3. Dług publiczny 3.1 Wytyczne EUROSTAT Zasady dotyczce uznawania zobowiza podmiotu publicznego, jako dług publiczny w projektach ppp, zostały zawarte w decyzji EUROSTAT nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. o klasyfikacji zobowiza z tytułu ppp w zakresie długu publicznego. Decyzja ta jest zgodna z Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA95) oraz opini Komitetu ds. Statystyki Monetarnej, Finansowej i Bilansu Płatniczego (CMFB). Dodatkowo kwestia uznawania zobowiza podmiotu publicznego za dług publiczny została omówiona w Podrczniku deficytu i długu sektora instytucji rzdowych i samorzdowych. Implementacja ESA95 wydanym w marcu 2012 r. przez EUROSTAT ( Podrcznik ), (ang. Manual on Government Deficit and Debt Implementation of ESA95 9, Eurostat Methodologies and Working Papers, Publications Office of the European Union, European Commission and Eurostat, Luxembourg, 2012 edition ). Podrcznik okrela zasady oceny wpływu na deficyt i dług sektora finansów publicznych, zobowiza z tytułu umów koncesji (rozdział VI.4) oraz partnerstwa publiczno-prywatnego (rozdział VI.5). Warto przy tym podkreli, e powysze regulacje odnosz si do wpływu zobowiza z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego na dług i deficyt publiczny ze statystycznego punktu widzenia, nie za ksigowego 10. 3.2 Regulacje prawa polskiego Z dniem 1 stycznia 2013 roku weszła w ycie ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obcie administracyjnych w gospodarce, która ma na celu popraw warunków wykonywania działalnoci gospodarczej w Polsce. Zmienia ona m.in. ustaw z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno prywatnym. Poprzez dodanie art. 18a w ustawie o ppp, dokonano na poziomie ustawowym implementacji decyzji EUROSTAT nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. oraz zasad wynikajcych z Podrcznika. Jednoczenie na poziomie ustawowym, kwestia zaliczania zobowiza podmiotu publicznego do długu publicznego jest take regulowana przez ustaw o finansach publicznych. Na poziomie wykonawczym, do kwestii tej odnosz si cztery rozporzdzenia Ministra Finansów, tj.: a) Rozporzdzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłunych zaliczanych do pastwowego długu publicznego (Dz. U. z 2011, Nr 298, poz. 1767); b) Rozporzdzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz rodków pochodzcych ze ródeł zagranicznych (Dz. U. z 2010 Nr 38, poz 207); c) Rozporzdzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczoci budetowej (Dz. U. z 2010 Nr 20, poz. 103); d) Rozporzdzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozda jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2010 Nr 43, poz. 247). 9 W dniu 29 listopada 2013 r. na stronach EUROSTAT pojawiła si nowa wersja wytycznych EUROSTAT ESA2010, wicej na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=ks-gq-13-006 10 System ESA zapewnia statystyczne standardy rachunkowoci na poziomie makro dla sektorów instytucji rzdowych i samorzdowych oraz sektorów pozarzdowych w UE i jest oparty na zasadzie memoriałowej. Umoliwia ujednolicone, zharmonizowane podejcie do zasad prezentacji danych niezaleznie od standardów rachunkwoci przyjmowanych w danym kraju, zapewniajc wysok jako danych oraz ich porównywalno. Strona 26 z 85
