Perspektywy powstania paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów

Uniwersytet Gdański Wydział Ekonomiczny Międzywydziałowe Studia Podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Beata Smyk Perspektywy powstania paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów Praca napisana pod kierunkiem dr Błażeja Lepczyńskiego Sopot 2015

Spis treści Wprowadzenie... 3 1. Modele systemów gwarantowania depozytów w Polsce i krajach strefy Euro.... 5 1.1 System Gwarantowania Depozytów w Polsce... 9 1.2 Systemy Gwarantowania Depozytów krajach strefy Euro... 12 2. Paneuropejski system gwarantowania depozytów jako element unii bankowej.... 16 3. Ocena możliwości wprowadzenia paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów z polskiej perspektywy.... 22 Zakończenie... 25 Bibliografia... 27 2

Wprowadzenie W obliczu postępującej integracji europejskiego rynku finansowego oraz globalizacji i integracji rynków finansowych, a także kryzysów finansowych problem zabezpieczenia depozytów stal się jednym z najważniejszych aspektów unii bankowej. Ostatni kryzys w pełni odsłonił niedoskonałości w systematach gwarantowania depozytów, wywołał tez wiele dyskusji na temat bezpieczeństwa rynku, właściwego jego funkcjonowania i odporności na sytuacje kryzysowe w przyszłości. Przykładem szczególnym, na który można się powołać jest Islandia, której System Gwarantowania Depozytów okazał się być niewystarczający, kiedy w październiku 2008 r. zbankrutował islandzki Landsbanki. Bank ten świadczył usługi za pośrednictwem swojego internetowego oddziału pod marką Icesave, który przyjmował depozyty od klientów w Wielkiej Brytanii i Holandii oferując atrakcyjne oprocentowanie. Wartość lokat wielokrotnie przekroczyła zasoby islandzkiego funduszu ubezpieczeń depozytów, co doprowadziło do sporu dyplomatycznego, w efekcie to rządy w Londynie i Hadze zrekompensowały swoim obywatelom straty z własnych budżetów, domagając się jednak od Reykjaviku zwrotu tych środków w późniejszym terminie. Opisany przykład -nie jedyny- pokazał, że wiele banków zwłaszcza prowadzących działalność transgraniczną i międzynarodową, nie posiada wystarczających zabezpieczeń, co stwarza ryzyko dla stabilności europejskiego systemu bankowego. Niezbędne stało się podjecie działań mających na celu wzmocnienie globalnego rynku kapitałowego, płynności banków i adekwatności kapitałowej tak, by zapewnić ich efektywność, zmniejszyć ryzyko złej alokacji zasobów i poprawić odporność na szoki. Bezpośrednim powodem tworzenia systemów gwarantowania depozytów jest ochrona interesów klientów korzystających z usług bankowych, jak również przeciwdziałanie destabilizacji systemu bankowego i rynku finansowego. Te cele i zadania są realizowane poprzez całokształt takich rozwiązań instytucjonalnych i regulacji prawnych, którego ogniwa stanowią bank centralny, nadzór nad rynkiem finansowym oraz systemy gwarancyjne. Celem niniejszej pracy jest identyfikacja, charakterystyka i ocena aktualnych kierunków oraz możliwych rozwiązań prawno-instytucjonalnych w zakresie systemów gwarantowania depozytów. 3

Praca składa się z trzech rozdziałów. Pierwszy rozdział poświęcony jest teoretycznym rozważaniom na temat modeli systemów gwarantowania depozytów w Polsce oraz w krajach strefy euro oraz różnicom występującym pomiędzy nimi. Drugi rozdział prezentuje koncepcje utworzenia paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów jako elementu unii bankowej. Trzeci rozdział to próba dokonania ceny możliwości wprowadzenia paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów z perspektywy Polski. 4

1. Modele systemów gwarantowania depozytów w Polsce i krajach strefy Euro. Źródłem zaufania do banków jako instytucji zaufania publicznego są przede wszystkim szczególne uregulowania prawne odnośnie do tych podmiotów, oraz gwarancja wypłaty wkładów pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych osób fizycznych oraz innych podmiotów, które powierzają pieniądze bankom, w przypadku ich niewypłacalności. Pierwszą instytucją gwarantującą depozyty był Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) w USA, powołany w 1933 r. Był on reakcją na wpływ wielkiego kryzysu finansowego na gospodarkę. FDIC jest najstarsza instytucja gwarantującą depozyty na świecie, pełni funkcję gwaranta depozytów w bankach i instytucjach oszczędnościowych, nadzór i kontrolę nad instytucjami finansowymi oraz działalność restrukturyzacyjną przyczynia się do utrzymywania i promowania stabilności finansowej, w tym zaufania publicznego w systemie finansowym. W Europie pierwsze systemy gwarantowania depozytów powstały nieco później: w 1961 r. w Norwegii, w 1966 r. w RFN jako system dobrowolny powołany z inicjatywy banków komercyjnych, w 1970 r. w Finlandii, w 1974 r. w Belgii. W kolejnych latach stworzono takie systemy w Hiszpanii, Holandii, Austrii, Wielkiej Brytanii, Francji, Danii, we Włoszech, w Irlandii, Luksemburgu, Grecji i na Węgrzech. Prace nad stworzeniem jednolitego systemu gwarantowania depozytów w państwach członkowskich UE zostały podjęte dopiero po drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Pomimo znacznej rozbieżności stanowisk prace zostały zakończone przyjęciem zalecenia Komisji 87/63/EEC z dnia 22 grudnia 1986 r. w sprawie wprowadzenia systemów gwarantowania depozytów. Po ośmiu latach przyjęto dokument wyższej rangi, czyli dyrektywy Rady 94/19/EC z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarantowania depozytów. Dyrektywa gwarancyjna została niezwłocznie zaimplementowana w Polsce i Czechach, w roku 1996 na Litwie i Słowacji, w 1998 w Estonii i na Łotwie, a także jako system obowiązkowy w Niemczech. W następnych latach systemy gwarantowania depozytów powstały w 1999 r. w Słowenii, w 2000 r. na Cyprze oraz na Malcie 2003 r. Na koniec 1998 r. system gwarantowanie depozytów funkcjonował już we wszystkich krajach UE, łącznie w 28 krajach europejskich. 5

