KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Reformy emerytalne w wybranych krajach b. ZSRR (Estonii, Łotwie, Kazachstanie, Rosji, Ukrainie) Maj 2001 Małgorzata Dziubińska-Michalewicz Informacja Nr 791 W większości krajów powstałych po rozpadzie ZSRR wprowadzane są reformy emerytalne, chociaż stopień intensyfikacji tego procesu jest bardzo zróżnicowany. W takich krajach jak Estonia, Łotwa czy Kazachstan działa już system trójfilarowy, oparty na doświadczeniach chilijskich. Natomiast Rosja czy Ukraina wypracowują dopiero swój docelowy model systemu emerytalnego, a proces przebudowy nie jest zbyt zaawansowany.
BSiE 1 Estonia Projekt reformy emerytalnej zatwierdzony został w czerwcu 1997 r. Zakładał on przebudowę dotychczasowego publicznego systemu i wprowadzenie dodatkowych dwóch filarów, z których jeden będzie quasi-dobrowolny, a drugi dobrowolny. Zreformowany I filar wprowadzony został w życie 1 kwietnia 2000 r. Funkcjonuje on na zasadzie repartycyjnej (pay-as-you-go) jako obowiązkowy system publiczny. Składka do tego filaru wnoszona jest wyłącznie przez pracodawcę w wysokości 20% wynagrodzenia na zasadach repartycyjnych (oprócz tego obciążenia pracodawca opłaca ubezpieczenie zdrowotne i zasiłek chorobowy w łącznej wysokości 13%). Składki wpłacane w imieniu każdego z pracowników są księgowane na indywidualnych kontach. Rozwiązanie to umożliwia uzależnienie przyszłego świadczenia emerytalnego od wysokości kapitału zgromadzonego przez cały okres kariery zawodowej. Jednocześnie dąży się do stopniowego wydłużania wieku emerytalnego i do wyrównania różnic w wieku przechodzenia na emeryturę kobiet i mężczyzn. W 2016 roku wiek emerytalny będzie wynosił 63 lata dla obojga płci, gdy obecnie wynosi 62,5 lat dla mężczyzn i 57,5 lat dla kobiet. Świadczenie otrzymywane z tego filaru składać się będzie z dwóch części: minimalnej emerytury finansowanej z budżetu oraz części zależnej od wcześniej uzyskiwanych zarobków. Wysokość minimalnej emerytury będzie jednakowa dla wszystkich i nie przekroczy 1/3 świadczenia. Przewiduje się wprowadzenie od 2002 r. nowej formuły indeksacji świadczeń z I zreformowanego filaru. Wskaźnik indeksacji zależeć ma w 50% od stopy inflacji i w 50% od przyrostu funduszu ubezpieczenia emerytalnego. II filar Drugi filar zostanie wprowadzony w styczniu 2002 r, tj. w momencie rozpoczęcia poboru składek. Udział w nim jest dobrowolny dla wszystkich pracowników, ale nie ma później możliwości rezygnacji z uczestnictwa w tym dodatkowym systemie. Składka wpłacana na indywidualny rachunek w funduszu emerytalnym składa się z dwóch części: składki uiszczanej przez pracownika w wysokości 2% płacy brutto i składki pracodawcy w wysokości 4%. Tym samym składka pracodawcy wnoszona do I filaru ulega zmniejszeniu z 20% do 16%, a 4% różnica jest przekazana na ubezpieczenie dodatkowe czyli II filar. Składki na ubezpieczenie emerytalne do I filaru jak II filaru zbierane są za pośrednictwem urzędów skarbowych. III filar Uczestnictwo w tym filarze jest całkowicie dobrowolne. W jego obrębie istnieją dwie główne formy planów emerytalnych - ubezpieczenia emerytalne oraz fundusze emerytalne. Do uczestnictwa w tym filarze zachęcają ulgi podatkowe. Istnieje możliwość odjęcia od dochodu (maksymalnie 15% dochodu podlegającego opodatkowaniu) wydatków przeznaczanych na zakup polisy emerytalnej lub składek wnoszonych do funduszy emerytalnych. Dozwolone jest uczestnictwo tylko w jednym funduszu emerytalnym. Posiadacz jednostek tego funduszu ma prawo ich wykupienia wraz z osiągnięciem wieku 55 lat lub w razie trwałej niezdolności do pracy. W tych przypadkach stosowana jest korzystna redukcja podatku dochodowego w wysokości do 10% (zwykła stawka podatku dochodowego wynosi 26%).
