Małgorzata Leszczyńska FINANSOWANIE ROZWOJU ROLNICTWA I JEGO OTOCZENIA ASPEKTY INSTYTUCJONALNE W wyniku integracji Polski ze strukturami europejskimi działanie mechanizmu rynkowego na rynkach rolnych jest w znacznej mierze korygowane przez wsparcie finansowe UE. Tym niemniej budŝet krajowy pozostaje nadal waŝnym instrumentem oddziaływania na dochody sektora rolniczego. Warto podkreślić, Ŝe na początku obecnej dekady znaczenie jego instrumentów miało zmienny charakter i wyraziło się w nominalnym spadku kwot wydatków budŝetowych na rolnictwo (w 2004 roku bez KRUS i środków UE spadek o 16 % w stosunku do roku poprzedniego). Na początku dekady rozmiary środków płynących z budŝetu na cele związane z polityką rolną w wyraŝeniu realnym pozostawały na poziomie z początku lat 90. Nadal stanowią 9 11 % wydatków budŝetowych ogółem, a bez dotacji do KRUS stanowią 2 3 % tych wydatków [Analiza..., 2005 s. 41]. Oddziaływanie instrumentów budŝetowych na dochody sektora rolnego znajduje odzwierciedlenie w redystrybucji wartości dodanej, zwłaszcza przez przepływ transferów z i do tego sektora (mechanizm wtórnego podziału dochodów). Strumienie płynące z rolnictwa stanowią obciąŝenia fiskalne (finansowe) rolników, a więc podatki, opłaty obowiązkowe, składki na Fundusz Emerytalno-Rentowy administrowany przez KRUS i inne. Natomiast strumienie płynące do rolnictwa obejmują dotacje na KRUS oraz wydatki budŝetowe przeznaczone na rozwój rolnictwa. Z punktu widzenia rozpatrywanej kwestii dochodowej w artykule zwrócono uwagę zwłaszcza na to, w jakich proporcjach budŝet uruchamiał przepływ transferów w ramach mechanizmu wtórnego podziału dochodów w czasie. Jak się okazuje sektor rolny w postaci dochodów do dyspozycji brutto realizował w latach 90. średnio 75,4 % wytworzonej w tym sektorze wartości dodanej brutto. Wskaźnik ten wykazywał jednak wyraźną tendencję malejącą od poziomu 80 % w latach 1992 1995 do 77 75 % w okresie 1996 1998, a w latach 1999 2000 osiągnął wartość najniŝszą w całej dekadzie, gdyŝ tylko 62,1 %. Wynika z tego, Ŝe coraz większa część wytworzonej w tym sektorze wartości dodanej brutto poprzez rynek (mechanizm cen) i budŝet w postaci obowiązkowych płatności rolników (podatki, składki na ubezpieczenia społeczne, koszty pracownicze itp.) przepływała do innych sektorów gospodarki narodowej [Woś A., 2000, s. 25 27]. Choć w latach 2001 2003 zanotowano poprawę omawianej relacji, to w 2004 roku ponownie obniŝyła się ona do poziomu 75 %. Na uruchomienie silnego mechanizmu róŝnicowania dochodów oraz przepływ
wartości dodanej z rolnictwa do innych sektorów wpływ miała zwłaszcza zmiana udziału obciąŝeń finansowych rolników w wartości dodanej brutto produkcji rolniczej. Za czynnik sprzyjający obniŝaniu się dochodów z rolnictwa moŝna uznać rosnącą tendencję tej relacji [Leszczyńska, 2004, s. 224]. NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe ten wskazany transfer wartości dodanej z rolnictwa do gałęzi pozarolniczych odbywał się, mimo relatywnie niewielkiego stopnia obciąŝeń fiskalnych polskich rolników w stosunku do rolników z krajów Europy Zachodniej, ze względu na brak objęcia gospodarstw rolnych powszechnym podatkiem dochodowym, katastralnym oraz niewysokim obciąŝeniem na rzecz ubezpieczenia społecznego (6 7% udziału składek w wydatkach KRUS). MoŜna więc skonstatować, Ŝe trudna sytuacja dochodowa rolników utrzymywała się więc mimo preferencyjnego traktowania ich przez państwo w tej sferze. WaŜnym czynnikiem wpływającym na opłacalność produkcji rolnej i tym samym na dochody