Pierwsze systemy różniły się między sobą zakresem obowiązków i sposobem funkcjonowania, natomiast zbliżone do siebie były pod względem zabezpieczenia depozytów, które obejmowały środki tylko w bankach krajowych, a nie obejmowały swoim zakresem depozytów zgromadzonych w oddziałach banków zagranicznych. Instytucje gwarantowania depozytów opierają się z reguły na zasadach powszechności i obligatoryjności. Dyrektywa 94/19/EC nie jest rekomendacją, a stwierdza, że każde państwo członkowskie jedynie czuwa nad utworzeniem i urzędowym uznaniem na swoim terytorium jednego lub kilku systemów gwarantowania. W związku z tym w państwach europejskich w 9 przypadkach fundusze gwarantowania są instytucjami prywatnymi, a w 11 funduszami banku centralnego i/lub rządu. Wspomniana dyrektywa określała minimalny poziom gwarancji wszystkich depozytów dla jednego deponenta w wysokości, 20 000 EUR oraz możliwość zastosowania koasekuracji. Ustalono także, że roszczenia deponentów dotyczące depozytów powinny być wypłacane w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy, licząc od dnia, w którym stały się niedostępne. Uregulowano kwestie związane z gwarancjami dla oddziałów zagranicznych, w myśl, których instytucje kredytowe krajów członkowskich UE mogły przystąpić do systemu kraju przyjmującego na zasadzie dobrowolności. Wprowadzono także obowiązek zapewnienia deponentom, w sposób przejrzysty i zrozumiały, dostępu do niezbędnych informacji dotyczących systemu gwarantowania depozytów. W praktyce formalnie funkcjonujące systemy gwarantowania depozytów wykazują znaczne zróżnicowanie w układzie międzynarodowym i charakteryzują dość skomplikowanymi mechanizmami. Wynika to przede wszystkim z doświadczeń i tendencji rozwojowych sieci bezpieczeństwa finansowego, uwarunkowań instytucjonalnych oraz różnego poziomu dynamiki rozwoju rynków finansowych krajów członkowskich. Nie ulega wątpliwości, ze ta sfera jest nadal przedmiotem licznych prac, nastawionych na zwiększenie bezpieczeństwa deponentów i stabilności finansowej. Należy zauważyć, że dyrektywy i ich późniejsze nowelizacje nie rozstrzygnęły istotnych kwestii. Z przeglądu literatury na ten temat wynika, że do najważniejszych z nich należałoby zaliczyć: - trybu utworzenia, zmiany i likwidacji instytucji gwarancyjnej, - formy organizacyjnej, prawnej i funkcjonalnej systemu gwarantowania depozytów, - maksymalnego poziomu gwarancji, - sposobu zarządzania systemem, - zakresu uprawnień instytucji (pay box czy risk minimizer), - podmiotowego i przedmiotowego zakresu gwarantowania, oraz 6

- zróżnicowania składek w zależności od ryzyka działalności instytucji kredytowej. Duża dowolność w powyższych kwestiach sprawia, ze systemy te istotnie różnią się od siebie, a poszczególne kraje muszą rozstrzygnąć szereg dylematów w procesie ich kształtowania. Najważniejsze różnice przedstawiono w tabeli nr 1. Tabela 1. Istotne różnice w systemach gwarantowania depozytów w UE Kompetencje Sfera administracji (uzależniona w dużej mierze od sposobu powołania funduszu) Właściwości Administracja publiczna odpowiedzialnymi za kierowanie funduszem są przedstawiciele władz publicznych Administracja prywatna stery zarządzania w tym przypadku oddane są w ręce reprezentantów sektora bankowego Administracja mieszana model przeważający w krajach UE, w którym zarządzanie systemem gwarantowania depozytów pozostaje zarówno w rękach reprezentantów instytucji kredytowych jak i władz publicznych. Zakres uprawnień (funkcje systemu) Modele finansowania (zasady wnoszenia składki) Zakres gwarancji System pay box tzw. wąskie podejście, charakteryzuje się tym, iż instytucja gwarancyjna przyjmuje funkcję gwaranta, czyli zajmuje się tylko wypłatą środków gwarantowanych System risk minimizer tzw. szerokie podejście, oprócz roli gwaranta depozytów pełni również funkcję pomocową, czyli wspiera finansowo banki w sytuacjach zagrożenia (zapewnienie stabilności całego systemu bankowego) Model ex ante polega na cyklicznym pobieraniu składki i tworzeniu funduszu na poczet przyszłych potrzeb związanych z ewentualnym pokryciem szkody (akumulowane środki pełnią zatem funkcję ważnego czynnika bezpieczeństwa dla sektora bankowego) Model ex post środki na poczet pomocy instytucji kredytowej wnoszone są dopiero po ogłoszeniu jej upadłości Model mieszany łączy w sobie dwa powyżej przedstawione modele. Odnosi się do deponentów i produktów bankowych podlegających zabezpieczeniu i wyłączonych z niej. Źródło: Systemy gwarantowania depozytów konwergencja rozwiązań stosowanych w krajach Unii Europejskiej, Elżbieta Małecka, Bogdan Włodarczyk; Prace i Materiały Wydziału Zarządzania UG, 2012 Funkcjonujące na świecie systemy gwarantowania depozytów można podzielić na dwie kategorie: systemy gwarantowania depozytów w znaczeniu wąskim (ang. paybox) oraz systemy gwarantowania depozytów w znaczeniu szerokim (ang. risk minimizer). Działalność pierwszych ogranicza się jedynie do wypłaty depozytów gwarantowanych w przypadku upadłości instytucji kredytowej, drugie z kolei, zobligowane są dodatkowo do zapewnienia pomocy finansowej oraz umożliwienia podejmowania działań naprawczych instytucjom kredytowym o zagrożonej 7

wypłacalności, w celu niedopuszczenia do ich upadłości, a także ewentualnego poniesienia konsekwencji upadłości określonego banku przez inne podmioty na rynku finansowym. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/14/WE z dnia 11 marca 2009 r. zmieniająca dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów w zakresie poziomu gwarancji, który został podniesiony i ujednolicony na poziomie 100 000 euro oraz maksymalnego terminu wypłaty należnych deponentom kwot gwarantowanych, który został skrócony do 20 dni roboczych. Dyrektywa 94/19/ WE, wskazuje, że koszty finansowania systemów powinny być ponoszone przez jego uczestników. Pomimo podniesienia limitów gwarancji, w dyrektywie nie znalazły się rozwiązania zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania, pozwalającego na rzeczywistą i sprawną wypłatę środków deponentom. Ustalona w dyrektywie kwota gwarancji nie uwzględniła faktycznych możliwości narodowych systemów. W dniu 12 lipca 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt nowej dyrektywy, w myśl, której zostanie przeprowadzona dogłębna reforma systemu gwarantowania depozytów w państwach członkowskich UE. ECON zaproponował powołanie dwóch nowych funduszy: Europejskiego Funduszu Gwarantowania Depozytów oraz Europejskiego Funduszu Stabilności Bankowej. Dnia 16 kwietnia 2014 została wydana nowa Dyrektywa Parlamentu Europejskiego 2014/49/UE w sprawie gwarancji depozytów. Obowiązująca Dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca ja dyrektywa 2009/14/WE traci moc od dnia 4 lipca 2019. Dyrektywa ta uwzględnia kwestie harmonizacji mechanizmów finansowania systemów gwarancji depozytów, wprowadzenie składek uzależnionych od ryzyka, jak również harmonizację zakresu produktów i deponentów objętych gwarancjami. Systemy gwarantowania depozytów są ważnymi ogniwami krajowych sieci bezpieczeństwa finansowego tzw. safety net. W szerokim rozumieniu sieć bezpieczeństwa finansowego obejmuje całokształt instytucji i regulacji służących ochronie przed skutkami niewypłacalności instytucji finansowych, w szczególności banków jako najważniejszych pośredników finansowych 1. Integralną częścią infrastruktury finansowej większości krajów jest sieć bezpieczeństwa finansowego, na którą składa się zespół norm prawnych i instytucji oraz ich wzajemnych powiązań lub zależności działających w określonym otoczeniu prawnym 2. 1 Jurkowska-Zeidler Anna, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii Europejskiej, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 193. 2 Szczepańska Olga, Rola banku centralnego w sieci bezpieczeństwa finansowego, Bezpieczny Bank 2007, nr 2-3, s. 61. 8

