RAPORT KOŃCOWY Z BADANIA

RAPORT KOŃCOWY Z BADANIA KOMPLEMENTARNOŚĆ PRZEDSIĘWZIĘĆ DOTYCZĄCYCH OCHRONY ŚRODOWISKA W POIIŚ (PRIORYTETY I-V) Z PROJEKTAMI ŚRODOWISKOWYMI REALIZOWANYMI W RAMACH INNYCH OSI POIIŚ, 16 RPO, PROW ORAZ WPRYB Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu państwa w ramach Pomocy Technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ZAMAWIAJĄCY MINISTERSTWO ŚRODOWISKA WYKONAWCA

2

SPIS TREŚCI STRESZCZENIE... 5 SUMMARY... 15 1. WSTĘP... 25 2. CHARAKTERYSTYKA PODEJŚCIA METODOLOGICZNEGO... 25 3. CHARAKTERYSTYKA MECHANIZMU KOMPLEMENTARNOŚCI ORAZ SYNERGII W PROJEKTACH ŚRODOWISKOWYCH ORAZ OCENA ICH ISTOTNOŚCI... 27 4. NAKŁADY NA PROJEKTY REALIZOWANE W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PRZEDSIĘWZIĘCIA KOMPLEMENTARNE FINANSOWANE Z INNYCH PRIORYTETÓW I PROGRAMÓW... 37 4.1. UDZIAŁ W PROGRAMACH ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA REALIZACJĘ PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH W STOSUNKU DO OSI I-V POIIŚ... 37 4.2. ZAANGAŻOWANIE ŚRODKÓW W REALIZACJĘ ZAŁOŻEŃ KRAJOWYCH oraz WSPÓLNOTOWYCH DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH... 40 4.3. STOSUNEK NAKŁADÓW DO EFEKTÓW W WYBRANYCH PROJEKTACH REALIZOWANYCH W RAMACH POIIŚ, RPO I PROW 52 5. CHARAKTERYSTYKA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH REALIZOWANYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW ORAZ GMIN 53 5.1. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW... 53 5.2. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE GMIN... 59 6. KOMPLEMENTARNOŚĆ PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ INNYCH PRIORYTETÓW I PROGRAMÓW... 69 6.1. KOMPLEMENTARNOŚĆ WEWNĘTRZNA PROJEKTÓW W RAMACH OSI I-V POIIŚ... 69 6.2. KOMPLEMENTARNOŚĆ PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V ORAZ VI-XIII POIiŚ... 75 6.3. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ REGIONALNYCH PROGRAMÓW OPERACYJNYCH... 79 6.4. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO INNOWACYJNA GOSPODARKA... 98 6.5. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI (POKL)... 105 6.6. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH (PROW)... 114 6.7. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ PROGRAMU OPERACYJNEGO ZRÓWNOWAŻONY ROZWÓJ SEKTORA RYBOŁÓWSTWA I NADBRZEŻNYCH OBSZARÓW RYBACKICH 2007-2013 (PORYBY)... 124 6.8. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMIĘDZY PROJEKTAMI REALIZOWANYMI W RAMACH OSI I-V POIIŚ ORAZ INSTRUMENTU FINANSOWEGO LIFE+... 129 7. POŻĄDANE KIERUNKI MODYFIKACJI SYSTEMU WDRAŻANIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH... 135 7.1. MECHANIZMY ORAZ NARZĘDZIA WZMACNIAJĄCE KOMPLEMENTARNOŚĆ ORAZ SYNERGIĘ POMIĘDZY PRZEDSIĘWZIĘCIAMI REALIZOWANYMI W RAMACH programów finansowanych ze środków ue... 135 7.2. OCENA I PROPOZYCJE MODYFIKACJI MODELU DEMARKACJI... 139 7.3. POŻĄDANE KIERUNKI I MECHANIZMY WSPARCIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH W PRZYSZŁEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ NA POZIOMIE CENTRALNYM I REGIONALNYM... 144 8. ZAŁĄCZNIKI... 150 3

WYKAZ SKRÓTÓW CAWI CKPŚ EFR EFRR EUROSTAT FGI FS GIS GUS IDI IZ KK NSRO KPGO KPOŚK MRR MŚ NFOŚiGW NSRO POIG Computer Assisted Web Interview Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych Europejski Fundusz Rybacki Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Urząd Statystyczny (ang. European Statistical Office) Focused Group Interview Fundusz Spójności Geographic Information System Główny Urząd Statystyczny Individual In-Depth Interview Instytucja Zarządzająca Komitet Koordynacyjny Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Krajowy Plan Gospodarki Odpadami Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Ministerstwo Środowiska Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka POIŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 POKL Program Operacyjny Kapitał Ludzki PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 2013 RLM RPO SP TDI WDB WFOŚiGW równoważna liczba mieszkańców Regionalny Program Operacyjny Studium Przypadku Telephone In Depth Interview Wartość Dodana Brutto Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej WPRyb Program Operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" 4

