BSiE 47 Monika Korolewska Informacja nr 1164 (IP-108G) Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego w budżecie państwa Środki pieniężne z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego (dalej jst) są transferowane w formie dotacji celowej bądź subwencji ogólnej. Rozróżnienie pomiędzy tymi kategoriami pojęciowymi występuje wyłącznie na gruncie prawnym natomiast w ujęciu ekonomicznym obie formy wsparcia są klasyfikowane w budżecie państwa jako wydatki tego budżetu a po stronie budżetu samorządu terytorialnego jako jego dochody. W świetle przepisów ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu państwa są przeznaczone między innymi na subwencje ogólne dla jst i dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jst ustawami. Subwencje są stałą formą finansowania jst realizowaną przy zastosowaniu mniej lub bardziej zobiektywizowanych kryteriów. Nadanie częściom subwencji ogólnej określonego charakteru nie ogranicza możliwości samorządu terytorialnego do wydatkowania tych środków na inne cele, co wynika z ustawowego prawa rady gminy, rady powiatu czy sejmiku województwa do decydowania o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej. W wypadku dotacji celowych natomiast o wielkości, jak i o przedmiocie wykorzystania środków z budżetu państwa decydują organy rządowe. W związku z tym dotacje celowe podlegają także szczególnym zasadom rozliczania, które przejawiają się przede wszystkim w obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanych niestosownie do celu. Zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa określa szczegółowo ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 2004 r. podstawę gospodarki finansowej jst stanowi ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która zastąpiła ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2003. Zmiany wynikające z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego miały po raz pierwszy zastosowanie do ustalenia subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa dla jst na 2004 r. Rozwiązania przyjęte w tej ustawie zmierzały przede wszystkim do dalszej decentralizacji zadań i środków publicznych, zwiększenia ekonomicznej odpowiedzialności jst na drodze zwiększenia udziału dochodów własnych w dochodach ogółem jst, mocniejszego związania sytuacji finansowej jst z koniunkturą gospodarki państwa a także rozbudowę możliwości absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła zmianę sposobu finansowania szeregu zadań publicznych realizowanych przez jst. Dotychczasowe dotacje celowe z budżetu państwa przekazywane jst na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych zostały zastąpione zwiększonymi dochodami własnymi jst oraz subwencją ogólną z budżetu państwa. Zasadniczym źródłem finansowania zadań realizowanych przez jst stały się dochody własne i subwencja ogólna, zaś dotacje celowe spełniają rolę uzupełniającą.
BSiE 48 W 2004 r. dochody własne i subwencje stanowiły odpowiednio 51,5% oraz 34,2% dochodów ogółem jst podczas gdy w 2003 r. wielkości te kształtowały się na poziomie 43,5% i 40,1%. W tym czasie udział dotacji w dochodach ogółem jst zmniejszył się do 14,3% z 16,4%. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła nową konstrukcję subwencji ogólnej. W porównaniu do rozwiązań zawartych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2003 zlikwidowane zostały część rekompensująca subwencji ogólnej dla gmin oraz część drogowa subwencji ogólnej dla powiatów i województw. Likwidacja tych części zrekompensowana została zwiększonymi dochodami własnymi. W świetle przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do otrzymania subwencji ogólnej uprawniona jest każda jst ale podział wewnętrzny subwencji przekazywanej poszczególnym jednostkom zależy od kategorii jst. I tak subwencja dla gmin i powiatów podzielona jest na części wyrównawczą, równoważącą oraz oświatową podczas gdy podział subwencji dla województw obejmuje część wyrównawczą, regionalną i oświatową. Dodatkowo niektóre z części dzielą się jeszcze wewnętrznie na kwoty. Zasady ustalania kwot poszczególnych części subwencji ogólnej dla jst unormowano w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w następujący sposób. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jst ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, tzn. roku poprzedzającym rok budżetowy, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej odlicza się 0,6% na rezerwę tej części (w 2004 r. odpis ten wynosił 1%), którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Część oświatową subwencji ogólnej, po odliczeniu rezerwy tej części, dzieli się między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. Szczegółowy podział części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach, określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Zasady podziału subwencji oświatowej na 2005 r. ustalone zostały przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005. Określone w rozporządzeniu zasady kierujące sposobem podziału części oświatowej są niewątpliwie bardzo skomplikowane natomiast można wskazać główne czynniki, od których zależy wysokość należnej danej jst części oświatowej subwencji ogólnej. I tak podział dokonywany jest z uwzględnieniem w szczególności: finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez jst, których prowadzenie stanowi zarówno zadania szkolne, jak i pozaszkolne;