Systemy gwarancyjne mają status instytucji zaufania publicznego, których celem działania są ochrona depozytów oraz zapewnienie stabilności systemu finansowego. Literatura przedmiotu wskazuje na trzy podstawowe funkcje a raczej uprawnienia, jakie spełniają systemy gwarantowania depozytów w sieci bezpieczeństwa finansowego: gwarancyjną, pomocową, a także analityczno-kontrolną. 1.1 System Gwarantowania Depozytów w Polsce Bankowy Fundusz Gwarancyjny to pierwsza instytucja gwarantowania wkładów w Polsce, wcześniej rolę gwaranta wypełniał Skarb Państwa. Został utworzony ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, a swoja działalność rozpoczął w kwietniu 1995 r. Regulacje prawne przyjęte w ustawie o BFG odpowiadają w pełni Dyrektywie 94/19/WE zmienionej Dyrektywą 2009/14/WE. Jego działalność miała od początku charakter prekursorski, a tworząc go wykorzystano doświadczenia innych krajów w tej dziedzinie. Bankowy Fundusz Gwarancyjny funkcjonuje jako odrębny, samodzielny podmiot prawa publicznego posiadający osobowość prawną. Powołując go do życia, ustawodawca określił zasady gwarantowania depozytów bankowych przez tę instytucję oraz zintegrował go z systemem instytucji czuwających nad bezpieczeństwem sektora bankowego. Przy wykonywaniu swoich funkcji BFG nie występuje wobec banków jako podmiot równorzędny, a sprawuje funkcje władcze. Jego zdolność prawna wykracza poza sferę prawa cywilnego. Posiada zdolność prawna oraz majątek, który umożliwia mu realizowanie swoich kompetencje w zakresie administracji publicznej. Według stanu na koniec 2013 r. ochroną gwarancyjną objęte były depozyty zgromadzone w 41 bankach komercyjnych, 571 bankach spółdzielczych oraz 55 spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych 3. Środki finansowe, którymi dysponuje BFG gromadzone są w bankach w ramach specjalnego, wydzielonego funduszu. Na koniec 2013 r. w systemie gwarantowania zostały zgromadzone zasoby, których wielkość pozwala na zapewnianie wysokiego poziomu bezpieczeństwa dla depozytów złożonych w bankach i spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Finansowanie działalności gwarancyjnej BFG ma 3 Raport roczny Bankowego Funduszu Gwarancyjnego 2013 dostępny na stronie internetowej https://www.bfg.pl/sites/default/files/dokumenty/bfg_pl_2013.pdf 9

charakter mieszany, czyli zarówno ex post 4 i ex ante 5. Źródłem o charakterze ex post, przeznaczonym na finansowanie wypłat środków gwarantowanych zgromadzonych w bankach, jest fundusz ochrony środków gwarantowanych, współtworzony przez wszystkie banki będące uczestnikami systemu gwarantowania depozytów. Wielkość FOSG w danym banku określona jest jako iloczyn sumy zgromadzonych w tym banku środków pieniężnych, stanowiących podstawę obliczania kwoty rezerwy obowiązkowej, oraz stawki procentowej ustalanej corocznie przez Radę BFG. Fośg jest tworzony przez banki na początku każdego roku, a następnie aktualizowany 1 lipca zgodnie ze zmianą wartości podstawy jego tworzenia. Wartość funduszy ochrony środków gwarantowanych utworzonych przez wszystkie banki w 2013 r. (po aktualizacji w dniu 01.07.2013 r.) wyniosła 4.990.715,8 tys. zł 6. Na koniec 2013 r. łączne zasoby ex ante zgromadzone przez BFG wynosiły 10.537,4 mln zł. Były one wyższe od stanu na koniec 2012 r. o 1.443,9 mln zł, tj. o 15,9%. Wzrost zasobów wynikał m.in. z wpłat dokonanych przez banki z tytułu opłaty rocznej (867.153,1 tys. zł) i ostrożnościowej (78.849,8 tys. zł) oraz przez kasy z tytułu opłaty rocznej (3.717,0 tys. zł) 7. W przypadku konieczności dokonania wypłat przez BFG kwot gwarantowanych dla deponentów zawieszonego banku, pozostałe banki uczestniczące w systemie gwarantowania dokonują stosownych wpłat na rachunek BFG. Ponadto, gdyby środki te okazały się one niewystarczające, BFG może m.in. wykorzystać fundusze własne, pozyskać środki w postaci dotacji lub pożyczki z budżetu państwa lub zaciągnąć krótkoterminowy kredyt w Narodowym Banku Polskim. Nadzór nad działalnością Funduszu w zakresie przestrzegania prawa oraz zgodności ze statutem sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych. Funduszem bezpośrednio kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Zarząd Funduszu złożony z 5 członków, w tym prezesa i jego zastępcy. Kadencja Zarządu BFG trwa 3 lata, ale jego członkowie mogą być w każdej chwili odwołani przez Rade BFG. Podstawowym celem polskiego Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest umacnianie wiarygodności banków oraz podejmowanie działań na rzecz stabilizacji systemu bankowego 4 Źródła finansowania typu ex post finansowanie polegające na wpłatach członków systemu gwarantowania po spełnieniu warunku gwarancji (np. fundusz ochrony środków gwarantowanych, fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej). 5 Źródła finansowania typu ex post finansowanie polegające na wpłatach członków systemu gwarantowania po spełnieniu warunku gwarancji (np. fundusz ochrony środków gwarantowanych, fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej). 6 Raport roczny Bankowego Funduszu Gwarancyjnego 2013 dostępny na stronie internetowej https://www.bfg.pl/sites/default/files/dokumenty/bfg_pl_2013.pdf 7 op.cit 10

