WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

1 Wrocław, dnia 24 października 2008r. P/08/139 LWR 41022-4/2008 Projekt Pan Piotr Kruczkowski Prezydent Miasta Wałbrzycha WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu skontrolowała Urząd Miejski w Wałbrzychu, zwany dalej Urzędem, w zakresie efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat w latach 2006-2008(do 30 kwietnia), dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest Prezydent Wałbrzycha. W związku z kontrolą, której wyniki przestawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 21 października 2008 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, efektywność egzekucji administracyjnej podatków i opłat będących przedmiotem kontroli, zwanych dalej podatkami i opłatami lokalnymi. Na ocenę pozytywną zasługuje przede wszystkim poprawa skuteczności i efektywności badanej egzekucji administracyjnej, a takŝe właściwie prowadzona ewidencja naleŝności z tytułu podatków i opłat lokalnych. ObniŜona ocena kontrolowanej działalności wynika z nieprawidłowości ujawnionych w sferze terminowości wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych i podejmowania czynności egzekucyjnych, a takŝe jest konsekwencją zawęŝonego zakresu podmiotowego przeprowadzonych kontroli podatkowych. 1 Dz.U. z 2007 r. nr 231 poz. 1701

2 Przyjętą ocenę ogólną uzasadniają oceny cząstkowe i uwagi zaprezentowane, jak niŝej. 1. W badanym okresie, udział zrealizowanych przez Urząd dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych, zarówno w dochodach ogółem jak i w łącznych dochodach własnych Miasta Wałbrzycha był relatywnie wysoki, bo wynosił odpowiednio: 13,7% oraz 20,6% (37.646,8 tys. zł) w 2006 r.; 12,9% oraz 19,0% (36.337,8 tys. zł) w 2007 r.; 12,4% oraz 32,6% (11.678,0 tys. zł) w 2008 r. (do 30 kwietnia). Dominujący udział w wykonanych dochodach stanowiły wpływy z podatku od nieruchomości (łącznie od osób prawnych i fizycznych), w kwotach: 33.599,1 tys. zł (89,2%) w 2006 r., 31.910,9 tys. zł (87,8%) w 2007 r. i 9.796,3 tys. zł (83,9%) do 30 kwietnia 2008 r. Zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych kształtowały się na poziomie 14.897,6 tys. zł w 2006 r., 13.217,8 tys. zł w 2007 r. oraz 13.919,3 tys. zł na 30 kwietnia 2008 r. Udział tych zaległości w zaległościach ogółem Miasta, stanowił odpowiednio:15,8%, 14,7% i 15,0%. Uwagę kontroli zwrócił przy tym stały wzrost udziału w zaległościach z omawianych tytułów naleŝności podmiotów w upadłości, wynoszący odpowiednio: 27,1% (4.045,3 tys. zł), 34,5 % (4.560,9 tys. zł) i 35,2% (4.900,1 tys. zł), które - zgodnie z obowiązującym stanem prawnym - nie podlegały egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Prezydenta Wałbrzycha. 2. W ocenie NIK, Urząd prawidłowo realizował zadania związane z organizacją rejestracji podatków i opłat lokalnych oraz ich egzekucji administracyjnej. W strukturze Urzędu funkcjonowały komórki organizacyjne powołane w celu prowadzenia wymiaru, rachunkowości oraz egzekucji tych podatków i opłat, a odpowiedzialnym pracownikom przypisano (w zakresach czynności) do realizacji zadania określone w 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych naleŝności budŝetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego 2. Ewidencja naleŝności z tytułów objętych badaniem prowadzona była zgodnie z wymogami 9-28 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. i ujmowała wszystkie zdarzenia mające wpływ na sporządzanie wymaganych sprawozdań budŝetowych z wykonania dochodów. Kontrola 10 deklaracji podatku od nieruchomości od osób prawnych na kwotę 11.673,3 tys. zł złoŝonych do Urzędu w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2008 r. (38,5 % wartości deklaracji, które wpłynęły w tym okresie od osób prawnych) oraz 10 decyzji wymiarowych podatku od nieruchomości od osób fizycznych na kwotę 616,5 tys. zł wydanych przez Urząd w tym okresie (7,8% wartości wydanych decyzji z ww. tytułu) wykazała, Ŝe kwoty podatku zostały prawidłowo ujęte w rejestrach wymiaru, a wpływy 2 Dz.U. nr 112, poz.761 (obowiązuje od 1 lipca 2006 r.; poprzednio obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. Dz.U. nr 50, poz.