BSiE 49 dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych, realizujących zadania szkolne i pozaszkolne, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jst oraz przez osoby fizyczne; finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego; finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem; dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz udzielaniem urlopów dla poratowania zdrowia; dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi finansowania wzrostu zadań edukacyjnych w szkołach ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych związanego z wdrożeniem zmian w ramowych planach nauczania; finansowania od dnia 1 września 2005 r. wydatków związanych z realizacją czwartej godziny zajęć wychowania fizycznego dla uczniów gimnazjum; finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami; finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych; finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Na lata 2004 2005 wprowadzono przejściowe regulacje dotyczące sposobu obliczania części oświatowej subwencji ogólnej. W 2004 r. łączną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej dla jst zwiększono o środki: na odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami (od dnia 1 stycznia 2004 r. zlikwidowana została bowiem dotacja celowa na finansowanie zadań własnych w tym zakresie); na finansowanie dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych (od dnia 1 stycznia 2004 r. zlikwidowana została dotacja celowa na dofinansowanie zadań własnych w tym zakresie); na wdrożenie od dnia 1 września 2004 r. obowiązkowego wymiaru zajęć wychowania fizycznego dla uczniów klas V i VI; na zadania własne związane z przejętymi szkołami artystycznymi, prowadzonymi dotychczas na podstawie porozumienia z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, na które jst otrzymywały dotacje celowe; na zadania własne związane z prowadzeniem młodzieżowych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii. Natomiast na 2005 r. kwota części oświatowej subwencji zwiększona została o środki na wdrożenie od dnia 1 września 2005 r. obowiązkowego wymiaru zajęć wychowania fizycznego dla uczniów gimnazjum. Wydzielone z części oświatowej subwencji ogólnej środki rezerwy tej części pozostają do dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, który w zakresie ich podziału zobowiązany jest jednakże do zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jst. W praktyce rezerwa części oświatowej subwencji ogólnej jest przeznaczana przede wszystkim na korekty tej części, spowodowane stwierdzanymi w trakcie roku budżetowego błędami w danych statystycznych, stanowiących podstawę obliczenia części oświatowej. Dane stanowiące podstawę ustalania wysokości części oświatowej subwencji dla określonej jednostki są bowiem danymi za bazowy rok szkolny i podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego ze sprawozdań Głównego Urzędu Statystycznego. Podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej następuje nie później niż do dnia 30 listopada każdego roku.
BSiE 50 Szeroki zakres zadań oświatowych realizowanych przez jst przesądza o tym, iż otrzymywane w ramach części oświatowej środki z reguły nie pokrywają wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu oświaty i wychowania. Jest to bowiem najbardziej kosztowna sfera działalności, zwłaszcza gmin, w których wydatki w dziale 801 Oświata i wychowanie sięgają niejednokrotnie ponad 50% ogółu wydatków budżetu, co wynika z analizy sporządzanych przez j.s.t. sprawozdań Rb-28S o wydatkach budżetowych. Część wyrównawczą subwencji ogólnej także mogą otrzymywać wszystkie kategorie jst jednakże wobec gmin, powiatów i województw stosuje się odmienne sposoby naliczania tej części subwencji ogólnej. Jednocześnie wewnętrzna struktura części wyrównawczej subwencji ogólnej dla poszczególnych kategorii jst jest jednakowa i składa się z kwoty podstawowej oraz z kwoty uzupełniającej. Uprawnienia gmin, powiatów i województw do kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej ustalane są w oparciu o kryterium dochodowe, przy czym gmina ma prawo do otrzymania kwoty podstawowej jeśli wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest mniejszy niż 92 % wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin natomiast powiat oraz województwo otrzymują kwotę podstawową w wypadku jeśli wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów lub województw. Inne kryteria przyjęto w celu ustalenia uprawnień gmin, powiatów i województw do kwot uzupełniających części wyrównawczej subwencji ogólnej. W przypadku gmin prawo do kwoty uzupełniającej otrzymują gminy, w których gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, za wyjątkiem tych gmin, w których jednocześnie wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest większy niż 150% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin. Powiaty z kolei mają prawo do kwoty uzupełniającej jeśli wskaźnik bezrobocia