STRESZCZENIE WSTĘP Podstawowym celem badania była kompleksowa analiza komplementarności występującej pomiędzy projektami środowiskowymi realizowanymi w ramach priorytetów I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (POIiŚ) z podobnymi przedsięwzięciami środowiskowymi realizowanymi w ramach pozostałych osi priorytetowych POIiŚ, 16 Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG); Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL); Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW), Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 (PORYBY) oraz Instrumentu Finansowego LIFE+. CHARAKTERYSTYKA PODEJŚCIA METODOLOGICZNEGO W ramach badania szczegółowej analizie poddano 604 projekty realizowane w ramach osi I-V POIiŚ 1 oraz ponad 27 tys. projektów i operacji 2 związanych z ochroną środowiska, które były realizowane w ramach innych priorytetów POIiŚ i programów realizowanych w perspektywie finansowej 2007-2013. Badanie podzielono na trzy moduły: Moduł I: Oszacowanie środków zaangażowanych w realizację przedsięwzięć środowiskowych; Moduł II: Identyfikacja projektów komplementarnych; Moduł III: Wnioski i rekomendacje dotyczące usprawnień organizacji pomocy w ramach środków Polityki Spójności UE w obszarze środowiska w przyszłej perspektywie. Zastosowano zróżnicowane metody i techniki badawcze. Punktem wyjścia była analiza dokumentacji, analiza wskaźników GUS i baz danych projektów. W celu uzupełnienia informacji przeprowadzono ankietę internetową CAWI, z beneficjentami osi I-V POIiŚ, oraz przedstawicielami gmin, na terenie których realizowano projekty środowiskowe finansowane z różnych źródeł; indywidualne wywiady pogłębione (IDI); jak również telefoniczne wywiady pogłębione (TDI) z przedstawicielami instytucji zaangażowanych we wdrażanie osi I-V POIiŚ oraz wybranymi beneficjentami. W ramach badania wykonano 15 studiów przypadku dotyczących różnych form komplementarności, przeprowadzono analizy zgodności w oparciu o macierz krzyżową, jak również analizy przestrzenne w oparciu o narzędzia GIS. Zwieńczeniem prac był panel ekspertów z udziałem przedstawicieli Instytucji Wdrażających i Instytucji Pośredniczącej. CHARAKTERYSTYKA MECHANIZMU KOMPLEMENTARNOŚCI ORAZ SYNERGII W PROJEKTACH ŚRODOWISKOWYCH ORAZ OCENA ICH ISTOTNOŚCI Komplementarność jest jedną z zasad przyznawania wsparcia przez Unię Europejską państwom członkowskim UE. W ramach badania przyjęto definicję komplementarności wypracowaną w ramach prac Grupy roboczej KK NSRO ds. koordynacji i komplementarności: Komplementarność polityk, strategii, programów, działań, projektów to ich dopełnianie się prowadzące do realizacji określonego celu. Analiza komplementarność może obejmować różne grupy projektów w zależności od tego, w jaki sposób i na jakim poziomie zostaną zdefiniowano cele. W ramach badania wyodrębniono cztery główne typy powiązań pomiędzy projektami: 1 Projekty, dla których do dnia 31.12.2011 roku zostały podpisane umowy o dofinansowanie. 2 W ramach PROW w przypadku niektórych form wsparcia zamiast określenia projekt stosowana jest kategoria operacja. Jest ona używana w przypadku środków przekazywanych w formie okresowych płatności na rzecz rolników, np. płatności rolno-środowiskowych. 5

Komplementarność horyzontalna polega na wzajemnym uzupełnianiu się przedsięwzięć, których realizacja przyczynia się do osiągnięcia celów strategicznych oraz operacyjnych, w zakresie ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom, określonych w dokumentach strategicznych; Komplementarność funkcjonalno-przestrzenna występuje, gdy uzyskanie efektu ekologicznego lub pełnej funkcjonalności systemu uzależniona jest od realizacji wielu, powiązanych przestrzennie projektów; Komplementarność temporalna występuje, gdy odpowiednia harmonizacja przedsięwzięć w czasie pozwala zminimalizować ogólne koszty związane z rozwojem podstawowej infrastruktury technicznej; Komplementarność przedmiotowa obejmuje projekty tego samego typu, które jednak nie są powiązane funkcjonalnie lub przestrzennie. Ponadto, w przypadku projektów objętych analizą można mówić o komplementarności wewnętrznej, gdy związek pomiędzy projektami rozpatrywany jest w ramach osi środowiskowych I-V POIiŚ, lub komplementarności zewnętrznej, gdy związek dotyczy projektów realizowanych w ramach osi I-V POIiŚ oraz przedsięwzięć finansowanych w ramach innych osi POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+. Obszar inwestycji w zakresie ochrony środowiska jest specyficzny pod względem związków występujących pomiędzy różnymi przedsięwzięciami. Środowisko naturalne funkcjonuje na zasadzie naczyń połączonych. Uzyskanie istotnych i odczuwalnych efektów w zakresie poprawy stanu środowiska wymaga zwykle realizacji wielu powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie przedsięwzięć dlatego komplementarność oraz różnego rodzaju związki funkcjonalne i przestrzenne są typową cechą większości inwestycji realizowanych w obszarze ochrony środowiska, różna jest jednak siła oraz znaczenie powiązań. Projekty, które charakteryzuje ogólna komplementarność horyzontalna stanowią największy zbiór przedsięwzięć, które były objęte analizą. Wśród przedsięwzięć, które mają wpływ na realizację celów osi I-V POIiŚ, węższą grupę stanowią projekty, które przyczyniają się do realizacji założeń strategii tematycznych ujętych w dokumentach strategicznych: Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, jak również krajowych i unijnych polityk horyzontalnych w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, realizacji zadań związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych oraz adaptacją do zmian klimatycznych, oraz projekty, w przypadku których można zidentyfikować wyraźny związek funkcjonalny lub przestrzenny 3. Wymienione powyżej dwa typy powiązań: komplementarność horyzontalna związana z realizacją wąskich tematycznie strategii i dokumentów strategicznych oraz komplementarność funkcjonalnoprzestrzenna, jak również komplementarność temporalna, wydają się najbardziej istotne i pożądane w przypadku projektów środowiskowych. Koncentracja środków na wąskich obszarach tematycznych zwiększa prawdopodobieństwo szybkiego osiągnięcia kluczowych celów polityki ekologicznej. Bardziej wysublimowaną formą związku pomiędzy przedsięwzięciami jest synergia, definiowana jako wzajemne wzmacnianie lub potęgowanie się efektów interwencji publicznych lub projektów. Identyfikacja tego rodzaju związków wymaga zejścia na poziom poszczególnych projektów i pogłębionej analizy występujących zależności oraz ich skutków. W ramach pogłębionej analizy projektów realizowanych w ramach osi I-V POiIŚ oraz projektów komplementarnych zidentyfikowano następujące grupy korzyści wynikających z synergii projektów: zwiększenie realności osiągnięcia zakładanych efektów; zwiększenie trwałości osiągniętych efektów; rozszerzenie zakresu lub jakości świadczonych usług; powstanie nowych możliwości rozwoju gospodarczego gminy, który wiąże się z powstaniem nowych miejsc pracy; zwiększenie atrakcyjności turystycznej gmin w wyniku realizacji 3 Trudno jednoznacznie określić liczbę tego rodzaju przedsięwzięć, gdyż, jak wspomniano wcześniej, istnienie związku funkcjonalno-przestrzennego zależy od skali przestrzennej prowadzonej analizy. 6

powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie projektów środowiskowych, na obszarach o wysokich walorach turystycznych lub uzdrowiskowych; ograniczenie poziomu nakładów na rozwój podstawowej infrastruktury publicznej dzięki harmonizacji powiązanych przestrzennie przedsięwzięć w czasie; zwiększenie potencjału w zakresie przygotowania i realizacji projektów profesjonalizacja kadr; korzystny wpływ na inne komponenty środowiska, niż te na które były ukierunkowane powiązane projekty. W przypadku projektów środowiskowych może występować również zjawisko synergii negatywnej, gdy działania prowadzone w ramach projektów są przeciwstawne lub realizacja jednego projektów może powodować osłabienie efektów innego projektu. Przykłady powiązań wskazywane przez uczestników badania dotyczyły głównie projektów realizowanych przez tego samego beneficjenta. Incydentalnie wskazywano na powiązania z projektami realizowanymi przez inne podmioty. Jednocześnie dominowały powiązania pomiędzy projektami dotyczącymi szeroko rozumianej ochrony środowiska. Dość rzadko wskazywano na powiązania z projektami związanymi z szeroko rozumianym rozwojem społeczno-gospodarczym. Z uwagi na powyższe działania na rzecz wzmocnienia komplementarności i synergii w obszarze ochrony środowiska powinny koncentrować się na: ograniczeniu barier dla realizacji projektów komplementarnych; stymulowaniu najbardziej pożądanych form komplementarności; stymulowaniu współpracy pomiędzy różnymi podmiotami; stymulowaniu powiązań międzysektorowych. UDZIAŁ W PROGRAMACH ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA REALIZACJĘ PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH W STOSUNKU DO OSI I-V POIIŚ W okresach objętych analizą, w ramach wszystkich programów objętych badaniem, tj. POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+ dofinansowano łącznie ponad 167 tys. projektów lub operacji 4, które są związane z ochroną środowiska. Łączna wartość środków UE przeznaczonych na ich realizację wyniosła prawie 56 981 mln PLN. W grupie tej znajdują się zarówno przedsięwzięcia, które są ukierunkowane na poprawę jakości środowiska lub zapobieganie zagrożeniom (stanowią one większość), jak również projekty, w których jedynie część środków przeznaczono na działania związane z ochroną środowiska. Największy wkład finansowy w realizację przedsięwzięć związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska oraz bezpieczeństwem ekologicznym mają osie I-V POIiŚ oraz pozostałe priorytety POIiŚ (w szczególności VII, IX, X i XIII), jak również RPO i PROW. Wkład programów w realizację celów poszczególnych osi środowiskowych POIiŚ był dość zróżnicowany. POIiŚ był kluczowym źródłem finansowania przedsięwzięć dotyczących gospodarki wodno-ściekowej i gospodarki odpadami komunalnymi, istotne uzupełnienie stanowiły projekty komplementarne realizowane w ramach RPOI PROW, a przedsięwzięcia realizowane w ramach innych programów miały charakter incydentalny. Największym zróżnicowaniem źródeł finansowania charakteryzował się obszar ochrony przyrody i edukacji ekologicznej. Największym udziałem środków, przeznaczonych na realizację projektów związanych z ochroną środowiska, komplementarnych w stosunki do osi I-V POIiŚ, charakteryzuje się PROW, PORYBY, osie VI-XIII POIiŚ oraz RPO (powyżej 20% ogółu środków przeznaczonych na realizację projektów). W ramach POIG oraz POKL udział projektów związanych z ochroną środowiska kształtował się na dużo niższym poziomie (poniżej 5%). Odrębną kategorię stanowi Instrument Finansowy LIFE+, w którym 100% przedsięwzięć dotyczy ochrony środowiska. Szczegółowej analizie poddano również poszczególne RPO. W przypadku poszczególnych RPO udział środków przeznaczonych na realizację projektów związanych z ochroną środowiska jest dość 4 j.w. 7

zróżnicowany i wynosi od 12% w województwach małopolskim i podlaskim, do ponad 30% w województwach wielkopolskim i pomorskim. ZAANGAŻOWANIE ŚRODKÓW W REALIZACJĘ ZAŁOŻEŃ KRAJOWYCH oraz WSPÓLNOTOWYCH DOKUMENTÓW STRATEGICZNYCH Część projektów finansowanych w ramach osi I-V POIiŚ oraz innych programów miała istotny wpływ na realizację założeń kluczowych krajowych i wspólnotowych dokumentów strategicznych: Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK), Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPOŚK), jak również krajowych i unijnych polityk horyzontalnych w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, realizacji zadań związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych oraz adaptacją do zmian klimatycznych. Projekty dotyczące gospodarki ściekowej, związane z realizacją założeń KPOŚK, finansowano w ramach osi I POIiŚ, RPO, oraz PROW. Łącznie na zadania realizowane w aglomeracjach z załącznika 1 i załącznika 2 KPOŚK przeznaczono 16 632 mln PLN, w tym 71% środków przypada na POIiŚ, 18% na RPO, a 11% na PROW. Większość (93%) środków przeznaczono na realizację projektów w aglomeracjach priorytetowych (załącznik 1 do KPOŚK). W przypadku POIiŚ kwoty przeznaczone na dofinansowanie projektów, związanych z realizacją założeń KPOŚK, stanowią 13,6% ogółu środków UE zakontraktowanych do 31.05.2012. W przypadku RPO środki ukierunkowane na realizację założeń KPOŚK stanowią łącznie 5,5%, a w przypadku PROW 6,2% ogółu zakontraktowanych środków. Projekty dotyczące gospodarki odpadami, związane z realizacją założeń KPGO, finansowano w ramach dz. 2.1 i 4.6 POIiŚ, RPO, POIG, PROW, PORYBY i LIFE+. Łącznie na realizację projektów związanych z gospodarowaniem odpadami przeznaczono 4 555 mln PLN, w tym 74% środków przypada na POIiŚ, 16% na RPO, 9% na POIG, 1% na pozostałe programy: PROW, PORYBY i LIFE+. Większość środków (78%) przeznaczono na rozwój instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (zakłady zagospodarowania odpadów, spalarnie, sortownie, kompostownie, punkty przeładunku, składowiska balastu). W przypadku POIiŚ kwoty przeznaczone na dofinansowanie projektów, związanych z realizacją założeń KPGO, stanowią 3,9% ogółu środków UE zakontraktowanych do 31.05.2012. W ramach LIFE+ środki ukierunkowane na realizację założeń KPGO stanowią łącznie 5,1%, w ramach RPO 1,3%, w ramach POIG 1,6%. W PROW i PORYBY udział ten jest incydentalny. Środki UE stanowią kluczowe źródło finansowania działań na rzecz ochrony różnorodności biologicznej. Z punktu widzenia realizacji zobowiązań zapisanych we wspólnotowych aktach prawnych, szczególnie istotne są działania związane bezpośrednio z zachowaniem gatunków i siedlisk zagrożonych objętych ochroną w ramach sieci Natura 2000. Obowiązek podejmowania działań w tym zakresie wynika z Dyrektywy 92/43/EWG regulującej kwestie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Na realizację projektów, które mają wpływ na ochronę gatunków i siedlisk w ramach sieci Natura 2000, jak również na poprawę spójności obszarów Natura 2000, przeznaczono łącznie 518 mln PLN. W tym 55% środków przypada na V oś POIiŚ, a 18% na LIFE+, gdzie realizowano działania na rzecz czynnej ochrony gatunków i siedlisk, poprawy łączności sieci obszarów chronionych, jak również podniesienia poziomu wiedzy nt. systemu Natura 2000. Coraz większą rolę odgrywa również PROW i PORYBY. Ocenę wpływu projektów na realizację założeń polityki klimatycznej przeprowadzono w oparciu o wskaźniki OECD Rio Markers. W ramach analizy wyodrębniono projekty, które przyczyniają się do zwiększenia odporności na niekorzystne skutki zmian klimatycznych (adaptacja), jak również projekty które mają związek z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych (mitygacja). Na realizację projektów związanych z adaptacją przeznaczono łącznie 4 255 mln PLN. Kluczowe znaczenie odgrywają osie III i V POIiŚ, RPO i PROW, w ramach których znaczna część środków została przeznaczona na rozwój infrastruktury przeciwpowodziowej, zapobieganie zagrożeniom naturalnym, ochronę brzegów morskich i rozwój systemów odprowadzania wód opadowych. W przypadku poszczególnych programów udział środków na realizację przedsięwzięć związanych z adaptacją do 8