2 BSiE Obecnie w Estonii istnieje tylko jeden fundusz emerytalny, zarządzany przez Hansa Asset Management (z wysokością aktywów - 9 mln EEK), a nowy fundusz działać będzie dopiero od połowy listopada b.r. Funkcjonuje natomiast pięć towarzystw ubezpieczeń na życie, oferujących ubezpieczenia emerytalne związane z ulgami podatkowymi. Szacuje się, że w III filarze w okresie 1998-2000 r. zostało zgromadzonych w sumie 90 mln EEK. Łotwa Pierwsze zmiany w obowiązującym systemie emerytalnym zapoczątkowane zostały w latach 1991-1993. Nie były one jednak znaczące i można uznać je jako nie dostosowane do szybko zmieniającej się sytuacji ekonomiczno-społecznej kraju. Transformacja systemowa, jak i sytuacja demograficzna wymagały podjęcia bardziej radykalnej reformy ubezpieczeń emerytalnych. Zdecydowano się na trójfilarowy system emerytalny. Obecnie proces legislacyjny zmierzający do jego wprowadzenia uważać można za już zakończony. W styczniu 1996 r. weszła w życie ustawa regulująca funkcjonowanie I filaru, a III filaru - w lipcu 1998 r. W lutym 2000 r. uchwalona została przez parlament ustawa o państwowych emeryturach kapitałowych, odnosząca się do II filar systemu emerytalnego. Wprowadzenie tego filaru ustalono na 1 lipca 2001 r. W 1999 r. zdecydowano się na stopniowe dochodzenie do jednakowego wieku emerytalnego (62 lata) dla kobiet jak i mężczyzn. Do osiągnięcia uprawnień emerytalnych wymagany jest co najmniej 10-letni okres uczestnictwa. Aktualnie świadczenia emerytalne pobiera 516 tys. osób, renty inwalidzkie - 84 tys., a renty rodzinne - 24 tys. świadczeniobiorców. Obecnie wysokość składek na ubezpieczenie społeczne wynosi 36,09% wynagrodzenia, z czego 27,09% opłaca pracodawca a 9% pracownik. Globalna składka dzieli się na kilka rodzaju ubezpieczeń: - ubezpieczenie emerytalne - w wysokości 27,10% składki, z czego 20% jest rejestrowane na kontach indywidualnych, - ubezpieczenie rentowe - 4,16%, - ubezpieczenie od bezrobocia - 2,45%, - ubezpieczenie macierzyńskie i chorobowe - 2,29%, - ubezpieczenie wypadkowe - 0,9%. Do końca 2002 r. planowana jest redukcja ogólnej stopy składki do poziomu 33%. Udział pracownika w finansowaniu składki powiększony ma zostać z obecnych 9% do 50%, co oznacza, że składka będzie opłacana w równej części przez pracodawcę i pracownika. I filar W filarze tym funkcjonuje powszechny i obowiązkowy plan emerytalny, oparty na zasadzie repartycyjnej. Wysokość przyszłej emerytury została ściślej powiązana niż było to w dawnym systemie z okresem i wysokością wnoszonych składek w okresie aktywności zawodowej. Obowiązuje zasada, zgodnie z którą im dłużej wnoszone są składki i im są one wyższe, tym większy jest kapitał emerytalny i w konsekwencji wyższa emerytura. Z chwilą przejścia na emeryturę wysokość świadczenia wyliczana będzie poprzez podzielenie zgromadzonego kapitału emerytalnego przez przewidywany okres (lata) pobierania świadczenia. Dla osób, które podjęły zatrudnienie przed 1996 r. przewiduje się wyliczenie tzw. kapitału początkowego i dopisanie go do kapitału zgromadzonego. Stopniowo zmniejszany ma być udział składki na ubezpieczenie emerytalne w I filarze, przy jednoczesnym wzroście poziomu składki przekazywanej do II filaru. Obecnie rejestro-