w powiecie, obliczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia w kraju, jest wyższy od 1,10. W wypadku województw kryterium stanowiącym o prawie do kwoty uzupełniającej części wyrównawczej jest liczba mieszkańców a wyłącznym prawem do tej kwoty dysponują te województwa, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Część równoważącą subwencji ogólnej otrzymują tylko gminy i powiaty, natomiast województwa w to miejsce mają prawo do części regionalnej subwencji ogólnej. Zarówno w przypadku części równoważącej, jak i części regionalnej środki pieniężne je tworzące pochodzą od jednostek samorządu terytorialnego odznaczających się ponadprzeciętnymi dochodami. W związku z tym te dwie kategorie części subwencji ogólnej można traktować jako mechanizm uzupełnienia dochodów jst o niższych dochodach ze środków pochodzących od pozostałych jst. Ustalana w ustawie budżetowej kwota przeznaczona na część równoważącą dla gmin stanowi sumę wpłat, wniesionych przez zobowiązane do tego gminy na podstawie przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, oraz kwot uzupełniających, naliczonych dla gmin o niższym niż średni wskaźnik gęstości zaludnienia, które nie są uprawnione do ich otrzymywania, gdyż ich wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 150% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin. Z kolei wysokość części równoważącej subwencji ogólnej dla powiatów ustala się w ustawie budżetowej na poziomie łącznej kwoty wpłat powiatów. Obowiązek wnoszenia takich wpłat mają te powiaty, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów.
BSiE 51 Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin oraz powiatów dzieli się pomiędzy te jednostki samorządu terytorialnego w celu uzupełnienia ich dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań. Zmiana finansowania zadań wykonywanych przez gminy oraz powiaty objęła od 1 stycznia 2004 r. wiele zadań realizowanych przez te kategorie jednostek samorządu terytorialnego. Zmiany polegały m.in. na przekazaniu powiatom, jako zadań własnych, części zadań wykonywanych dotychczas jako zadania z zakresu administracji rządowej. Podobnie dla gmin zmiana finansowania zadań wiązała się z utratą źródeł dotacji, przy jednoczesnym zwiększeniu katalogu zadań własnych. Określenie szczegółowego sposobu podziału części równoważącej tak dla gmin, jak i dla powiatów pozostawia się w gestii ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wskazując przy tym, iż podział części równoważącej dla gmin powinien następować z uwzględnieniem przede wszystkim takich kryteriów, jak sytuacja finansowa gmin oraz wysokość wydatków związanych z realizacją zadań pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, z kolei podział części równoważącej dla powiatów powinien uwzględniać przede wszystkim takie kryteria, jak sytuacja finansowa powiatów, wysokość wydatków związanych z realizacją zadań pomocy społecznej oraz zróżnicowanie sieci dróg powiatowych. Sposób podziału części równoważącej dla gmin i dla powiatów wprowadzony rozporządzeniem ministra obowiązuje od 2005 r. natomiast w okresie przejściowym, obejmującym 2004 r., zasady podziału tej części subwencji oraz sytuację, w której jst są uprawnione do jej otrzymania, ustalono w odrębnym przepisie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Część regionalną subwencji ogólnej otrzymują wyłącznie województwa. Z założenia mają to być środki pieniężne umożliwiające prowadzenie skutecznej polityki rozwoju regionalnego. Część regionalna tworzona jest w wysokości odpowiadającej kwotom wpłat wniesionych przez województwa, zobowiązane do tego przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Część regionalna subwencji ogólnej podlega wewnętrznemu podziałowi na cztery kwoty, określone w procentowej relacji do kwoty ogólnej tej części, z których każda następnie jest rozdzielana pomiędzy województwa według odrębnych reguł. I tak kwotę stanowiącą 20% części regionalnej dzieli się między województwa, w których stopa bezrobocia jest wyższa niż 110% średniej stopy bezrobocia w kraju. Podziału kwoty stanowiącej 40% części regionalnej dokonuje się pomiędzy województwami, w których powierzchnia dróg wojewódzkich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa, jest wyższa od powierzchni dróg wojewódzkich w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju. Z kolei kwotę stanowiącą 10% części regionalnej dzieli się między województwa, w których PKB w województwie, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa, jest niższy od 75% PKB w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju. Pozostałe 30% jest natomiast rozdzielane według reguł ustalonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w celu uzupełnienia dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań województw. Rozwiązaniem nowatorskim nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest ustanowienie rezerwy subwencji ogólnej tworzonej w budżecie państwa. Na rezerwę subwencji ogólnej składają się dwie kwoty a sposób ich ustalania oraz przeznaczenie nakazują traktować je odrębnie. Po pierwsze, w skład rezerwy subwencji ogólnej wchodzi kwota ustalona w wysokości 2,0% sumy planowanych części wyrównawczych sub-