zmian klimatycznych jest dość zróżnicowany. W przypadku POIiŚ środki na działania adaptacyjne stanowią 2,6% ogółu środków przeznaczonych na realizację projektów. W pozostałych programach udział ten nie przekracza 5%. Na realizację działań, które dotyczą redukcji emisji gazów cieplarnianych przeznaczono łącznie 26 140 mln PLN, przy czym większość środków przeznaczono na rozwój transportu przyjaznego środowisku. Istotną grupę w ujęciu wartościowym stanowiły również projekty dotyczące budowy lub modernizacji oczyszczalni ścieków, których elementem był rozwój instalacji do wychwytywania i zagospodarowania biogazu, przy czym nakłady na tego rodzaju instalacje stanowiły zwykle niewielką część ogólnych kosztów przedsięwzięć. W przypadku poszczególnych programów udział środków na realizację przedsięwzięć związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych, podobnie jak w przypadku adaptacji, jest dość zróżnicowany. Największym udziałem tego rodzaju działań charakteryzują się osie I-V i V-XIII POIiŚ, Instrument LIFE+ oraz RPO. STOSUNEK NAKŁADÓW DO EFEKTÓW W WYBRANYCH PROJEKTACH REALIZOWANYCH W RAMACH POIIŚ, RPO I PROW W ramach badania podjęto próbę porównania kosztów jednostkowych w projektach środowiskowych. Jest to zadanie dość trudne, szczególnie na obecnym etapie wdrażania programów, kiedy w przypadku większości projektów nie można odnieść się do rzeczywistych (końcowych) kosztów realizacji projektów. W ramach badania analizą objęto trzy typy projektów dotyczące: budowy sieci kanalizacyjnych, budowy zakładów zagospodarowania odpadów oraz retencjonowania wód. Wyniki uzyskane w ramach analizy dają ogólny pogląd na temat stosunku osiągniętych efektów do poziomu nakładów w ramach POIiŚ, RPO i PROW, jednak nie są wystarczające, żeby wyciągać wnioski nt. efektywności udzielonego wsparcia. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW Ogólna wartość środków pozyskanych w ramach osi I-V POIiŚ na realizację projektów środowiskowych wdrażanych w poszczególnych województwach była dość zróżnicowania. Liderem w wykorzystaniu środków jest województwo śląskie, na które przypada ponad 3,4 mld PLN, jak również województwa: mazowieckie, małopolskie, wielkopolskie i pomorskie w każdym z nich wysokość środków UE odpowiadająca podpisanym umowom w ramach osi I-V POIiŚ wynosi ponad 1,3 mld PLN. Z kolei najmniej środków przypada na województwa: podkarpackie, podlaskie, lubuskie i łódzkie (mniej niż 0,5 mld PLN). Można przypuszczać, że decydującą rolę odgrywała aktywność samorządów w zakresie pozyskania środków na modernizację gospodarki wodno-ściekowej, po części również udział w województwach aglomeracji powyżej 15 tys. RLM oraz łączna wartość RLM. Dotychczasowy poziom wyposażenia w infrastrukturę ściekową miał drugorzędne znaczenie. Nieco inny rozkład występuje w przypadku środków przeznaczonych na realizację projektów komplementarnych (osi VI-XIII POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY, LIFE+). Tu liderem jest województwo mazowieckie, głównie za sprawą dużych inwestycji w rozwój transportu publicznego na obszarze aglomeracji warszawskiej (II linia metra, rozwój transportu kolejowego) finansowanych ze środków osi VII POIiŚ. Znaczne środki na realizację przedsięwzięć środowiskowych finansowanych z innych środków niż POIiŚ przeznaczono również w województwach: śląskim, małopolskim, wielkopolskim i pomorskim, ale również dolnośląskim i podkarpackim. W przypadku projektów komplementarnych decydujący wpływ na wysokość środków w poszczególnych województwach miały dwa czynniki: aktywność samorządów w pozyskaniu środków z osi VI-XIII, głównie na rozwój transportu kolejowego i transportu publicznego, jak również wysokość środków przeznaczonych na realizację projektów środowiskowych w ramach RPO. Pewne znaczenie odgrywała również aktywność rolników w pozyskaniu środków na realizację działań prośrodowiskowych finansowanych ze środków PROW. Wysokość przekazanego wsparcia jest ściśle skorelowana z wielkością województwa oraz liczbą mieszkańców najwięcej środków na realizację projektów środowiskowych trafiło do największych 9