przez gwarantowanie depozytów do wysokości określonej ustawą, a także udzielanie zwrotnej pomocy finansowej na samodzielną sanację bankom o zagrożonej wypłacalności 8. BFG zalicza się do kategorii risk minimizer, ponieważ ma możliwość udzielania bankom pomocy finansowej na ich samodzielną sanację, na przejęcie banku zagrożonego przez bank będący w dobrej kondycji finansowej lub na zakup akcji lub udziałów banku zagrożonego ryzykiem niewypłacalności przez nowych udziałowców. Pomoc ta może mieć charakter pożyczki, gwarancji lub poręczeń. Na ten cel ustawa o BFG zobowiązuje banki do wnoszenia do BFG opłat rocznych. Działalność pomocowa BFG pozwala ograniczyć sytuacje, w których konieczna byłaby wypłata środków gwarantowanych. Szczegółowe zadania BFG określa statut, który zakłada: - zapewnienie funkcjonowania systemu gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych w bankach, - udzielanie pomocy finansowej bankom, które zagrożone są utratą wypłacalności i podejmują samodzielną sanację, - udzielanie pomocy finansowej bankom znajdującym się w dobrej sytuacji finansowej, które podejmują się sanacji banków zagrożonych, włączając je w swoje struktury organizacyjne lub stając się ich inwestorami (właścicielami) strategicznymi, - analiza sytuacji sektora bankowego w celu wczesnej identyfikacji potencjalnych zagrożeń sytuacji ekonomiczno-finansowej poszczególnych banków. Polski sektor bankowy można ocenić jako bezpieczny, stabilny, rentowny i dobrze rozwinięty. Pomimo kryzysu w Europie, okazał się być odporny i oparł się jego sile. Wskazuje to jednoznacznie na skuteczność działania sieci bezpieczeństwa finansowego, w tym Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, który można ocenić jako: - bardzo nowoczesny, - dobrze wyposażony w środki finansowe, - wyposażony w narzędzia analityczne, - elastyczny. Bankowy Fundusz Gwarancyjny działa w oparciu o przepisy, które zapewniają mu niezależność, a jednocześnie są zharmonizowane z dyrektywami unijnymi. Systemy gwarantowania depozytów stanowią ważny psychologiczny czynnik stabilizujący rynek depozytowy i mobilizujący oszczędności. BGF dysponuje środkami, które 8 Ofiarski Zbigniew, Prawo Bankowe. 4 Wydanie, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011 str. 400 11

pozwalają zapewnić stabilność systemowi finansowemu. Obok prowadzonej działalności gwarancyjnej, w przypadku upadłości banku, dysponuje środkami finansowymi służącymi wspieraniu banków mających problemy w zakresie wypłacalności. Warto też wspomnieć o znacznych możliwościach analitycznych pozwalających monitorować i diagnozować sytuację ekonomiczno-finansową poszczególnych banków. W ramach swoich kompetencji BGF współpracuje z Komisja Nadzoru Finansowego, która w razie potrzeby może żądać od banków informacji, kontrolować je, nakładać na nie sankcje oraz stanowić obowiązujące je wymogi regulacyjne. Do słabości polskiego systemu gwarantowania depozytów można zaliczyć brak strategii wobec zmian zachodzących w strefie euro. Polski sektor bankowy małe znaczenie na europejskim rynku usług bankowych. Dotychczasowa działalność BFG koncentrowała się wyłącznie na gwarantowaniu depozytów i zapewnianiu stabilności rynku finansowego. W obliczu wystąpienia ryzyka systemowego, BGF nie będzie w stanie zapewnić bezpieczeństwa, dlatego też powinien skoncentrować się na zwiększeniu konkurencyjności krajowych podmiotów tworzących szeroko rozumianą infrastrukturę rynku. Zakres zmian uwarunkowań sektora bankowego w Polsce wynikać będzie z licznych zdarzeń, które trudno jest określić z wystarczającą dokładnością w perspektywie 10 lat. W związku z tym postuluje się opracowanie strategii w takiej kolejności, aby rozpoznać i przeanalizować obszary niepewności, a potem w następnych krokach opracować schemat budowy strategii w zależności od rozpoznanego stopnia niepewności 9. 1.2 Systemy Gwarantowania Depozytów krajach strefy Euro Dokonując porównań międzynarodowych dotyczących gwarancji, w zakresie istotnych różnic omówionych wcześniej, a zawartych w poniższej tabeli nie uwzględniono zakresu gwarancji. We wszystkich krajach Unii Europejskie został on zharmonizowany i ustalony na poziomie 100 000 euro. Rozpatrując te kwotę w ujęciu nominalnym, jest ona również zróżnicowana dla państw, z uwagi na siłę nabywcza pieniądza w różnych częściach wspólnoty, ale także na poziom oszczędności posiadanych przez ich obywateli. Niemniej 9 Metody włączenia niepewności w proces opracowania strategii podejmują m.,in. H. Courtney, J. Kirkland, P. Viguerie, Strategia w warunkach niepewności, Harvard Business Review Polska, sierpień 2004 oraz A. K. Koźmiński, Zarządzanie w warunkach niepewności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. 12

należy ocenić ze gwarancje oferowane w państwach strefy euro a także Unii Europejskiej w ujęciu realnym są relatywnie wysokie. Inną kwestią jest zagadnienie różnicowania pobieranych składek, ustalenie czasu wypłaty niedostępnych depozytów czy wyłączeń spod gwarancji 10. Pomimo zwiększenia gwarantowanych poziomów wypłat i realnego polepszenia się współczynników poziomu wypłaty z punktu widzenia ochrony, środki zakumulowane przez instytucje gwarantujące depozyty są niezmienione, a kwestia ta pozostała w ostatnich latach poza głównym nurtem zmian 11. Aktualnie brak też wsparcia finansowego z instytucji europejskich dla systemów gwarancyjnych. Osiągnięcie kompromisu na szczeblu unijnym w tym zakresie jest ogromnym wyzwaniem, pojawiające się różnice zdań pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w zakresie tego, jak powinno wyglądać optymalne finansowanie systemu, a praktyka w realizacji powyższych punktów jest bardzo różna. W zakresie sposobu finansowania systemów w krajach strefy euro zdecydowana większość wybrała metodę ex ante polegającą na stopniowym akumulowaniu potencjału finansowego funduszu danej instytucji. Metoda ta oceniana jest lepiej, z uwagi na fakt, iż banki regularnie zasilają systemy gwarancyjne składkami i w przypadku, kiedy zajdzie taka konieczność środki będą mogły być wykorzystane niemal od razu. Zastosowanie metody ex post jest oceniane jako bardziej ryzykowne, z uwagi na fakt, iż banki zobligowane są do przelania należnych środków dopiero po ogłoszeniu upadłości danego banku. Systemy gwarancyjne w Unii Europejskiej oraz strefie euro finansowane są w większości przez banki, jednak w przeszłości instytucje publiczne wspomagały systemy. Dodatkowo duża część krajów zdecydowała się na wprowadzenie możliwości alternatywnego, rezerwowego finansowania systemów gwarantowania depozytów w przypadku wystąpienia sytuacji skrajnych. Wśród dodatkowych źródeł zasilenia dominują dodatkowe wpłaty banków i innych instytucji finansowych wnoszone ad hoc, a także krótkoterminowe pożyczki rynkowe oraz wsparcie publiczne 12. 10 Kerlin Jakub, Analiza porównawcza systemów gwarancji depozytów w krajach Unii Europejskiej, Bezpieczny Bank, Nr 2-3 (51-52), Warszawa 2013, s. 75. 11 op.cit str. 84 12 Kerlin Jakub, Analiza porównawcza systemów gwarancji depozytów w krajach Unii Europejskiej, Bezpieczny Bank, Nr 2-3 (51-52), Warszawa 2013, str. 86 13