BSiE 52 wencji ogólnej, ustalonych dla gmin, powiatów i województw z przeznaczeniem na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności na zadania związane z pomocą społeczną oraz na wyrównywanie różnic w dochodach jednostek samorządu terytorialnego po zmianie systemu finansowania zadań. Druga z kwot wchodzących w skład rezerwy subwencji ogólnej to kwota nie mniejsza niż kwota rezerwy, przyjętej na dofinansowanie zadań, które do końca 2003 r. mogły być finansowane ze środków ujmowanych w ramach części drogowej subwencji ogólnej. Kwota ta nie może być mniejsza od kwoty ustalonej w ustawie budżetowej na rok bazowy, skorygowanej w przypadku zmiany zakresu realizowanych zadań. Środki tej kwoty przeznacza się na dofinansowanie: inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu, rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 1999 r.; utrzymania rzecznych przepraw promowych o średnim natężeniu ruchu w skali roku powyżej 2.000 pojazdów na dobę, wskazanych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz w kwocie nie mniejszej niż w roku bazowym; budowy, modernizacji, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu. Stosownie do wymogu określonego w ustawie o finansach publicznych obowiązująca klasyfikacja budżetowa dla subwencji ogólnych dla jednostek samorządu terytorialnego ustanawia odrębną część budżetową część 82, którą dysponuje minister właściwy do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych poszczególne części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego klasyfikuje się w następujących rozdziałach: 75801 Część oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego; 75802 Uzupełnienie subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego; 75803 Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla powiatów; 75804 Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla województw; 75805 Część rekompensująca subwencji ogólnej dla gmin; 75807 Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin; 75831 Część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin; 75832 Część równoważąca subwencji ogólnej dla powiatów; 75833 Część regionalna subwencji ogólnej dla województw. Wysokość ustalonych w ustawie budżetowej kwot części subwencji ogólnej dla jst nie jest uzależniona od autonomicznej decyzji organów opracowujących i uchwalających budżet państwa, lecz jest wynikiem obliczeń w oparciu o mechanizmy określone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym w toku prac parlamentarnych praktycznie kwoty części subwencji ogólnej dla jst nie budzą wątpliwości poza częścią oświatową. Na krytyczne spojrzenie na proponowane w projekcie ustawy budżetowej kwoty części oświatowej nie miała wpływu zmiana sposobu określania poziomu tej części. Skalkulowana, według nowych zasad, wysokość planowanej części oświatowej subwencji ogólnej dla jst na rok 2005 w opinii połączonych Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej nie gwarantowała realizacji postanowień ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego według których planowana na ten rok subwencja oświatowa nie mogła być niższa od planowanej w ustawie budżetowej w roku 2004 i powinna być skorygowana o kwoty wydatków wynikających ze zmiany realizowanych zadań oświatowych. Zdaniem Komisji w projektowanej kwocie części oświatowej niedoszacowano środków potrzebnych m.in. na pokrycie skutków wydatków płacowych związanych
BSiE 53 z uzyskiwaniem przez nauczycieli stopni awansu zawodowego i waloryzację wynagrodzeń. W opinii Komisji możliwe było także, że przy kalkulacji wysokości planowanej subwencji zawyżono skutki finansowe zmniejszenia liczby uczniów. 1 Nakłady z budżetu państwa na subwencję ogólną dla jst (w mln zł) w latach 2003 2006 (projekt) prezentuje poniższy wykres. 35 000 34 500 34 470 34 000 33 500 33 000 32 500 32 357 32 000 31 500 31 000 30 500 30 000 31 743 31 387 29 500 2003 2004 ustawa budżetowa na 2005 r. projekt budżetu na 2006 r. Nowym elementem w ustawie z dnia 13 listopada o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest zastosowanie systemu poziomego wyrównywania dochodów do wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. W myśl wcześniej obowiązujących rozwiązań redystrybucji środków dokonywano tylko pomiędzy gminami. Nowe przepisy rozszerzyły obowiązek wnoszenia wpłat do budżetu państwa przez jednostki o odpowiednio wysokim wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca także na powiaty i województwa. Na dzień dzisiejszy obowiązek wnoszenia wpłat do budżetu: - z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin mają gminy, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest większy niż 150% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin; - z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów mają powiaty, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów; - z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw mają województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich województw. 1 Opinia nr 45/41 Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej dla Komisji Finansów Publicznych o projekcie ustawy budżetowej na rok 2005.