regionów, które charakteryzują się najwyższą liczbą mieszkańców. Żeby lepiej zobrazować rzeczywiste zróżnicowania intensywności wsparcia na rzecz projektów środowiskowych, porównano wysokość środków UE przypadających na jednego mieszkańca. Tu również występują zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi województwami, jednak nie są one już tak znaczne. Liderem w wykorzystaniu środków osi I-V POIiŚ w przeliczeniu na jednego mieszkańca są województwa: świętokrzyskie, śląskie, zachodniopomorskie i pomorskie. Natomiast w przypadku projektów komplementarnych województwa: pomorskie, mazowieckie, zachodniopomorskie i warmińsko-mazurskie. Poszczególne województwa różnią się dość znacznie, zarówno pod względem udziału poszczególnych typów projektów, jak źródeł finansowania działań środowiskowych. Prowadzona na poziomie województw analiza danych dotyczących wysokości środków na realizację projektów środowiskowych wskazuje, że zamożność regionów (mierzona w PKB na jednego mieszkańca), jak również poziom uprzemysłowienia (mierzony udziałem przemysłu w WDB), nie były kluczowymi czynnikami, które wpływały na intensywność wsparcia działań na rzecz ochrony środowiska. Największe znaczenie miał stopień urbanizacji, aktywność beneficjentów (głównie samorządów) w zakresie pozyskania środków, jak również polityka w zakresie ochrony środowiska prowadzona przez poszczególne województwa, wyrażona wysokością środków przeznaczonych w RPO na realizację projektów związanych z ochroną środowiska. REALIZACJA PROJEKTÓW KOMPLEMENTARNYCH NA POZIOMIE GMIN Projekty dotyczące ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom, które uzyskały wsparcie w ramach osi I-V POIiŚ, była realizowane na obszarze 815 gmin, a więc w co trzeciej gminie w Polsce. Największym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się projekty realizowane w ramach II osi POIiŚ. Rozwijane dzięki wsparciu UE zakłady zagospodarowania odpadów i spalarnie odpadów objęły swym zasięgiem ponad 300 gmin. Znacznym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się również projekty dotyczące ochrony przyrody i edukacji ekologicznej wdrażane w ramach V osi POIiŚ. Na obszarze 213 gmin realizowano przedsięwzięcia finansowane z różnych środowiskowych osi POIiŚ. Beneficjentem części projektów był samorząd gminny lub jednostki od niego zależne (np. spółki komunalne). W niektórych gminach rozwiązanie kluczowych problemów ekologicznych, wymagało aplikowania do różnych osi priorytetowych POIiŚ. Ze środków więcej niż jednej osi priorytetowej korzystały przede wszystkim samorządy w dużych gminach miejskich (Białystok, Bielsko-Biała, Chełm, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Kielce, Olsztyn, Poznań, Szczecin, Toruń, Warszawa, Zielona Góra, Żary). Wymienione samorządy, przy wsparciu środków POIiŚ, realizowały najczęściej projekty dotyczące uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej oraz gospodarki odpadami komunalnymi, ale również ochrony przeciwpowodziowej, modernizacji systemów odprowadzenia wód opadowych i ochrony przyrody. Większym zasięgiem oddziaływania charakteryzowały się projekty komplementarne w stosunku do osi I-V POIiŚ finansowane ze środków RPO, które realizowano na obszarze 1718 gmin (69% ogółu gmin w Polsce) oraz PROW, które podejmowano w 2179 gminach (aż 88% gmin w Polsce). Dostępność środków w ramach osi VI-XIII POIiŚ oraz innych programów pozwoliła znacznie zwiększyć zakres tematyczny oraz zasięg działań związanych z ochroną środowiska i zapobieganiem zagrożeniom. Prowadzenie spójnej polityki inwestycyjnej ukierunkowanej na uporządkowanie gospodarki ściekowej na terenie całej gminy wiąże się z koniecznością sięgania po środki pochodzące z różnych źródeł, które różnią się zarówno zasadami aplikowania, jak i rozliczania projektów. Biorąc pod uwagę wyłącznie projekty realizowane przez jednostki samorządowe oraz podmioty od nich zależne, prawie co druga polska gmina (47%) podejmując działania związane z ochroną środowiska, korzystała ze środków co najmniej dwóch, a co jedenasta (9%) co najmniej trzech różnych programów np. Gmina 10

Gorzyce. Z punktu widzenia beneficjentów konieczność aplikowania do różnych programów na realizację zbliżonych przedmiotowo zadań jest znacznym utrudnieniem. Przedstawiciele 1/3 gmin objętych ankietą CAWI, w których realizowano projekty środowiskowe finansowane z różnych programów (POIiŚ, RPO lub PROW), sygnalizowali istotne utrudnienia lub uciążliwości, które związane były z procesem aplikowania o środki z różnych źródeł. Przedstawiciele gmin wskazywali najczęściej na następujące czynniki: różny zakres wymaganych dodatkowych informacji lub dokumentów; różne podejście do kwalifikowalności wydatków; brak pewności uzyskania środków na projekty powiązane lub komplementarne; różne formularze wniosków i sposób ich wypełnienia. Podobna liczba respondentów sygnalizowała również istotne utrudnienia, które występowały na etapie realizacji projektów. Przedstawiciele gmin wskazywali najczęściej na następujące czynniki: odmienne podejście do kontroli; odmienne zasady przygotowania wniosków o płatność i rozliczenia wydatków; odmienne podejście do dokumentowania efektów rzeczowych lub ekologicznych projektu; odmienne zasady dokumentowania wydatków. Z uwagi na powyższe na etapie tworzenia zasad demarkacji należy zwracać większą uwagę na to, czy zaproponowane modele rozgraniczenia obszarów wsparcia nie powodują konieczności aplikowania o środki na ten sam typ działań, przez tę samą grupę beneficjentów do różnych programów. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie tematyczne działań dotyczących ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom realizowanych na poziomie gmin, wskazane jest wypracowanie mechanizmów, które umożliwią realizację wieloletnich zintegrowanych programów inwestycyjnych w zakresie ochrony środowiska. KOMPLEMENTARNOŚĆ WEWNĘTRZNA PROJEKTÓW W RAMACH OSI I-V POIIŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), który dysponuje największą ilością środków UE w obecnej perspektywie finansowej, jest również kluczowym instrumentem finansowania działań ukierunkowanych na poprawę stanu środowiska oraz przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. Wewnętrzną komplementarność projektów realizowanych w ramach poszczególnych działań osi I-V POIiŚ można analizować w wielu aspektach, przede wszystkim w ujęciu funkcjonalnym i przestrzennym. Za powiązane funkcjonalnie można uznać projekty dotyczące budowy zakładów zagospodarowania odpadów, realizowane w ramach działania 2.1 oraz projekty dotyczące rozwoju instalacji do odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych wdrażane w przedsiębiorstwach w ramach działania 4.6 POIiŚ. Sprawność systemu gospodarowania odpadami komunalnymi uzależniona jest od poziomu świadomości, akceptacji i partycypacji osób objętych systemem. Dlatego elementem większości projektów realizowanych w ramach dz. 2.1 POIiŚ były działania informacyjne skierowane do mieszkańców gmin objętych systemem. Uzupełnieniem działań informacyjnych prowadzonych w ramach poszczególnych projektów była ogólnopolska kampania edukacyjno-informacyjna mająca na celu zapobieganie powstawaniu odpadów i właściwe postępowanie z odpadami, realizowana w ramach działania 5.4 POIiŚ. Projekty informacyjno-edukacyjne dotyczące ochrony różnorodności biologicznej realizowane w ramach działania 5.4 stanowiły również uzupełnienie działań dotyczących czynnej ochrony przyrody, gatunków i siedlisk wdrażanych w ramach działania 5.1. Związek funkcjonalny występuje również pomiędzy przedsięwzięciami dotyczącymi zapobiegania i ograniczania skutków zagrożeń naturalnych wdrażanych w ramach działania 3.2 POIiŚ oraz projektami dotyczącymi ochrony powodziowej finansowanymi ze środków działania 3.1. POIiŚ. W przypadku POIiŚ można zidentyfikować również powiązania przestrzenne. Część projektów realizowanych w ramach osi I-V POIiŚ oddziałuje na ten sam obszar, przyczyniając się do poprawy stanu różnych komponentów środowiska. 11