Tabela 2. Istotne różnice w systemach gwarantowania depozytów w krajach strefy Euro Kraj Sposób finansowania Administracja Zakres działania Austria Ex post Prywatna Risk Minimizer Belgia Ex ante Mieszana Paybox Cypr Ex ante Mieszana Paybox Estonia Ex ante Mieszana Paybox Finlandia Ex ante Prywatna Paybox Francja Ex ante Prywatna Risk Minimizer Grecja Ex ante Mieszana Paybox Hiszpania Ex ante Mieszana Risk Minimizer Holandia Ex post Publiczna Paybox Irlandia Ex ante Publiczna Paybox Litwa Ex ante Publiczna Risk Minimizer Luksemburg Ex post Prywatna Paybox Łotwa Ex ante Publiczna Paybox Malta Ex ante Mieszana Paybox Niemcy - obowiązkowy Ex ante Mieszana Paybox Niemcy - dobrowolny Ex ante Prywatna Risk Minimizer Portugalia Ex ante Publiczna Paybox Słowacja Ex ante Mieszana Paybox Słowenia Ex post Publiczna Paybox Włochy Ex post Prywatna Risk Minimizer Źródło: opracowanie własne Jak pokazały w ostatnim czasie problemy banków cypryjskich i islandzkich podstawowym kryterium oceny funkcjonowania systemów gwarancji depozytów jest ich zdolność do regulowania zobowiązań względem depozytariuszy. Według oceny Komisji Europejskiej istnieje ogromna dysproporcja pomiędzy zakumulowanym dotąd potencjałem finansowym systemów a wysokością środków, które są objęte gwarancją ochrony. Znaczna część systemów państw Unii jest niewystarczająco finansowana, co może oznaczać, że nie poradziłyby sobie w przypadku niewypłacalności banku średniej wielkości. Kryterium, według którego dokonać można podziału funkcjonujących systemów gwarantowania depozytów jest brak wymogu funkcjonowania systemu jako odrębnej instytucji. Tutaj państwa członkowskie podzielić można na te, w których funkcjonują odrębne instytucje ochrony depozytów (rozwiązanie stosowane w większości państw) oraz te, w 14

których gwarantowanie depozytów to jedno z zadań krajowego banku centralnego (np. Cypr, Holandia, Irlandia czy Słowenia) lub nawet zobowiązanie jednej z instytucji nadzorczych (Malta) 13. W krajach strefy euro dominuje obecnie model mieszany i publiczny, gdyż udział władz publicznych w administrowaniu systemami gwarancyjnymi stwarza niewątpliwe korzyści w porównaniu z wyłącznie prywatną administracją. W przypadku wystąpienia zagrożenia o charakterze systemowym, istnieją najczęściej procedury ułatwiające dostęp do pomocy finansowej. Za pośrednictwem reprezentantów władz publicznych łatwiej jest o wymianę informacji dotyczącej sektora bankowego pomiędzy zarządem funduszu gwarancyjnego, bankiem centralnym i instytucją nadzoru bankowego. Systemy oparte o prywatną administrację są charakterystyczne dla państw o silnym sektorze bankowym, i to banki ponoszą wydatki związane z ich funkcjonowaniem. Taki sposób zarządzania może się okazać niewystarczający w przypadku wystąpienia zagrożenia o charakterze systemowym. Kolejnym kryterium jest zakres działania funkcjonujących na świecie systemów gwarantowania depozytów, które można podzielić na dwie kategorie: systemy gwarantowania depozytów w znaczeniu wąskim (ang. paybox) oraz systemy gwarantowania depozytów w znaczeniu szerokim (ang. risk minimizer). Działalność systemów typu paybox sprowadza się jedynie do wypłaty depozytów gwarantowanych w przypadku upadłości instytucji kredytowej. Działalność systemów typu risk minimizer rozciągnięto dodatkowo o zapewnienie pomocy finansowej oraz umożliwienie podejmowania działań naprawczych instytucjom kredytowym o zagrożonej wypłacalności, w celu niedopuszczenia do ich upadłości, a także ewentualnego poniesienia konsekwencji upadłości określonego banku przez inne podmioty na rynku finansowym. 13 Zdanowicz Beata, Podstawowe dylematy i kryteria wyboru formuły systemu gwarantowania depozytów w świetle teorii i doświadczeń międzynarodowych, Bezpieczny Bank, Nr 1 (34), Warszawa 2007, s. 109. 15

2. Paneuropejski system gwarantowania depozytów jako element unii bankowej. Podstawowym celem prac mających na celu utworzenie unii bankowej ma być zwiększenie stabilności finansowej w strefie euro. Powstanie paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów obliguje do wdrożenia w UE idei unii bankowej, oznaczającej centralizację nadzoru i odpowiedzialności finansowej na tzw. jednolitym europejskim rynku finansowym. Funkcjonująca w tej strefie jednolita waluta z jednej strony pobudziła integrację gospodarczą i finansową, lecz z drugiej strony zwiększyła ryzyko pojawienia się negatywnych skutków transgranicznych kryzysów bankowych. Walka z ostatnim kryzysem w UE skutkowała wydatkowaniem ponad 4,5 bln euro na ratowanie banków i tym samym ujawniła występowanie współzależności między długiem państwowym a długiem bankowym 14. Zapewnienie długotrwałej stabilności finansowej w okresie kryzysu finansowo-gospodarczego stało się dla polityków unijnych fundamentalnym wyzwaniem. System nadzorczy nad bankami w Unii Europejskiej ma wiele ułomności i nie wspiera rozwoju bezpiecznego homogenicznego rynku finansowego. Zagrożeniem, w kontekście kryzysu zadłużenia w Grecji, z którym musza się zmierzyć politycy jest również realna groźba rozpadu strefy euro, co mogłoby mieć kolosalne i trudne do określenia konsekwencje dla idei integracji europejskiej. Koncepcja unii bankowej pozwala mieć nadzieje na rozwiązanie wielu dylematów, ale budzi również wątpliwości i uwagi. Zasadniczo założenia wydają się być logiczne i spójne. Dzięki harmonizacji przepisów i norm nadzorczych oraz po utworzeniu jednolitego europejskiego nadzoru bankowego pozwoliłaby zintegrowane zarządzanie bankami w sytuacji kryzysowej i stworzyła warunki do tego, by koszty ratowania dużych banków mogła ponosić cała strefa euro przy jednoczesnej ochronie interesów deponentów przez stworzenie wspólnego systemu ochrony depozytów. Zapewniłaby także możliwość restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków Zintegrowane ramy finansowe miały obejmować: jednolity europejski system nadzoru bankowego (Single Supervisory Mechanism SSM), europejski system gwarantowania depozytów (Deposit Guarantee System DGS) oraz, 14 Szpringer Zofia, Unia bankowa, Infos Nr 8(135) Biuro Analiz Sejmowych 2013 16