BSiE 54 W świetle regulacji prawnych stosowanych w Polsce niezależnie od subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego występują dotacje celowe. Ustawa o finansach publicznych ustanawia, iż zasady i tryb udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami a także na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych określa odrębna ustawa. W obowiązującym stanie prawnym ustawą tą, podobnie jak w przypadku subwencji ogólnej, jest ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl przepisów tej ustawy dla jednostek samorządu terytorialnego przewiduje się następujące dotacje celowe z budżetu państwa: - na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami; - na zadania realizowane na mocy porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego; - na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, w szczególności na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury, przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r.; - na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych; - na realizację zadań powiatowych straży i inspekcji; - na finansowanie niektórych zadań inwestycyjnych; - na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim; - na dofinansowanie zadań własnych, zwłaszcza z zakresu oświaty. Szczegółowe usytuowanie oraz zastosowanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają ustawy szczególne, regulujące poszczególne dziedziny działalności społecznej czy gospodarczej. Ustawy te przewidują finansowanie zadań przy pomocy dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa. Z odrębnych ustaw, co do zasady, wynika wykonywanie przez jst zadań z zakresu administracji rządowej. Ustawy mogą nakładać na gminy obowiązek wykonywania określonych (dodatkowych) zadań lub też określać niektóre z zadań już wykonywanych przez powiaty i województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez jednostki tych szczebli samorządu. Na mocy przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednostka wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty tych dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje te są z reguły przekazywane przez wojewodów, na zasadach określonych w stosownych przepisach. Powinny one być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania powyższego warunku dotyczącego sposobu przekazywania dotacji jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Nakłady z budżetu państwa na dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej dla jst (w mln zł) w latach 2003 2006 (projekt) prezentuje poniższy wykres.
BSiE 55 14 000 12 000 12 137 10 000 8 000 6 510 8 044 9 070 6 000 4 000 2 000 0 2003 2004 plan (po zmianach) na 2005 r. projekt budżetu na 2006 r. Samorządy otrzymują dotacje inwestycyjne z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim. Oprócz dotacji związanych z kontraktem wojewódzkim ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dopuszcza udzielanie dotacji celowych na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez jst jako zadanie własne: - w razie realizacji: programów interwencyjnych tworzonych i realizowanych w przypadku klęsk żywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w szczególności na rynku pracy i w gospodarce, programów pilotażowych testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego oraz programów doradczych i informacyjnych zwiększających zdolność przyjmowania budżetowego wsparcia finansowego programów wojewódzkich; z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych; związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej; związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego; realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej; o których mowa w odrębnych przepisach. Łączna wysokość tych dotacji, przyznanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, co do zasady od której są jednak pewne wyjątki, nie może przekroczyć 50% wartości kosztorysowej inwestycji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą także otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych, jednakże tego typu dotacje powinny odgrywać ograniczoną rolę gdyż samorządy powinny, tak dalece jak jest to tylko możliwe, finansować swoje bieżące zadania własne z dochodów własnych.
BSiE 56 Nakłady z budżetu państwa na dotacje celowe na zadania własne dla jst (w mln zł) w latach 2003 2006 (projekt) prezentuje poniższy wykres. 6 000 5 342 5 000 4 000 3 613 3 690 3 000 2 000 2 153 1 000 0 2003 2004 plan (po zmianach) na 2005 r. projekt budżetu na 2006 r. Z analizy danych z wykonania dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w latach 2002 2004 oraz z planu po zmianach na 2005 r. w zakresie dotacji, wynika że zbiorczo udział dotacji w dochodach ogółem jst zmniejszył się z 21% w 2002 r. do 14,2% w 2005 r. W tym czasie dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej zmniejszyły się w relacji do dochodów ogółem z 12,5% w 2002 r. do 8,9% w 2005 r. natomiast dotacje na zadania własne zmniejszyły się z 7% dochodów ogółem jst w 2002 r. do 3,6% w 2005 r.