rolnicze jest system podatkowy. W Polsce gospodarstwa rolne, z wyjątkiem specjalistycznych i prowadzących działalność pozarolniczą, płacą podatek rolny. Poza tym opłaty podatkowe związane z gospodarstwem pobierane są z tytułu: podatku od dochodów z działów specjalnych, od nieruchomości, obowiązkowego ubezpieczenia budynków, opłat inwestycyjnych, opłaty leśnej i melioracyjnej [Podstawka, 2002]. Największe znaczenie przypisuje się podatkowi rolnemu płaconemu przez gospodarstwa indywidualne, który stanowił w 1992 roku 1,4 %, a na progu XXI wieku juŝ prawie 3 % wartości dodanej brutto produkcji rolniczej i realnie zwiększył się na przestrzeni kilkunastu lat ponad 3-krotnie [Rolnictwo polskie..., 2000, s. 205]. Ekonomiści rolni wskazują, Ŝe tylko ok. 2 % gospodarstw rolniczych w Polsce jest w stanie ponosić obciąŝenia z tytułu opodatkowania i ubezpieczenia społecznego na ogólnych zasadach obowiązujących w całej pozarolniczej gospodarce narodowej, bez ograniczania ich wzrostu i rozwoju [Józwiak, Rolnicy podatnicy, Nowe śycie Gospodarcze 1998, s. 48 49]. Dopiero od 24.09.2000 roku rolnictwo takŝe zasila budŝet państwa w postaci podatku VAT, a rolnicy mają moŝliwość zwrotu tego podatku naliczonego w cenie zakupu rolniczych środków produkcji. Na zasadach ogólnych rozlicza się jednak z niego bardzo niewielu rolników, gdyŝ większość stanowią tzw. rolnicy ryczałtowi, dla których tylko 3 % ceny sprzedaŝy produktów rolniczych jest wyrazem VAT zapłaconego w środkach produkcji. Biorąc to pod uwagę oraz zwaŝywszy, iŝ znaczna część rolników w ogóle nie realizuje produkcji towarowej moŝna wnioskować o ujemnym dla nich saldzie płaconego podatku VAT [Podstawka, VAT..., 2000, s. 23 25]. W latach 90. zaś w miarę droŝenia środków do produkcji rolniczej oraz jej intensyfikacji, pozostawienie działalności rolniczej poza systemem VAT pogarszało sytuację ekonomiczną w sposób znaczący. Zwolnienie z podatku VAT było bowiem równoznaczne z brakiem prawa do jego zwrotu
od zakupów zaopatrzeniowych i było niekorzystne szczególnie dla rolników gospodarujących na duŝą skalę [Urbanowski, 1998, s. 66]. Z punktu widzenia rozpatrywanej kwestii dochodowej waŝna jest teŝ informacja o tym, w jakich proporcjach budŝet uruchamiał przepływ do rolnictwa dwóch strumieni transferowych: środków przeznaczonych na cele rozwojowe oraz środków skierowanych na zabezpieczenia socjalne rolników. WaŜne jest, by finansowanie budŝetowe wyzwalało efekty mnoŝnikowe, a umoŝliwiają to wydatki aktywne. Wydatkom tym towarzyszy wzrost zdolności inwestycyjnych, obniŝają one koszty produkcji i wywołują pozytywne skutki dochodowe. Przyczyniają się takŝe do zwiększenia zatrudnienia poza rolnictwem na obszarach wiejskich, aktywizują wykorzystanie potencjału wytwórczego rolnictwa, a przez to podnoszą dochody ludności rolniczej. Patrząc z tego punktu widzenia okazuje się, Ŝe warunki te spełniają wydatki na postęp w rolnictwie, restrukturyzację i modernizację rolnictwa (w tym tworzenie infrastruktury wiejskiej) oraz doradztwo. Główną pozycję z tytułu tych wydatków stanowią środki ARiMR, które powiększone o efekty mnoŝnikowe, będące strumieniami nakładów inwestycyjnych, stanowią ponad 70 % łącznej wartości inwestycji sektora rolniczego [Analiza..., 2001, s.36]. Oceniając finansowanie budŝetowe przez pryzmat struktury wydatków i uwzględniając cel priorytetowy związany bezpośrednio z ochroną dochodów rolniczych (kreowanie stabilnego rynku rolno- Ŝywnościowego realizowany za pośrednictwem ARR), moŝna zauwaŝyć, Ŝe na przestrzeni kilkunastu lat