BSiE 3 wana na kontach indywidualnych składka w wysokości 20% wynagrodzenia, kształtować się będzie następująco w kolejnych latach: Lata I filar II filar 2001-2006 18% 2% 2007 16% 4% 2008 14% 6% 2009 12% 8% 2010 10% 10% II filar Drugi filar ma być systemem w pełni kapitałowym, działającym na zasadzie zdefiniowanej składki i indywidualnych kont. Datę jego wprowadzenia ustalono na 1 lipca 2001 r. Uczestnictwo w nim będzie obowiązkowe dla osób w wieku poniżej 30 lat. Natomiast osoby w wieku 30-49 lat będą mogły przystąpić do niego na zasadzie dobrowolności. Do końca 2002 r. wyłącznym zarządcą funduszu z II filaru będzie Ministerstwo Skarbu. Dopiero od 2003 r. zaczną działać wyspecjalizowane towarzystwa (działające na podstawie otrzymanych licencji), które zajmą się efektywnym inwestowaniem zgromadzonych składek. Administrowanie II filarem ubezpieczeń emerytalnych zostanie powierzone Państwowej Agencji Ubezpieczenia Społecznego, której zadaniem będzie w szczególności: - prowadzenie indywidualnych kont uczestników II filaru, - sprawowanie nadzoru nad zarządzającymi funduszami emerytalnymi, - transfer zgromadzonych środków finansowych ze składek do odpowiednich funduszy inwestycyjnych, - sporządzanie corocznych raportów na temat funkcjonowania II filaru. Uczestnik II filaru będzie miał prawo raz w roku do zmiany wybranego przez siebie funduszu. W przypadku śmierci, zgromadzony kapitał zostanie przekazany do I filaru lub też będzie podstawą do kalkulacji renty rodzinnej. W momencie przejścia na emeryturę kapitał ubezpieczonego może zasilić I filar lub może zostać przekazany prywatnemu towarzystwu ubezpieczeń na życie, które wypłacać będzie należne świadczenie. Szacuje się, że hipotetyczna wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego, w przypadku uczestnictwa tylko w jednym filarze ubezpieczeniowym lub w dwóch, kształtować się będzie następująco: Tablica nr 1. Szacowana wysokość stopy zastąpienia wynagrodzenia przez świadczenie emerytalne (tzw. replacement rate) Wiek, w którym przystąpiono II filaru Uczestnictwo tylko w I filarze I i II filar, stopa zwrotu 1% I i II filar, stopa zwrotu 3% 22 52% 56% 68% 88% 29 52% 55% 62% 73% 39 52% 54% 56% 60% 49 53% 53% 54% 54% I i II filar, stopa zwrotu 5% Z powyższego zestawienia wynika, że uczestnictwo w II filarze jak i długość okresu opłacania składek w istotny sposób wpływają na wymiar przyszłego świadczenia emerytalnego. III filar
4 BSiE Ustawa regulująca powstanie tego filaru uchwalona została 5 czerwca 1997 r., a pierwszy fundusz emerytalny powstał 17 grudnia tegoż roku. Filar ten stanowi uzupełnienie obowiązkowego systemu państwowego. Ustawa o emeryturach prywatnych zezwala na tworzenie dwóch rodzajów funduszy emerytalnych: funduszy otwartych oraz funduszy zamkniętych. Zamknięte fundusze emerytalne są zakładane przez przedsiębiorstwa (jedno lub kilka wspólnie) dla obsługi własnych pracowników. Natomiast fundusze otwarte mogą być tworzone zarówno przez banki jak i towarzystwa ubezpieczeń na życie. Aktualnie funkcjonują 4 fundusze emerytalne - 3 otwarte ( Baltikums, Socialais nodrosinajums, Unipensija ) i 1 zamknięty ( Lattelekom ). Najpóżniej, bo w maju 2000 r., otrzymał licencję na działalność fundusz Unipensija. Te trzy otwarte fundusze mają ogółem ok. 2 tys. członków, podczas gdy najwięcej skupia fundusz otwarty Lattelekom - ok. 4,5 tys. Na koniec trzeciego kwartału 2000 r. wartość zgromadzonych składek wyniosła 4,9 mln. łat, a ogółem zgromadzonego