3.3 Organ opiniujcy Opinie dotyczce kwalifikacji zobowiza z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego na bilansie lub poza bilansem sektora publicznego dla Polski wydaje Główny Urzd Statystyczny (GUS). GUS zbiera informacje o stanie zadłuenia w oparciu o składane do Ministerstwa Finansów kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiza z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego, tzw. Rb-Z-PPP 11 W przypadku wtpliwoci, GUS moe zasign opinii EUROSTAT w badanej kwestii. Opinia EUROSTAT moe by odmienna od opinii GUS, w takiej sytuacji nadrzdna jest opinia EUROSTAT. 3.4 Etapy analizy statystycznej A. Rodzaj umowy (koncesja czy ppp) zgodnie z definicj EUROSTAT W zwizku z rónymi zasadami kwalifikacji zobowiza z tytułu umów koncesji i ppp, istotne jest dokonanie rozrónienia pomidzy tymi dwoma typami umów. Kluczowy element umoliwiajcy rozrónienie tych dwóch typów umów długoterminowych to kwestia ródła pochodzenia rodków płaconych na rzecz partnera prywatnego. W umowach ppp wiksza cz dochodów uzyskiwanych przez partnera prywatnego pochodzi od jednostek rzdowych lub samorzdowych (np. opłata za dostpno instalacji do spalania odpadów), w przypadku za koncesji od uytkowników kocowych. B. Strony transakcji Jedn z kluczowych kwestii, zgodnie z wytycznymi Podrcznika, jest zbadanie czy partner prywatny nie jest zaliczany do sektora publicznego wg kryteriów EUROSTAT. Jeli podmiot wystpujcy po drugiej stronie relacji z podmiotem publicznym, nie jest jednostk specjalnego przeznaczenia utworzon z przewag udziałów podmiotu sektora publicznego i sektor publiczny nie sprawuje nad partnerem prywatnym kontroli, a jego działania zmierzaj w stron maksymalizacji zysku, nie bdzie on zaliczany do sektora publicznego. Zastosowanie ma tutaj zasada, i podmiot nie jest klasyfikowany, jako podmiot finansów publicznych, jeli jest podmiotem rynkowym, tj. pokrywa przynajmniej 50% swoich kosztów, za płatnoci realizowane przez podmiot publiczny (np. opłata za dostpno) stanowi jego przychody. Jeli jednak partner prywatny jest spółk specjalnego przeznaczenia utworzon z przewag udziałów lub wyłcznie przez podmiot publiczny, wiadczy usługi o charakterze publicznym, weryfikacji naley podda kwesti wsparcia takiej spółki przez podmiot publiczny w postaci gwarancji, kredytów. Zastosowanie ma tutaj zasada, i łczna warto wsparcia finansowego (np. w postaci gwarancji, umowy wsparcia, umowy bezporedniej) udzielonego przez podmiot publiczny nie moe przekroczy 50% kosztów projektu (nakładów inwestycyjnych powikszonych o skapitalizowane odsetki od kredytów w okresie budowy). Szczególnej uwagi wymaga sytuacja, gdy partnerem podmiotu publicznego jest podmiot w 100% bdcy własnoci Skarbu Pastwa, co oznacza brak partnera prywatnego w ramach partnerstwa. W takiej sytuacji, jeli płatnoci realizowane przez podmiot publiczny na rzecz drugiej strony partnerstwa stanowi znaczcy udział w przychodach tego podmiotu, naley podda wnikliwej analizie moliwo zaliczenia tych płatnoci, jako przychodów drugiej strony (czy skutkuj znaczc zmian rodzaju i wielkoci działalnoci tego podmiotu). W oparciu o zasady zdefiniowane w Podrczniku, moe zosta dokonana zmiana kwalifikacji takiego podmiotu na podmiot zaliczany do finansów publicznych. 11 Wicej w: Metodologia tworzenia analiz ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomidzy stron publiczn i prywatn w kontekcie ich wpływu na klasyfikacj projektu pod ktem długu i deficytu sektora publicznego. http://www.ppp.gov.pl/poradnik_inwestora/documents/20120419_metodologia_tworzenia_analiz_ryzyk.pdf Strona 27 z 85