wzrósł udział wydatków aktywnych. O ile w 1996 roku na ich realizację przeznaczono ok. 54 % ogólnych wydatków na rolnictwo i jego otoczenie, to w 2004 roku 65 %. Ponadto nastąpiła istotna zmiana rangi wydatków aktywnych na poszczególne cele, gdyŝ istotnie zmniejszył się ich udział w finansowaniu postępu w rolnictwie (z 30 % do 7,8 %), wzrósł natomiast w zakresie modernizacji i restrukturyzacji wsi i rolnictwa (z 13,5 % do 35,9 %) i kreowania stabilnego rynku rolno- Ŝywnościowego (z 10 % do 21,3 %) [ Analiza...,2005 s. 44]. Równocześnie naleŝy takŝe wskazać, Ŝe strumień aktywnych środków budŝetowych kierowanych na rozwój rolnictwa koryguje nieznacznie ubytek wartości dodanej wytworzonej w rolnictwie. Dochody dyspozycyjne rolników powiększone o te transfery stanowiły bowiem 94 95 % wartości dodanej brutto w 1992 i 1993 roku, w latach następnych relacja ta systematycznie malała (w 2000 osiągnęła najniŝszy poziom w całej dekadzie i wynosiła 78 %), po czym w latach 2001 2003 roku ponownie wzrosła do poziomu z 1992 roku. Z kolei w 2004 roku ukształtowała się na poziomie 90,1 %. ObniŜenie się poziomu tej relacji moŝna tłumaczyć nominalnym zmniejszeniem krajowych środków budŝetowych, przeznaczonych na rozwój rolnictwa [Obliczenia własne w oparciu o: Analiza..., kolejne wydania 1993 2005]. Głównymi depozytariuszami środków budŝetowych
na finansowanie rozwoju rolnictwa i jego otoczenia są agencje: ARR, ARiMR oraz AWRSP. O ile w 2000 roku łączne środki tych agencji stanowiły 53,2 % ogólnych wydatków na rolnictwo, to w połowie dekady ok. 40 %, (a więc nadal są znaczące) [Analiza..., 2005, s. 35]. Bilans przepływów wartości dodanej nie jest dla sektora rolniczego ujemny ze względu na zasilający je strumień środków ubezpieczenia społecznego rolników. Strumień ten sprawia, Ŝe stają się oni beneficjentami, gdyŝ transfery te uzupełnione o krajowe budŝetowe środki rozwojowe są większe od wartości dodanej tego sektora. Relacja ta w analizowanym okresie miała tendencję rosnącą ze 133 % w latach 1992 1993 do ok. 160 % w latach 1999 2000 i 188 % w 2001 roku. W latach 2002 2003 zanotowano spadek tej relacji do poziomu ok. 160 %, po czym w 2004 roku wynosiła tyle, co u progu transformacji sytemowej, bo ok. 132 % [Obliczenia własne w oparciu o: Analiza..., kolejne wydania 1993 2005]. Uwidacznia to nadal wysokie uzaleŝnienie dochodów rolniczych od budŝetu państwa oraz jego orientację socjalną. Mimo, iŝ w ogólnym bilansie transferów rolnictwo zyskuje w stosunku do wytworzonej wartości dodanej, to jest to o wiele za mało dla zniwelowania dystansu dochodowego dzielącego ten sektor od sektorów pozarolniczych. Trzeba tu wziąć pod uwagę, Ŝe socjalny strumień zasilania budŝetowego stanowił w całym analizowanym okresie znaczną część środków przeznaczonych dla wsi i rolnictwa. O ile w 1990 roku środki preliminowane na KRUS stanowiły ok. 47 % ogólnych wydatków budŝetowych na rolnictwo, to w połowie nowej dekady juŝ prawie 70 % [Analiza..., kolejne wydania 1990 2007]. Trzeba mieć świadomość, Ŝe wydatki na KRUS związane z koniecznością zabezpieczenia doraźnych potrzeb socjalnych ograniczają działania rządu na rzecz rozwiązania problemów produkcyjnorozwojowych. Wymusza to potrzebę reformowania systemu rolniczych ubezpieczeń społecznych. Warto przypomnieć, Ŝe w analizowanym okresie zwiększyło się znaczenie zwłaszcza emerytur i rent rolniczych jako źródła dochodów rodzin rolniczych. Liczba emerytów i rencistów w grupie rolników indywidualnych w latach 1990 2004 wzrosła o 14 % mimo, Ŝe od połowy lat 90. powoli