kapitału emerytalnego - 5,15 mln. Zachętę do uczestnictwa w III filarze stanowią ulgi podatkowe, z których korzystać mogą zarówno pracodawcy jak i pracownicy. Ulga dla pracodawcy kształtuje się w wysokości 10% wynagrodzenia pracownika. Natomiast składka wnoszona przez pracownika do III filaru jest odliczana od dochodu przyjmowanego do opodatkowania. Z chwilą przejścia na emeryturę, zgromadzone przez uczestnika tego filaru składki mogą być mu wypłacone lub mogą powiększyć kapitał I filaru, względnie zostać przekazane do firmy ubezpieczeń na życie, która będzie dokonywać systematycznych wypłat. Stosunkowo niewielki jeszcze rozwój III filaru jest rezultatem, między innymi: - braku zaufania społeczeństwa do długoletnich inwestycji kapitałowych, - niestabilnej sytuacji ekonomicznej kraju, - stosunkowo niskiego poziomu płac, - niestabilnych rozwiązań legislacyjnych, - braku wolnych środków finansowych gospodarstw domowych, - niedostatecznej polityki informacyjnej na temat korzyści wynikających z wprowadzenia prywatnych funduszy kapitałowych. Kazachstan Kazachstan, podobnie jak inne państwa byłego ZSRR, przeprowadził gruntowną reformę ubezpieczenia emerytalnego, głównie z uwagi na niewydolność finansową dotychczasowego systemu repartycyjnego. Ustawa o świadczeniach emerytalnych uchwalona została w czerwcu 1997 r. i obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. Reforma opiera zabezpieczenie emerytalne na trzech źródłach: - składkach wpłacanych do budżetu w ramach I filaru, - składkach na obowiązkowe ubezpieczenie kapitałowe (II filar), które wiąże się z przystąpieniem do wybranego funduszu, - składkach na dobrowolne ubezpieczenie emerytalne. Reformy poprzedziło stopniowe wydłużanie wieku emerytalnego. Do 1998 r. wiek przechodzenia na emeryturę wynosił 55 lat dla kobiet i 60 dla mężczyzn, a docelowo ma wynieść odpowiednio 58 oraz 63 lata (aktualnie wynosi on 57,5 lat oraz 62,5 lat). Zlikwidowano też wysokie świadczenia emerytalne dla osób uprzywilejowanych, będące reliktem czasów radzieckich. I filar
BSiE 5 Obowiązkowym systemem emerytalnym w ramach I filaru objętych jest 6 mln pracujących obywateli Kazachstanu. Systemem tym zarządza nowo powstały Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest także odpowiedzialny zarówno za wypłatę świadczeń emerytalnorentowych jak i różnego rodzajów zasiłków. Wszyscy obywatele, którzy osiągnęli wiek emerytalny przed 1 stycznia 1998 r. otrzymują emeryturę według starego systemu. Ci, którzy osiągnęli wiek emerytalny po 1 stycznia 1998 r. otrzymują, jak gdyby, dwie emerytury - jedną ze starego systemu (lecz nie w pełnym wymiarze, a stosownie do wypracowanego stażu na dzień 1 stycznia 1998 r.) - a drugą w postaci drobnej kwoty świadczenia z kapitałowego funduszu emerytalnego. Pracownicy, którzy podjęli zatrudnienie po 1 stycznia 1998 r. otrzymują emeryturę wyłącznie z kapitałowego funduszu emerytalnego. II filar Uczestnikami tego filaru jest ok. 60% zdolnych do pracy, czyli nieco więcej niż 3,5 mln osób. Zgodnie z nową ustawą emerytalną stworzono dwa Państwowe Kapitałowe Fundusze Emerytalne, które mają prawo do samodzielnego zarządzania swoimi aktywami. Ponadto zaistniała możliwość powstania niepaństwowych funduszy emerytalnych. Te niepaństwowe fundusze emerytalne występują w formie spółek akcyjnych dwóch typów - otwartych funduszy emerytalnych