3.5 Zasady klasyfikacji Zgodnie z przywołanymi wytycznymi EUROSTAT, aby aktywa, a w konsekwencji take zobowizania z tytułu umowy partnerstwa publiczno-prywatnego nie stanowiły aktywów i zobowiza podmiotu publicznego, musi wystpowa silna argumentacja za tym, i partner prywatny ponosi wikszo ryzyk zwizanych z danym aktywem. Kluczowa, dla okrelenia tej kwestii, jest zatem analiza podziału ryzyk pomidzy partnera prywatnego i podmiot publiczny. Rys. nr 3. Przykładowy schemat analizy projektów PPP w aspekcie ich wpływu na klasyfikacj projektu pod ktem długu i deficytu sektora publicznego. ródło: Metodologia tworzenia analiz ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomidzy stron publiczn i prywatn w kontekcie ich wpływu na klasyfikacj projektu pod ktem długu i deficytu sektora publicznego. MRR, 2012 r. http://www.ppp.gov.pl/poradnik_inwestora/documents/20120419_metodologia_tworzenia_analiz_ryzyk.pdf W celu dokonania analizy podziału ryzyk, kluczowe jest okrelenie alokacji trzech podstawowych kategorii ryzyk zdefiniowanych w Podrczniku: - Ryzyko budowy dotyczy działa/czynnoci zwizanych ze stanem aktywa bdcego przedmiotem umowy ppp na pocztku okresu wiadczenia usługi. W praktyce, w odniesieniu do realizacji projektów dotyczcych budowy spalarni, ryzyko to jest zwizane z takimi sytuacjami, jak opónienie realizacji, nie dotrzymanie warunków specyfikacji, w tym warunków technicznych dotyczcych budowanej instalacji, dodatkowe koszty, aspekty prawne, a take kwestie zwizane z ochronrodowiska, brakami technicznymi oraz innymi negatywnymi zdarzeniami powodujcymi konieczno dokonania zapłaty rekompensaty na rzecz strony trzeciej. Jeli podmiot publiczny jest zobowizany do dokonywania regularnych płatnoci na rzecz partnera prywatnego, niezalenie od faktycznego stanu instalacji, a take pokrywa wszelkie, równie dodatkowe i niezaplanowane koszty budowy, stanowi to dowód na ponoszenie ryzyka budowy przez podmiot publiczny i oznacza, i od pocztku trwania umowy pełni on rol właciciela instalacji. - Istotnym parametrem weryfikacji, która strona umowy ppp ponosi to ryzyko, jest moliwo nałoenia przez podmiot publiczny kar i obniek opłaty w sytuacji niewywizywania si Strona 28 z 85
partnera prywatnego ze swoich obowizków. Naliczanie takich kar i obniek (np. za opónienie terminu oddania instalacji do uytkowania lub niedotrzymanie warunków specyfikacji technicznej instalacji) powinno by automatyczne (jasno zdefiniowane w umowie), a poziom kar i obniek powinien by znaczcy w odniesieniu do przychodów/zysków partnera prywatnego (jednoczenie adekwatny do wielkoci przewinienia). Ryzyko dostpnoci dotyczy zdarze/sytuacji w okresie funkcjonowania aktywa objtego umow ppp, wynikajcych z niedotrzymania warunków umownych, skutkujcych obnieniem parametrów ilociowych zawartych w umowie lub te obnieniem parametrów jakociowych wiadczonych usług. Jeli podmiot publiczny moe, w sytuacji nie wywizywania si partnera prywatnego ze swoich zobowiza (z tytułu nie osignicia wymaganych standardów jakociowych i ilociowych instalacji mierzonych przez kluczowe wskaniki efektywnoci instalacji), obniy warto płaconej opłaty (jak ma to miejsce w relacjach rynkowych), taka sytuacja stanowiłaby podstaw do twierdzenia, i ryzyko to ponosi partner prywatny. W przypadku, gdy instalacja nie jest