europejski system restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (Single Resolution Mechanism SRM). Na forum Unii Europejskiej dostrzeżono, że systemy gwarancyjne są najbardziej niejednorodnym elementem sieci bezpieczeństwa finansowego we wspólnocie. Stopniowa harmonizacja wymaga zmian systemowych i odejścia od tych zdecentralizowanych konstrukcji nie tylko w przedmiocie wysokości gwarancji. Potrzebna jest także próba poszukiwania konsensusu w trudniejszych do wypracowania zakresach, jak zapewnienie odpowiedniego finansowania. Oprócz nominalnego zwiększenia poziomów gwarancji niezbędne jest także zwiększenie potencjału finansowego systemów, aby były skutecznym narzędziem do walki z kryzysem, takim, na którym deponenci będą mogli polegać, kiedy zostaną spełnione warunki wypłaty gwarancji 15. Dotychczas nie udało się wypracować zasad funkcjonowania drugiego filaru unii bankowej tj. europejskiego systemu gwarantowania depozytów, jednak należy w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęto zmienioną Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów. Zmieniona dyrektywa wprowadza kilka ważnych zmian do systemu, jednak nie tworzy europejskiego systemu gwarantowania depozytów. Do najistotniejszych można zaliczyć: - ujednolicenie zasad finansowania ex ante - skrócenie czasu na wypłatę depozytów, przypadku upadłości baku z 20 do 7 dni roboczych, - określenie minimalnego wskaźnika pokrycia 16 na poziomie 0,8%, - dopuszczenie możliwości wzajemnych pożyczek miedzy systemami gwarantowania depozytów z różnych krajów. Największą barierą dla stworzenia paneuropejskiego systemu gwarancji depozytów jest zgromadzenie wystarczających środków na jego funkcjonowanie. Na koniec 2012 roku gospodarstwa domowe z 27 krajów UE zgromadziły w bankach blisko 8,21 bln euro, tak wiec nawet połączone zasoby wszystkich krajowych systemów gwarantowania depozytów w UE mogłyby się okazać niewystarczające. Barierę może także stanowić wymiar polityczny, ponieważ w czasie kryzysu można zaobserwować jak w ramach państw Unii do głosu dochodzą tzw. egoizmy narodowe. Rządy poszczególnych państw członkowskich próbują walczyć o interesy swoich obywateli i 15 Kerlin Jakub, Analiza porównawcza systemów gwarancji depozytów w krajach Unii Europejskiej, Bezpieczny Bank, Nr 2-3 (51-52), Warszawa 2013, str. 96 16 Relacja zasobów systemu gwarantowania do depozytow gwarantowanych w systemie bankowym. 17

swoich gospodarek. Natomiast w miarę wychodzenia z kryzysu skłonności do podejmowania reform maleją. W literaturze przedmiotu można znaleźć wiele różnych modeli teoretycznych, jakie mogłyby zostać przyjęte, w ramach stworzenia paneuropejskiego systemu gwarancji depozytów. Rozważając możliwość powstanie paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów należy zastanowić się, jakie kryteria są niezbędne by w przypadku, gdy zajdzie taka konieczność mógł zareagować we właściwy sposób. Istotnymi elementami, jakie należałoby uwzględnić są m. in: - sposób zarządzania i rola krajowych systemów gwarantowania depozytów, - sposób i źródła finansowania, - sposób ustalania składki, - możliwość udzielania pomocy bankom, - zakres współpracy z europejskimi instytucjami nadzorującymi banki, - optymalna wysokość i zakres ochrony depozytów. Rozpatrując możliwość stworzenia paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów należałoby zacząć od sposobu organizacji instytucjonalnej, kompetencji oraz powiązania go z krajowymi systemami gwarantowania depozytów. Bez względu, jaki ostatecznie przyjmie kształt, będzie musiał być tworzony od podstaw. Z pewnością będzie to przedmiotem wielu sporów w zakresie jego struktury organizacyjnej, metod podejmowania decyzji czy nawet siedziby. Proces tworzenia będzie niewątpliwie rozłożony w czasie i zajmie kilka lat. Paneuropejski system gwarantowania depozytów mógłby w procesie swoistej ewolucji przyjąć kształt ponadnarodowego organu, którego skuteczność byłaby większą niż systemów narodowych. Istotnym czynnikiem jest tu ścisła współpraca z krajowymi systemami gwarantowania depozytów w zakresie wymiany informacji oraz koordynacja działań w przypadku potrzeby sprawnej wypłaty środków. Niewątpliwie słabymi stronami ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów mogą się okazać: - konieczność zharmonizowania prawa we wszystkich krajach członkowskich, - mniejsze zrozumienie indywidualności i oczekiwań deponentów z poszczególnych krajów, - wolniejsze tempo dostosowywania się do zmian otoczenia. 18

Powstanie takiego ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów będzie wiązało się jednak z powstaniem ryzyka systemowego, którego materializacja może zagrozić stabilności całego europejskiego systemu bankowego. Najważniejszym czynnikiem tego ryzyka będzie wysokość środków będących w dyspozycji takiego systemu w relacji do potencjalnych wypłat środków gwarantowanych w przypadku upadłości największych ponadnarodowych grup bankowych w UE 17. Paneuropejski system byłby finansowany ze składek banków, których depozyty byłyby objęte gwarancjami. Same składki mogłyby okazać się niewystarczające, a wyposażenie finansowe nowej instytucji to temat kluczowy dla zapewnienia skuteczności. Stąd chyba nieuniknione stanie się przekazanie części zasobów z systemów krajowych, takie rozwiązanie ograniczyłoby wystąpienie ryzyka systemowego. Państwa stosujące metodę ex post i nie posiadające zakumulowanych funduszy powinny wnieść proporcjonalnie wyliczoną składkę z budżetu. W miarę postępowania integracji i zacieśniania współpracy z narodowymi systemami, środki przekazywane będą coraz większe. Krajowe systemy są zróżnicowane również pod względem posiadanych zasobów są niedokapitalizowane, co skutecznie oddali w czasie osiągnięcie przez fundusz wystarczających środków. Jest wysoce prawdopodobne, że kraje o bardziej stabilnych systemach bankowych nie będą chciały zgodzić się, aby ich fundusze gwarancyjne i podatnicy ratowali kraje, których systemy bankowe są w głębokim kryzysie. Obliczanie składki powinno opierać się na ryzyku, (co stanowiłoby istotną poprawę wobec zasad obliczania składki przez część krajowych DGS w UE). Stosowana metodyka mogłaby być upubliczniona, a wyliczenia dla konkretnych banków pozostać niejawne 18. Dyrektywa 2014/49/UE wprowadziła już regulację sposobu pobierania składki na ex ante. Wariant ten jest dość elastyczny i ułatwi zbudowanie takiego potencjału funduszu, który zapewni wystarczający poziom zabezpieczenia na wypadek sytuacji, w której trzeba będzie z niego skorzystać. Komisja Europejska wielokrotnie podkreślała, iż mechanizmy uporządkowanej likwidacji i systemy gwarantowania depozytów nie służą temu samemu celowi, zaproponowała jednak, aby środki, którymi z góry dysponują systemy gwarantowania depozytów, mogły być 17 Koleśnik Jan, Europejska unia bankowa nowy wymiar ryzyka systemowego, Problemy zarządzania Vol 11 nr 2 (42), Warszawa 2013 str 102 18 Smaga Paweł, Paneuropejski system gwarantowania depozytów - Cześć II (Propozycja konstrukcji), Bezpieczny Bank, Nr 1 (54), Warszawa 2014, str. 104 19