KOMPLEMENTARNOŚĆ PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH OSI I-V, INNYCH PRIORYTETÓW POIIŚ ORAZ INNYCH PROGRAMÓW W ramach badania zidentyfikowano szereg powiązań pomiędzy projektami realizowanymi w ramach osi I-V POIiŚ oraz przedsięwzięciami finansowanymi w ramach osi VI-XIII POIiŚ, RPO, POIG, POKL, PROW, PORYBY oraz LIFE+. Przedsięwzięcia realizowane w ramach wymienionych programów stanowią istotne uzupełnienie przedsięwzięć finansowanych ze środków osi I-V POIiŚ. Komplementarne projekty wdrażane w ramach POIG można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Do pierwszej należy zaliczyć przedsięwzięcia, które dotyczą realizacji analogicznych działań jak w przypadku POIiŚ. Do drugiej grupy należy zaliczyć przedsięwzięcia, które uzupełniają działania finansowane w ramach POIiŚ, przyczyniając się do szerszej realizacji celów sformułowanych w ramach osi I-V POIiŚ w zakresie ochrony wód, gospodarki odpadami i ochrony powierzchni ziemi, zapobiegania zagrożeniom i monitowania środowiska, wdrożenia rozwiązań prośrodowiskowych w przedsiębiorstwach, jak również ochrony przyrody i edukacji ekologicznej. Zależności, o których mowa powyżej zostały szczegółowo omówione w rozdziałach 6.2-6.8. MECHANIZMY ORAZ NARZĘDZIA WZMACNIAJĄCE KOMPLEMENTARNOŚĆ ORAZ SYNERGIĘ POMIĘDZY PRZEDSIĘWZIĘCIAMI REALIZOWANYMI W RAMACH PROGRAMÓW FINANSOWANYCH ZE ŚRODKÓW UE W obecnej perspektywie finansowej narzędziem stymulującym komplementarność były przede wszystkim kryteria promujące realizację projektów powiązanych z innymi przedsięwzięciami lub premiujące przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska, które uzupełniają działania finansowane w ramach innych programów. Przykładem są kryteria wyboru zastosowane w ramach osi IV POIG 2007-2013: Inwestycje w Innowacyjne Przedsięwzięcia. Komplementarność oraz różnego rodzaju związki funkcjonalne i przestrzenne są immanentną cechą większości inwestycji realizowanych w obszarze ochrony środowiska, dlatego kryteria nie powinny ograniczać się do ogólnego stymulowania komplementarności, lecz do stymulowania: najbardziej pożądanych form komplementarności oraz synergii, współpracy pomiędzy różnymi podmiotami oraz powiązań międzysektorowych. Narzędziem systemowym, wspierającym komplementarność jest również Grupa robocza ds. koordynacji i komplementarności. Wyniki prac Grupy są jednak mało rozpowszechnione. Beneficjenci jako najbardziej istotne mechanizmy wspierania komplementarności wskazali możliwość pozyskania dodatkowego wsparcia finansowego na przygotowanie kompleksowych programów, które obejmują realizację projektów komplementarnych. W przypadku programów, które obejmują realizację różnych projektów dotyczących ochrony środowiska, warto rozważyć stworzenie mechanizmu, który pozwoli realizować wieloletnie kompleksowe programy, obejmujące różne projekty środowiskowe, które odpowiadają na najistotniejsze problemy środowiskowe zidentyfikowane na poziomie gmin lub innych jednostek funkcjonalno-przestrzennych (np. zlewni). Przykład mechanizmu wsparcia tego rodzaju kompleksowych programów, który opiera się o model list indykatywnych, został opisany w rozdziale 7.1. Dodatkowo warto rozważyć uruchomienie finansowania na rzecz przygotowania kompleksowych programów (projektów zintegrowanych) w zakresie ochrony środowiska, np. poprzez wykorzystanie części wolnych środków w ramach osi I-V POIiŚ lub środków, które zostaną uwolnione pod koniec okresu programowania (dodatkowe konkursy). Wzorcem może być mechanizm zastosowany w programie LIFE+. W programie centralnym dotyczącym ochrony środowiska, który będzie kontynuacją POIiŚ, można założyć również większą elastyczność w podejściu do zakresu projektów, np. poprzez szersze wykorzystanie zasady cross-financingu, nie tylko w odniesieniu do funduszy, ale również programów i działań. 12