oraz kapitałowych funduszy emerytalnych. Członkiem otwartych funduszy emerytalnych (wybieranych według własnych preferencji) może zostać każdy obywatel Kazachstanu. Ma on prawo zamiany funduszu 2 razy do roku. Minimalny kapitał zakładowy tego funduszu wynosi 180 mln tenge (tj. ok. 1,25 mln USD). Natomiast uczestnikami kapitałowych funduszy emerytalnych mogą zostać wyłącznie pracownicy przedsiębiorstw, które założyły taki fundusz. Minimalny kapitał zakładowy tego funduszu wynosi 50 mln tenge, czyli 350 tys. USD. Ogólna liczba tych niepaństwowych funduszy emerytalnych wynosi 12. Nie mają one prawa samodzielnego inwestowania aktywów. Prawo takie posiada natomiast 7 specjalnych spółek zarządzających aktywami emerytalnymi. Kapitał zakładowy takiej spółki wynosi 150 mln tenge, czyli ok. 1,1 mln. USD. Aktualnie ok. 80% środków finansowych spółek inwestowanych jest w papiery wartościowe. Każdy z niepaństwowych funduszy emerytalnych pobiera prowizję w wysokości 1% wartości zgromadzonych składek oraz 10% dochodów z inwestycji. Te środki przeznaczone są na rozliczenia ze spółkami zarządzającymi aktywami emerytalnymi. Suma aktywów wszystkich funduszy II filaru wynosi 192 mln tenge (ponad 700 mln USD), z czego aktywa państwowych funduszy emerytalnych wynoszą 40,8%. Licencje depozytarialną posiada aktualnie 9 banków. Do dobrowolnego systemu ubezpieczeń dodatkowych (III filar) należy ok. 16 tys. osób, tak iż zasięg tego sektora jest jeszcze niewielki.
6 BSiE Rosja Istnieje powszechne przekonanie co do konieczności reformy aktualnego systemu emerytalnego, z uwagi na występowanie takich niekorzystnych zjawisk jak: - spadek siły nabywczej świadczeń emerytalnych, uniemożliwiający większości emerytom zaspokojenie podstawowych potrzeb, - zwiększanie się liczby świadczeniobiorców, szczególnie tych uprawnionych do wcześniejszego wieku emerytalnego za pracę w trudnych warunkach oraz na wybranych terenach (Daleka Północ, Syberia), - częste nie wnoszenie do systemu ubezpieczeniowego składek ze strony zatrudnionych na własny rachunek, - znaczne zadłużenie przedsiębiorstw z tytułu nie płacenia składek. Zjawiska te przyczyniły się do znacznego zmniejszenia dochodów systemu świadczeń emerytalnych, przy jednoczesnym zwiększeniu jego wydatków. W celu eliminacji niekorzystnych trendów, przystąpiono do zmian istniejących regulacji prawnych, i tak uchwalono: - w czerwcu 1998 r. ustawę o obowiązkowym ubezpieczeniu od nieszczęśliwych wypadków podczas pracy oraz chorobach zawodowych, - w czerwcu 1999 r. ustawę o zasadach obowiązkowego ubezpieczenia, - w sierpniu 2000 r. kodeks podatkowy, odnośnie wprowadzenia ogólnego podatku socjalnego (składki), - we wrześniu 2000 r. rozporządzenie o sposobach kierowania Państwowym Funduszem Świadczeń Emerytalnych Federacji Rosyjskiej. Podjęto ponadto działania mające na celu wyeliminowanie aktualnie istniejących możliwości wcześniejszego (o 5-10 lat) przechodzenia na emeryturę i stworzenie dla niektórych kategorii zatrudnionych oddzielnych systemów zabezpieczenia emerytalnego - (planów branżowych, zawodowych, korporacyjnych). Dąży się ponadto do stopniowej likwidacji dopłat do systemu i zbilansowanie (do 2010 r.) wydatków Funduszu Emerytalnego z jego wpływami. Ważnym elementem reformy ma być wprowadzenie (obok istniejącego tzw. podatku socjalnego zasilającego Fundusz Emerytalny) obowiązkowej