wykorzystywane na potrzeby środków postępowania naprawczego względem banków 19. Takie postępowanie jest dość logiczne i można je racjonalnie uzasadnić. To rozwiązanie ma na celu osiągniecie efektu synergii gdyż zarówno istnienie funduszy restrukturyzacyjnych, jak i systemów gwarantowania depozytów ma na celu ochronę podatników przed ponoszeniem kosztów upadłości banków. Ustalenie optymalnego poziomu gwarancji, jest bardzo trudnym zagadnieniem, składa się na niego wiele czynników. Do czynników determinujących wysokość gwarancji można zaliczyć: - rozmiar i strukturę sektora bankowego krajów strefy euro, - możliwości i zasobów funduszu, - przeciętną wysokość depozytów podmiotów objętych gwarancjami, - istotne różnice strukturalne w poszczególnych krajach członkowskich. Założenie zbyt wysokiego poziomu gwarancji mógłby wywołać brak dyscypliny rynkowej, wywołać zjawisko moralnego hazardu. Istotną kwestią jest też, czy poziom gwarancji powinien być jednakowy dla wszystkich krajów członkowskich czy można rozważyć pewne zróżnicowanie. W istocie jest to rozważanie czysto teoretyczne, jednak można rozważyć, jakie skutki niosłoby za sobą. Takie rozwiązanie mogłoby przyczynić się do powstania nieuprawnionej przewagi konkurencyjnej i mogło skłaniać do podejmowanie przez banki nadmiernego ryzyka. Ponadnarodowy system gwarantowania depozytów uregulowałby zarówno minimalny jak i maksymalny poziom gwarancji we wszystkich krajach UE oraz kwestie wyłączające możliwości tworzenia dobrowolnych funduszy i konkurowania między krajowymi. Co do zakresu udzielania gwarancji, powinny im podlegać: - depozyty (w tym w walutach obcych) gospodarstw domowych, - depozyty nierezydentów, - firm i klientów korporacyjnych (do określonej wielkości zgromadzonych środków). Stworzenie paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów jest procesem nieuniknionym i potrzebnym. Z uwagi na trudności, które zostały rozważone w niniejszej pracy jak i te, które nie zostały poruszone, proces tworzenia będzie długi. Horyzont czasowy jest istotny, ponieważ w chwili obecnej nie wszystkie gospodarki uporały się ze skutkami kryzysu. Unia bankowa, w tym paneuropejski system gwarantowania depozytów może natomiast stanowić skuteczny środek profilaktyczny, zapobiegający kolejnym kryzysom. 19 Koleśnik Jan, Europejska unia bankowa nowy wymiar ryzyka systemowego, Problemy zarządzania Vol 11 nr 2 (42), Warszawa 2013 str. 106 20

Nie wiadomo czy gospodarka Grecji poradzi sobie z obsługą zadłużenia i czy pozostanie w strefie euro. Nie do końca wiadomo, jakie implikacje mogłoby nieść za sobą wykluczenie Grecji. Nie powinno to jednak wstrzymywać prac na rozwiązaniami ponadnarodowymi. 21

3. Ocena możliwości wprowadzenia paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów z polskiej perspektywy. Skutkiem intensyfikacji globalizacji oraz liberalizacji rynków finansowych stał się wzrost znaczenia aspektu bezpieczeństwa owych rynków, rozumianego jako zdolność do niezagrożonego rozwoju 20. Inaczej rzecz ujmując, system finansowy posiadający przymiot bezpiecznego, cechuje się również stabilnością, a zatem zdolnością do zachowania płynności finansowej oraz pokrywania strat i ryzyka z funduszy własnych przez poszczególne jednostki oznacza, więc sytuację, w której system finansowy działa prawidłowo (bez zakłóceń wypełnia swoje funkcje) 21. Integracja Polski z Unią Europejską wpływa długookresowo na przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego. Oddziałuje na rozwój i modernizację gospodarki głównie poprzez zwiększenie rozmiarów inwestycji, dopływ nowych technologii, łatwiejszy dostęp do rynku krajów członkowskich Unii, większą skalę i specjalizację produkcji, poprawę jakości zarządzania i efektywności gospodarowania. Implikacje wynikające z uczestnictwa w Unii Europejskiej mają swoje odbicie również w zakresie integracji rynków finansowych. Zjawisko integracji rynków finansowych jest złożone. Obejmuje ono liberalizację rynków, pogłębianie się integracji, również w kierunku obejmującym rynki kapitałowe, by ewentualnie doprowadzić do przyjęcia wspólnej waluty, a tym samym do uczestnictwa w Unii Bankowej. Pogłębienie integracji i otwarcie się na wpływy gospodarek silnie rozwiniętych np. Niemiec, czy Francji powodują wzrost wpływu ich koniunktury na stan naszej. Korzystny wpływ na wzrost gospodarczy jest tym większy im większa jest integracja. Znaczne korzyści ekonomiczne może nam przynieść również integracja walutowa pod warunkiem, że zostanie odpowiednio przygotowana. Oprócz kwestii ekonomicznych, pogłębienie integracji może przynieść Polsce jeszcze jedną korzyść, niejako będącą efektem synergii, a mianowicie większe bezpieczeństwo w obliczu zagrożeń wojennych na Wschodzie. 20 Jurkowska-Zeidler Anna, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii Europejskiej, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 166. 21 op. cit, s. 170. 22