Niezwykle istotny wydaje się lepszy przepływ informacji oraz doświadczeń pomiędzy instytucjami, które finansują podobne działania (np. projekty w zakresie gospodarki wodno-ściekowej). OCENA I PROPOZYCJE MODYFIKACJI MODELU DEMARKACJI Finansowanie ochrony środowiska w perspektywie 2007-2013 odbywa się za pośrednictwem różnych funduszy i programów, stąd konieczność rozgraniczenia obszarów wsparcia. Co do zasady wytyczenie linii demarkacyjnej powinno porządkować obszar wsparcia, przeciwdziałać zjawisku podwójnego finansowania tych samych działań w ramach różnych programów, jak również stymulować komplementarność projektów. W przypadku osi I-V POIiŚ zastosowano kilka modeli demarkacji opierających się o różne kryteria rozgraniczenia, w tym: obszar realizacji, typ beneficjenta, skalę inwestycji, parametry techniczne, wartość inwestycji, przeznaczanie tworzonej infrastruktury. Ocena funkcjonowania linii demarkacyjnej została oparta o wnioski z ankiet i wywiadów indywidualnych prowadzonych wśród beneficjentów, wywiadów z przedstawicielami instytucji wdrażających oraz analiz eksperckich, w tym studiów przypadku. Większość beneficjentów nie zgłaszała istotnych zastrzeżeń do modelu demarkacji przyjętego w ramach osi środowiskowych POIiŚ. Nie zidentyfikowano istnych odstępstw od zasad określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów POIiŚ, jak również innych dokumentach regulujących zasady demarkacji 5. Warto jednak zwrócić uwagę, że mimo dość dużej szczegółowości system demarkacji nie objął wszystkich możliwych obszarów dublowania tożsamych pod względem zakresu lub charakteru przedsięwzięć. Przykładem są projekty, które dotyczą budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji do odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania odpadów poużytkowych lub niebezpiecznych. Podobne co do zakresu i charakteru przedsięwzięcia były finansowane w ramach POIiG, w ramach działań na rzecz wsparcia innowacji. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku innych działań dotyczących dostosowania przedsiębiorstw do wymogów ochrony środowiska. Mimo braku szczegółowych regulacji w zakresie demarkacji we wskazanych obszarach, nie stwierdzono jednak zwiększonego ryzyka wystąpienia podwójnego finansowania. Czy należy jednak precyzować zasady demarkacji w opisanych powyżej obszarach? Wydaje się, że wprowadzenie ścisłego podziału mogłoby przynieść negatywne skutki np. jeśli linia demarkacyjna zostałaby określona w oparciu o poziom innowacyjności przedsięwzięć, przyczyniłaby się do zmniejszenia innowacyjności wdrażanych rozwiązań w ramach POIiŚ w inwestycjach realizowanych w przedsiębiorstwach. Istnienie linii demarkacyjnej może powodować również niekorzystne skutki. Wśród najistotniejszych można wymienić: Sztuczne dzielenie, spójnych, kompleksowych przedsięwzięć inwestycyjnych; Sztuczne zawyżanie wartości projektu; Sztuczne zaniżanie wartości projektów; Sztuczne rozdrobnienie inwestycji; Blokowanie możliwości realizacji inwestycji mimo dostępności środków. Konieczna wydaje się zmiana spojrzenia na linię demarkacyjną w obszarze ochrony środowiska demarkacja nie powinna być postrzegana jako narzędzie, które przeciwdziała podwójnemu finansowaniu (temu powinny służyć rozwiązania informatyczne oraz procedury kontrolne), lecz jako mechanizm gwarantujący realizację w ramach różnych programów przedsięwzięć, które są niezbędne dla osiągnięcia kluczowych, horyzontalnych celów w zakresie ochrony środowiska. Tworząc linię demarkacyjną nie należy koncentrować się na pytaniu: Czy występuje dublowanie się podobnych typów działań?, lecz: Czy różne programy gwarantują realizację działań kluczowych z punktu widzenia osiągnięcia założonych celów? 5 Linia demarkacyjna pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej z dnia 18 października 2011 r. 13

Należy unikać kryteriów, które powodują sztuczne dzielenie kompleksowych przedsięwzięć, zaniżanie lub zawyżanie wartości projektów lub nieracjonalną modyfikację zakresu lub parametrów technicznych. Najbardziej przejrzyste i funkcjonalne wydają się precyzyjne kryteria oparte o typ finansowanych działań, typ beneficjenta, przeznaczenie lub cel realizowanych działań, jak również lokalizację podejmowanych działań, jednak z możliwością realizacji działań uzupełniających na obszarach funkcjonalnie powiązanych. Jednocześnie nie można wskazać modelu tworzenia demarkacji, który wykazuje bezwzględną wyższość nad innymi modelami. Każdy przypadek powinien być analizowany indywidualnie i odnosić się do potencjalnych natywnych skutków, jak również potencjalnego wpływu na stymulowanie efektu komplementarności i synergii. W przypadku finansowania podobnych typów działań w ramach różnych programów, lub różnych typów działań, które jednak mogą być finansowane przez tę samą grupę beneficjentów, należy zwracać szczególną uwagę na harmonizację zasad finansowania projektów. Bardziej korzystne warunki finansowania w ramach jednego z programów mogą prowadzić do braku zainteresowania działaniami o mniej korzystnych warunkach finansowania. POŻĄDANE KIERUNKI I MECHANIZMY WSPARCIA PROJEKTÓW ŚRODOWISKOWYCH W PRZYSZŁEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ NA POZIOMIE CENTRALNYM I REGIONALNYM W oparciu o wyniki analiz przygotowano propozycję zakresu działań finansowanych dotyczących ochrony środowiska na poziomie regionalnym i centralnym. Realizacja zobowiązań akcesyjnych będzie wymagała kontynuacji działań dotyczących gospodarki ściekowej. Konieczna jest również kontynuacja wysiłków na rzecz organizacji systemu gospodarki odpadami, w szczególności gospodarki odpadami komunalnymi. Dużym wyzwaniem będzie wdrożenie nowoczesnego modelu gospodarowania wodami, zgodnie z założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz Dyrektywy Powodziowej. W świetle założeń Strategii Europa 2020 na znaczeniu zyskują działania związane z szeroko rozumianą polityką klimatyczną: ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie efektywności energetycznej, zwiększenie udziału OZE oraz zwiększenie odporność społeczeństwa, środowiska i gospodarki na niekorzystne skutki zmian klimatycznych. W świetle założeń Strategii Europa 2020, równie ważnym zagadnieniem jest większa integracja zagadnień ochrony środowiska i rozwoju społeczno-gospodarczego, jak również stymulowanie działań na rzecz rozwoju innowacyjnych rozwiązań technologicznych w ochronie środowiska. Bez wsparcia środków UE wydaje się niemożliwe wdrożenie założeń odnowionej Strategii UE w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, jak również założeń Dyrektywy Siedliskowej i Ptasiej. Na podstawie wyników analiz cząstkowych, uwzględniając opisane powyżej założenia w rozdziale 7.3 zaproponowano katalog działań, które w przyszłej perspektywie finansowej mogłyby być finansowane na poziomie centralnymi i regionalnym. Proponując dodatkowe działania brano pod uwagę, czy istnieją beneficjenci, którzy w obecnych uwarunkowaniach administracyjno-prawnych będą zainteresowani, lub będą mieli realną możliwość generowania projektów. Odwołano się przede wszystkim do działań, finansowanych w obecnej perspektywie w ramach innych programów niż POIiŚ i które są przykładem innowacyjnego podejścia lub dobrej praktyki w zakresie realizacji strategicznych celów dotyczących ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego. Istotnym zagrożeniem dla realizacji planów inwestycyjnych jednostek samorządowych, m.in. w zakresie ochrony środowiska, może być rosnący poziom zadłużenia gmin, który może ograniczyć zakres przedsięwzięć realizowanych przy wsparciu środków UE. Ponad połowa jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek od nich zależnych, które odpowiedziało na ankietę CAWI, bierze pod uwagę konieczność znacznego ograniczenia zakresu działań lub rezygnacji z realizacji przedsięwzięć dotyczących ochrony środowiska. Niektórzy beneficjenci uzależniają możliwość realizacji projektów środowiskowych w przyszłej perspektywie finansowej od szczegółowych zasad, które zostaną przyjęte, np. w zakresie: poziomu 14