dostpna na warunkach okrelonych w umowie ppp (z uwzgldnieniem godzin przyj w cyklu dobowym, dni wolnych od pracy, planowych wyłcze konserwacyjnych, remontów i itp.), wynagrodzenie partnera prywatnego zostanie pomniejszone o koszty składowania odpadów przez podmiot publiczny lub przetworzenie odpadów w innej instalacji oraz koszty transportu odpadów, w kadym z przytoczonych przypadków. Zgodnie z tymi uwarunkowaniami wysoko płatnoci podmiotu publicznego jest uzaleniona od stopnia dostpnoci instalacji w okrelonym przedziale czasowym. Jest to skutkiem niedochowania przez partnera prywatnego uzgodnionych standardów jakociowych, wynikajcych z zaprzestania działalnoci. Moe to mie odzwierciedlenie w braku lub ograniczeniu dostpnoci usługi wiadczonej przez podmiot publiczny, niskim poziomie popytu ze strony uytkowników kocowych lub ich niskim poziomie zadowolenia z jakoci wiadczonych usług. - Take w tym przypadku automatyczne zastosowanie powinny mie kary i obniki. Ich poziom powinien w znaczcym stopniu obnia poziom mary operacyjnej partnera prywatnego (lub nawet przekracza wartociowo ten poziom). Ryzyko popytu dotyczy zmian (zwikszenia lub zmniejszenia) zapotrzebowania/popytu na usług objt umow ppp w odniesieniu do poziomu zawartego w umowie, nie spowodowanych pogorszeniem jakoci usług wiadczonych przez partnera prywatnego. Jeli podmiot publiczny jest zobowizany do ponoszenia płatnoci w okrelonej wysokoci, niezalenie od rzeczywistego poziomu zapotrzebowania na dan usług zgłoszonego przez uytkowników kocowych, naley uwaa, i ryzyko to ponosi podmiot publiczny. Z drugiej jednak strony naley zaznaczy, i zmiana zapotrzebowania (popytu) na dan usług nie jest spowodowana jakoci usług wiadczonych przez partnera prywatnego (ryzyko dostpnoci), ale raczej zmian zachowa uytkowników w zwizku z nowymi trendami rynkowymi, cyklem biznesowym, działalnoci konkurencji lub aspektami technologicznymi. W przypadku, gdy podmiot publiczny ponosi ryzyko popytu, jego zadaniem jest zapewnienie, aby strumie odpadów wytworzonych na jego terenie lub na terenie zwizku gminnego utworzonego z jego udziałem, w całoci był dostarczany do instalacji. W tym celu podmiot publiczny organizuje przetarg na odbiór odpadów komunalnych od włacicieli nieruchomoci zlokalizowanych na jego terenie przez firmy zajmujce si odbieraniem odpadów. Firmy te s zobowizane zapisami postanowie przetargowych dostarcza zebrane odpady do spalarni. Z drugiej strony, jeli ryzyko to miałoby by ponoszone przez partnera prywatnego, w sytuacji obnienia jego przychodów, musiałby on by w stanie podejmowa racjonalne działania rynkowe w celu zwikszenia przychodów, takie jak np. kampanie marketingowe, poszukiwanie innych ródeł przychodu, zmiana profilu działalnoci. W sytuacji wystpienia okrelonych, wyjtkowych zewntrznych ryzyk, które mogłyby mie znaczcy wpływ na wysoko zapotrzebowania na usług, ryzyka te mog zosta pokryte przez podmiot publiczny bez koniecznoci reklasyfikacji aktywa na bilans sektora finansów Strona 29 z 85
