2000. Szyłko-Skoczny M., Sytuacja na rynku pracy u progu nowego wieku, Polityka Społeczna 2002, nr 1. The Liberalization of the Labour Market as an Important Factor in Reducing Unemployment This article analyzes the main phenomena connected with making the labour market more flexible. The author presents the level of regulation of labour markets in various European Union countries as well as the problem of deregulation, seen here as an objective necessity and response to current and future challenges connected with economic change. In addition, the author presents certain elements of the employment strategy on increasing the flexibility of the labour market in the European Union and analyzes these issues in the context of the Polish economy. In the final part of the article, the author compares the actions taken to reduce the level of market regulation in Western countries and in Poland and offers some conclusions from this comparison.