dla wszystkich zatrudnionych składki emerytalnej. Wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego ma być ściśle powiązana z wysokością wcześniej zgromadzonego ze składek kapitału. Przewiduje się, że wszystkie te działania spowodują wzrost do 2010 r. poziomu emerytur do 25-40% powyżej minimum socjalnego. Ukraina Od wielu lat na Ukrainie prowadzone są dyskusje na temat reformy systemu emerytalnego. Panuje powszechne przekonanie, że obecny system źle spełnia swoją podstawowa funkcję, jaką jest ochrona starszego pokolenia przed ubóstwem. Mają miejsce ciągłe opóźnienia wypłat należnych świadczeń, a niski ich poziom nie pozwala na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb. Organizacje międzynarodowe uznają uzdrowienie tej sytuacji za niezbędny warunek ekonomicznej i finansowej reformy w tym kraju. Proponowane są różne warianty reform systemu emerytalnego, poczynając od zwykłego zwiększenia poziomu wypłacanych świadczeń, kończąc na zastąpieniu istniejącego systemu systemem prywatnych ubezpieczeń emerytalnych, wzorowanym na rozwiązaniach chilijskich. Jak dotychczas, na Ukrainie nie stworzono warunków dla zapewnienia pracującym bezpiecznego systemu finansowego, pozwalającego oszczędzać na stare lata. Wiele milionów Ukraińców straciło swoje oszczędności w wyniku hiperinflacji w latach 1993-1994, a ponadto liczne dewaluacje hrywny zmniejszyły realną wartość zgromadzonych kapitałów prywatnych.
BSiE 7 Obywatele, którzy zainwestowali swoje pieniądze w prywatnych funduszach emerytalnych powstałych spontanicznie po 1990 r., doświadczyli skutków ich bankructwa lub defraudacji. Brak zaufania obywateli do instytucji finansowych i związany z tym niski poziom skumulowanego kapitału stanowi niewątpliwie przeszkodę wprowadzenia kapitałowego systemu emerytalnego. Na posiedzeniu Rady Najwyższej we wrześniu 1999 r. rozpatrywany był projekt ustawy o niepaństwowych funduszach emerytalnych, w związku z koncepcją wprowadzenia trzystopniowego systemu emerytalnego. Projekt ten został odrzucony, a prace nad tą regulacją mają być podjęte dopiero po przyjęciu pakietu ustaw: - o operacjach finansowych, - o zarządzaniu mieniem, - o państwowym ubezpieczeniu emerytalnym. Do tego czasu istnieje możliwość przygotowania nowego projektu ustawy o niepaństwowych funduszach emerytalnych, który określałby zasady ich działalności, gwarantujące ich płynność finansową oraz wypłacalność. Ważną sprawą jest stworzenie dogodnych warunków stymulujących rozwój tych funduszy. Docelowy, zreformowany system emerytalny składałby się z trzech filarów: systemu repartycyjnego, obowiązkowego kapitałowego - gwarantującego dodatkowe świadczenia emerytalne oraz systemu dobrowolnej akumulacji, opartego na indywidualnych rachunkach. Wykorzystana literatura: 1. D. Almert, Reformy emerytalne w Kazachstanie i na Węgrzech, Przegląd Ubezpieczeń nr 4/2000. 2. Materiały II Konferencji Międzynarodowej pt. Reformy emerytalne w państwach Centralnej i Wschodniej Europy (Warszawa, 7-8 grudnia 2000 r.): - A. Alibayev, Reforma emerytalna w Kazachstanie, - W. Kopejkin, Stan reformowania systemu emerytalnego na Ukrainie, - A. Skworcow, Tezy przemówienia na II Konferencji Międzynarodowej pt. "Reformy emerytalne w państwach Centralnej i Wschodniej Europy", - V. Tali, Reforma emerytalna w Estonii, - L. Zilite, Reforma emerytalna na Łotwie.