Zgodnie z przepisami unijnymi, Polska pozostając poza strefą euro nie może być pełnoprawnym członkiem unii bankowej, możemy być jedynie członkiem stowarzyszonym. Państwa spoza strefy euro nie mają zagwarantowanego dostępu do zabezpieczeń finansowych, np. do pieniędzy z ratunkowego funduszu strefy euro, czyli ESM. W zależności od tego, czy Polska znajdzie się w unii bankowej, czy też nie, można sobie wyobrazić różne sytuacje mające skutki zarówno dla bezpieczeństwa polskiego systemu finansowego. Ponadpaństwowy system gwarantowania depozytów mógłby stać się ważnym elementem bezpieczeństwa finansowego Polski. Zależałoby to przede wszystkim od tego, jakie rozwiązania zostałyby przyjęte. Polska ze względu na swoje położenie geopolityczne, a także wielkość gospodarki będzie przez najbliższe lata funkcjonować jako gospodarka mniej znacząca i zależna od silniejszych i bardziej rozwiniętych krajów. Nie mniej jednak, powinna aktywnie współpracować przy budowaniu nowej architektury sieci bezpieczeństwa finansowego w Unii Europejskiej w tym m.in. paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów. Ze względu na głębokie konflikty interesów będzie to proces długotrwały, co najmniej kilkuletni. Powstanie dobrze wyposażonej kapitałowo ponadnarodowej instytucji, której funkcjonowanie byłoby skoordynowane z działaniami organów nadzorujących EBC, mogłoby skutecznie eliminować ryzyko nadużyć, prowadzenia wojen depozytowych oraz ukrócenia skłonności klientów do moralnego hazardu. Trudno ocenić czy istotnie poprawiłaby się stabilność polskiego sektora bankowego. Europejskie organy nadzorcze mogą koncentrować się na grupie kapitałowej, pomijając wpływ na rynki lokalne. W Polsce około 80% aktywów bankowych jest kontrolowanych przez kapitał zagraniczny, z czego znaczna cześć nie podlega jurysdykcji europejskiego nadzoru. W tej sytuacji ważne byłoby zapewnienie możliwości oddziaływania niezależnego, krajowego nadzoru nad działalnością obecnych w Polsce banków. Ekonomiści w Polsce bardzo ostrożnie podchodzą dziś do projektu Unii bankowej i wpływu jej elementów na stabilność rodzimego sektora finansowego. Prof. Leszek Pawłowicz definiuje swoje stanowisko następująco: cyt. Przed przystąpieniem do unii bankowej trzeba dokładnie sprawdzić, jak udział w tej grupie wpłynąłby na instytucje finansowe działające w Polsce. Przeniesienie kompetencji nadzorczych na szczebel federacji wymaga przeniesienia również na ten sam szczebel odpowiedzialności, nie tylko moralnej, lecz także fiskalnej (w części adekwatnej do kompetencji). 23

Przedstawiony przez Komisję Europejską projekt unii bankowej wymaga od krajów członkowskich UE odpowiedzi na jeszcze trudniejsze pytanie: kto i ile powinien płacić za utrzymanie stabilności strefy euro, a wiec części jednolitego europejskiego rynku finansowego. W szczególnie kłopotliwej sytuacji zostały postawione kraje członkowskie spoza strefy euro. Polska powinna dobrze przemyśleć strategie i negocjować warunki korzystne dla siebie. Uczestnictwo w Unii Bankowej i członkostwo we wspólnym systemie gwarantowania depozytów jest swoistym rodzajem ubezpieczenia. W związku z tym powinniśmy się zgodzić na przekazanie części zakumulowanego kapitału z funduszu krajowego, natomiast składka powinna uwzględniać poziom ryzyka systemowego. Nadmierne zaangażowanie, czyli takie, które nie uwzględnia ryzyka systemowego, byłoby ekonomicznie nieuzasadnione. Ponadnarodowy system może wpłynąć na wzmocnienie dyscypliny w zakresie wpłacania składek. Równie istotne jest zapewnienie sobie poziomu gwarancji na równym poziomie z innymi państwami. Jakiekolwiek różnice na niekorzyść w tym zakresie może spowodować odpływ środków z depozytów do krajów wyposażonych w wyższy poziom gwarancji. Taki odpływ kapitału byłby szkodliwy nie tylko dla stabilności systemu bankowego, ale również dla całej gospodarki. Moim zdaniem, już teraz Bankowy Fundusz Gwarancyjny powinien rozpocząć dyskusje na temat kształtu paneuropejskiego systemu gwarantowania depozytów. Proces jego powstania będzie długi, będzie również wymagał zerwania z podejściem narodowym krajów członkowskich na rzecz wspólnych rozwiązań. Powstanie jednej instytucji może poprawić możliwości wypłacania gwarancji, pod warunkiem, że zostanie wyposażony w odpowiednia bazę kapitałową. Dojście do odpowiedniego poziomu finansowania tez nie nastąpi od razu. Centralny system gwarantowania depozytów będzie w stanie łatwiej zarządzać kryzysem finansowym, odrębne systemy są miedzy sobą niekompatybilne, rożnie reagują zatem w początkowej fazie kryzysu. Czas jest tu zarówno wrogiem jak i sprzymierzeńcem. Nie wiadomo, kiedy Europę dotknie następny kryzys, natomiast długi okres wzrostu gospodarczego sprzyja wypracowaniu korzystnych i efektywnych rozwiązań dla zbudowania długotrwałej stabilności finansowej Unii Europejskiej. 24

Zakończenie Najważniejszym wnioskiem z analizy jest stwierdzenie, że w wyniku światowego kryzysu finansowego nastąpił wzrost znaczenia systemów gwarantowania depozytów, a także poziomu ochrony deponenta. Z jednej strony ma to szansę przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa międzynarodowego systemu finansowego, lecz z drugiej strony pociąga za sobą dodatkowe koszty dla banków. Mogą one być dla nich szczególnie dotkliwe w kontekście tego, że banki muszą wywiązać się ponadto ze zwiększonych wymogów kapitałowych oraz dotyczących płynności i dźwigni finansowej, wprowadzonych przez system Bazylea III i dyrektywę CRD IV. Aktualna struktura systemów gwarantowania depozytów w UE ogranicza dyscyplinę rynkową banków i umożliwia im hazard moralny. Kluczowa może być tutaj kwestia powstawania tzw. luki depozytowej, tj. sytuacji, w której wartość udzielonych kredytów przekracza bazę depozytową, i która również prowadzi do presji banków na pozyskiwanie depozytów za wszelką cenę. Sytuacja ta doprowadza banki do finansowania się z oszczędności ludności bez uwzględniania kosztu ryzyka. Ryzyko niewypłacalności banków ponoszą, bowiem instytucje gwarantowania depozytów, banki centralne i podatnicy. Doświadczenia z funkcjonowania krajowych systemów gwarantowania depozytów w UE podczas ostatniego kryzysu pokazują, że nie jest to rozwiązanie sprzyjające stabilności finansowej na poziomie paneuropejskim. Krajowe systemy gwarantowania depozytów napotykały problemy w relacjach home-host, a nieskoordynowane podnoszenie poziomu gwarancji negatywnie oddziaływało na funkcjonowanie jednolitego rynku usług finansowych. Ponadto każdy z krajowych funduszy gwarantowania depozytów z osobna nie dysponuje wystarczającymi środkami do efektywnej wypłaty środków gwarantowanych w przypadku upadłości transgranicznie działającego banku lub kryzysu systemowego. System krajowych systemów nie jest, więc rozwiązaniem optymalnym, a co najmniej potencjalnie nieskutecznym, by przyczyniać się do realizacji celów postawionych przed unią bankową. Pożądanym rozwiązaniem jest, zatem utworzenie paneuropejskiego systemu jako trzeciego filaru unii bankowej Jeśli chodzi o sytuacje Polski, to obecnej chwili nie ma mocnych argumentów za szybkim przystąpieniem do unii bankowej. Rozsądnym rozwiązaniem jest podjecie rozmów nad jej 25