malała i w 2004 roku wynosiła poniŝej 1,8 mln osób [Rocznik..., 2005, s. 274 275]. ChociaŜ zwiększające się świadczenia emerytalno-rentowe łagodziły spadek dochodów rolniczych w ujęciu globalnym, nie mogły go całkowicie skompensować w skali poszczególnych gospodarstw. Z dochodów transferowych utrzymują się nie tylko sami świadczeniobiorcy, ale i członkowie ich rodzin (w tym takŝe osoby w wieku produkcyjnym, mające bardzo niskie dochody z rolnictwa bądź pozbawione miejsca pracy). Na znaczenie świadczeń emerytalnorentowych dla rolnictwa wskazuje równieŝ to, iŝ dochody brutto z ich tytułu stanowią ok. 40 % wartości produkcji towarowej oraz ¾ wartości dodanej
brutto rolnictwa indywidualnego. Co waŝne, wydatki na emerytury i renty rolnicze pochłaniają ok. 2,5 % PKB [Zegar, 2000, s. 13 14]. Wnioski Przemiany w polityce rolnej w Polsce wskazują na brak precyzji w określaniu głównych jej celów i długookresowego programu, wyznaczającego sektorowi rolnemu perspektywy działania. Ponadto polityka dochodowa wynikała często bardziej z moŝliwości budŝetowych niŝ z faktycznych potrzeb. Istotny wpływ na poziom i zróŝnicowanie dochodów mają subwencje do ubezpieczeń społecznych, dopłaty do kredytów, do inwestycji infrastrukturalnych, oświaty i postępu rolniczego. Mechanizm finansowania budŝetowego dokonuje jednak redystrybucji dochodu w ten sposób, Ŝe pomoc trafia nie tylko na rzecz rolników potrzebujących pomocy, ale często otrzymują ją rolnicy zamoŝni, co jest sprzeczne z wymogami sprawnego funkcjonowania gospodarki. Niepokojące jest zwłaszcza to, Ŝe budŝetowe środki krajowe przeznaczone na rozwój sektora rolnego są niewystarczające dla skorygowania przepływu wartości dodanej do innych sektorów. Dodatni bilans transferów dochodów dla rolniczych gospodarstw domowych uzyskuje się głównie dzięki funduszom socjalnym, które nie sprzyjają procesom rozwojowym. DuŜą szansą na odzyskiwanie utraconej wartości dodanej jest więc transfer środków unijnych na rzecz sektora rolnego. Ten strumień zasilania nie tylko sprzyjać będzie jego przemianom strukturalnym i modernizacji, ale przyczyni się z pewnością do poprawy sytuacji dochodowej w długim okresie. NaleŜy teŝ podkreślić, Ŝe kwoty transferów z sektora rolnego są znacznie mniejsze od środków kierowanych na wsparcie dochodów ludności z nim związanej. Oznacza to, Ŝe rolnictwo przestało być działem gospodarki finansującym rozwój sektorów nierolniczych, jak to było przed wprowadzeniem gospodarki rynkowej, samo natomiast korzysta ze środków wypracowanych poza rolnictwem. LITERATURA Analiza produkcyjno-ekonomicznej sytuacji rolnictwa i gospodarki Ŝywnościowej, kolejne wydania 1990 2006, IERiGś, Warszawa. Józwiak W., Rolnicy podatnicy, Nowe śycie Gospodarcze 1998, nr 20. Leszczyńska M., Przyczyny zróŝnicowania dochodów ludności rolniczej w Polsce. Praca doktorska 2004. Podstawka M., VAT w rolnictwie, Wieś Jutra 2000, nr 5. Podstawka M., Finanse publiczne a rolnictwo, [w:] Finanse publiczne w skali lokalnej i regionalnej, M. Adamowicz (red.), SGGW, Warszawa 2002. Rolnictwo polskie 1945 2000. Porównawcza analiza systemowa, A. Woś (red.), IERiGś, Warszawa 2000.
Rocznik Statystyczny 2007, GUS, Warszawa. Urbanowski I., Ekonomiczne i organizacyjne problemy gospodarstw rolnych, Roczniki Naukowe SERIA, Wrocław 1998. Woś A., Tworzenie i podział dochodów rolniczych. Dochody transferowe., IERiGś, Warszawa 2000. Zegar J. S., Społeczno-ekonomiczne skutki załamania się dochodów rolnictwa chłopskiego w okresie transformacji, zeszyt nr 463, IERiGś, Warszawa 2000.