dofinansowania, kwalifikowalności VAT, kwalifikowalności kosztów zarządzania, zaliczkowania, jak również dostępności środków na współfinansowanie projektów. SUMMARY INTRODUCTION The primary objective of this study was to present a comprehensive analysis of complementarity between environmental projects implemented under Priorities I-V of the Operational Programme Infrastructure and Environment 2007-2013 (OPI&E) with similar environmental projects implemented under the remaining priority axes of the OPI&E, 16 Regional Operational Programmes (ROP), the Operational Programme Innovative Economy (OPIE) Operational Programme Human Capital (OPHC) Rural Development Programme 2007-2013 (RDP), Operational Programme Sustainable Development of the Fisheries Sector and Coastal Fishing Areas 2007-2013 (OPFISH) and the LIFE + Financial Instrument. CHARACTERISTICS OF THE METHODOLOGICAL APPROACH The study included a detailed analysis of 604 projects under Axis IV of the OPI&E 6 and more than 27 thousand environmental projects and operations 7, which were implemented in the context of other priorities of the OPI I&E and programmes in the financial perspective 2007-2013. The study was divided into three modules: Module I: Estimation of funds involved in the implementation of environmental projects; Module II: Identification of complementary projects; Module III: Conclusions and recommendations for improvements in the organization of EU Cohesion Policy aid in the area of environmental protection in the future perspective. Different methods and techniques were used. The starting point was to analyze the documentation, the indicators of the Central Statistical Office and project databases. To complete the gathered information the following surveys were conducted: online interviews (CAWI) with beneficiaries of Axis IV of the OPI&E and representatives of the communes in which environmental projects financed from different sources were implemented; individual in-depth interviews (IDI), as well as telephone in-depth interviews (TDI) with representatives of the institutions involved in the implementation of Axis IV of the OPI&E and selected beneficiaries. The study included 15 case studies for different forms of complementarity, compatibility analyses based on a cross matrix, as well as spatial analyses based on GIS tools. The culmination of the work was a panel of experts representing the Implementing Authorities and the Intermediate Body. CHARACTERISTICS OF THE MECHANISM OF COMPLEMENTARITY AND SYNERGY IN ENVIRONMENTAL PROJECTS; ASSESSMENT OF THEIR RELEVANCE Complementarity is one of the conditions for granting support by the European Union to Member States. The study adopted a definition of complementarity developed by the working group for coordination and complementarity of the NSRF Co-ordination Committee: Complementarity between policies, strategies, programmes, activities and projects means their mutual complementing to 6 Projects, for which grant agreements were signed before 31/05/2012 7 For some forms of support under the RDP the term operation is used instead of project It is used in the case of transfers in the form of periodic payments to farmers, such as agri-environment payments. 15

achieve a particular goal. An analysis of complementarity can include various groups of projects, depending on how the goals are defined and at what level. The study identified four main types of links between projects: Horizontal complementarity - consists in the mutual complementing of projects the implementation of which contributes to the achievement of strategic and operational objectives of environmental protection and risk prevention, as defined in strategic documents; Functional and spatial complementarity - occurs when environmental results or achieving the full functionality of the system are dependent on the implementation of many spatially related projects; Temporal complementarity - occurs when the appropriate co-ordination of projects in time helps minimize overall costs associated with the development of basic infrastructure; Thematic complementarity - relates to projects of the same type, but mutually unrelated in the functional or spatial sense. In addition, in the case of the projects covered by the analysis we can talk about internal complementarity, where the relationship between projects is examined within axes I-V of the OPI&E, or external complementarity, when the link relates to projects under axes I-V of the OPI&E and projects funded under other axes of the OPI&E, ROP, OPIE, OPHC, RDP, POFISH, LIFE +. The field of environmental projects is specific in terms of the existing relationships between various projects. The environment follows the principle of communicating vessels. Achieving significant and noticeable effects of improving the quality of the environment usually requires the implementation of a number of functionally and spatially related projects, therefore complementarity and various functional and spatial relationships are common features of most of the investments made in the area of environmental protection. The importance and strenth of the links, however, varies. Projects characterized by general horizontal complementarity represent the largest group of projects included in the analysis. Among projects that address the objectives of axes I-V of the OPI, there is a smaller group of those which contribute to the objectives of thematic strategies contained in the following strategic documents: the National Programme for Municipal Wastewater Treatment, the National Waste Management Plan and national and EU horizontal policies for biodiversity protection, the implementation of tasks related to the reduction of greenhouse gas emissions and the adaptation to climate change, as well as projects in which a clear functional or spatial link can be identified. The above-mentioned two types of links: horizontal complementarity associated with the implementation of thematically narrow strategies and strategy papers, functional and spatial complementary, as well as temporal complementarity, seem to be the most important and desirable for environmental projects. The concentration of funds on narrow subject areas increases the likelihood of the rapid achievement of the environmental policy's key objectives. A more sophisticated form of relationships between projects is synergy, defined as a mutual reinforcing or intensification of the effects of public interventions or projects. The identification relationships of this type requires going down to the level of individual projects and an in-depth analysis of the existing dependencies and their effects. Within an in-depth analysis of projects implemented under axes I-V of the OPI&E and complementary projects, the following groups of benefits from synergy were identified: increasing the probability of achieving the expected results; increasing the sustainability of the achieved results; extending the scope and quality of services; creating new opportunities for economic development, which involves the creation of new jobs; increasing the attractiveness of communes as a result of functionally and spatially related 16