publicznych. Kategorie tych ryzyk musz zosta szczegółowo okrelone, zazwyczaj s to kategorie ryzyk, które nie mog zosta objte ubezpieczeniem na warunkach rynkowych. Zgodnie z wytycznymi EUROSTAT (oraz art. 18a ustawy o ppp) zobowizania z umów ppp nie wpływaj na poziom pastwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi: wikszo ryzyka budowy; wikszo ryzyka dostpnoci lub ryzyka popytu. Jeli cho jeden z powyszych warunków nie jest spełniony, aktywa oraz zwizane z nimi zobowizania z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego s klasyfikowane, jako aktywa sektora instytucji rzdowych i samorzdowych powikszajc deficyt i dług publiczny. Ustalenie podziału ryzyk powinno zosta przeprowadzone w oparciu o wyniki analizy jakociowej ryzyk, tj. okrelenie: podziału pomidzy strony umowy o ppp; prawdopodobiestwa wystpienia ryzyk; wpływu ryzyk na realizowane przedsiwzicie. Jeli okrelenie podziału ryzyk i stwierdzenie, która ze stron ponosi wikszo ryzyk zwizanych z dan kategori ryzyk nie jest moliwe lub te, gdy przynajmniej jedno z tych ryzyk cechuje si wysokim prawdopodobiestwem wystpienia lub wysokim wpływem na inwestycj i bdzie je ponosi podmiot publiczny, wyskazane jest przeprowadzenie analizy wartociowej ryzyk. Dodatkowo regulacje EUROSTAT wskazuj na konieczno weryfikacji nastpujcych kwestii: - przekazanie instalacji spalania odpadów bdcej przedmiotem umowy ppp na koniec trwania okresu umowy. Stan techniczny, w jakim ma zosta zwrócona instalacja na zakoczenie okresu trwania umowy okrelany jest w dacie zawarcia umowy, nakładajc tym samym na partnera prywatnego ryzyko zwrotu aktywa po zakoczeniu okresu zarzdzania instalacj w stanie nie gorszym ni został okrelony w umowie ppp. Stan ten powinien umoliwia dalsze uytkowanie instalacji bez koniecznoci przeprowadzania nadzwyczajnych remontów. Jeeli podmiot publiczny, zgodnie z zawart umow bdzie zobowizany do zapłaty partnerowi prywatnemu jakiej ceny, cena ta musi zosta okrelona w odniesieniu do wartoci rynkowej. Ryzyko wartoci kocowej jest ponoszone przez partnera prywatnego. W przeciwnym razie, bd te w sytuacji, gdy cena ta jest sprecyzowana w umowie, lub jest cen powyej ceny rynkowej, instalacja bdzie kwalifikowana, jako składnik aktywów zaliczanych do bilansu finansów publicznych; - stosowanie w umowie ppp zapisów dotyczcych rekompensaty z tytułu rozwizania umowy przez podmiot publiczny z przyczyn lecych po stronie operatora infrastruktury, rekompensata ta powinna odpowiada wartoci rynkowej (potwierdzonej opini niezalenej strony trzeciej lub w drodze ponownego przetargu). Jeli umowa definiuje wysoko rekompensaty, kwota ta (w kadym roku) nie moe przekroczy 50% łcznych kosztów projektu (rozumianych, jako łczne nakłady kapitałowe, koszty utrzymania i remontów), nie moe ona take gwarantowa spłaty zadłuenia pozostajcego do spłaty na dzie rozwizania umowy; - weryfikacja, czy wsparcie finansowe udzielone przez podmiot publiczny (w formie bezporedniego finansowania lub gwarancji) na realizacj przedsiwzicia w ramach umowy ppp, przekracza 50% kosztów projektu (nakładów inwestycyjnych powikszonych o skapitalizowane odsetki od kredytów w okresie budowy instalacji). Wystpienie takiej sytuacji, skutkuje reklasyfikacj aktywa na bilans finansów publicznych. Nie spełnienie, cho jednego z powyszych warunków, niezalenie od wyników analizy spełnienia kluczowych kryteriów, skutkuje koniecznoci zaliczenia zobowiza z tytułu projektu spalarni w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w bilansie podmiotu publicznego. Strona 30 z 85
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w Podrczniku 12, współfinansowanie inwestycji rodkami pochodzcymi z funduszy unijnych nie wpływa na kwalifikacj statystyczn projektu. 12 Podrcznik, rozdział VI.5.3.5 Strona 31 z 85