3 zaewidencjonowano na właściwych kontach podatników. Sposób ewidencjonowania badanych naleŝności umoŝliwiał ustalenie ich wysokości (w tym stanu zaległości) zarówno wg tytułu podatku, jak i wg danego podatnika. Dane dotyczące dochodów z omawianych tytułów, wykazane w sprawozdaniach budŝetowych Urzędu sporządzonych na koniec lat 2005, 2006 i 2007 wynikały z ewidencji księgowej. 3. Egzekucja zaległości stosownie do zapisów obowiązującego regulaminu organizacyjnego Urzędu prowadzona była przez 6 osobowy Zespół Egzekucyjny. Na przestrzeni badanego okresu, skuteczność realizowanej egzekucji (przy stałej liczbie zatrudnionych w tym Zespole) uległa poprawie, co NIK ocenia pozytywnie. Stwierdzono wzrost liczby załatwionych tytułów wykonawczych z 1.249 w 2005 r. do 1.527 w 2006 r. i 1889 w 2007 r. W tym samym okresie wyegzekwowane kwoty zaległości w przeliczeniu na jednego pracownika Zespołu, wzrosły odpowiednio: o 29,6% (tj. do 345,6 tys. zł) oraz o 67,1% (tj. do 577,4 tys. zł), przy jednoczesnym spadku nakładów na wynagrodzenia, w przeliczeniu na 1 zł wyegzekwowanej zaległości, odpowiednio: z 0,15 zł w 2005 r. do 0,12 zł w 2006 r. oraz do 0,08 zł w 2007 r. (o 33,3%). W konsekwencji ukształtowanych relacji, udział dochodów uzyskanych w wyniku egzekucji w dochodach łącznych z tytułu podatków i opłat lokalnych wzrósł z 5,5 % (2.073,8 tys. zł) w 2006 r. do 9,5 % (3.464,3 tys. zł) w 2007 r. 4. Zagadnienie terminowości wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych, a takŝe podejmowania czynności egzekucyjnych, nie zostało w Urzędzie dostatecznie precyzyjnie unormowane, co NIK ocenia negatywnie. Przyjęcie bowiem do procedur postępowania terminu bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym braku określenia terminów granicznych, stwarzało zdaniem NIK warunki do dowolnego działania pracowników w tym zakresie. Niedokonanie w Urzędzie stosownych uściśleń w omawianym przedmiocie skutkowało wysokim zróŝnicowaniem terminów podejmowanych działań, o czym świadczą zapisy w rejestrze upomnień i tytułów wykonawczych dotyczące podatku od nieruchomości za lata 2007-2008 (do 30 kwietnia). Wskazywały one bowiem, Ŝe upomnienia były wystawiane w okresie od 17 do 56 dni po terminie płatności rat tego podatku w przypadku osób fizycznych oraz od 7 do 51 dni w przypadku osób prawnych. W odniesieniu do tytułów wykonawczych, terminy ich wystawienia, kształtowały się odpowiednio: od 28 do 58 dni oraz od 14 do 72 dni od sporządzenia upomnień. Szczegółowa kontrola terminowości wystawiania niektórych upomnień, tytułów wykonawczych oraz podejmowania pierwszych czynności egzekucyjnych wykazała, Ŝe tylko ograniczona część wymienionych działań była realizowana przed upływem 30 dni, tj. w terminie przyjętym dla celów kontroli jako optymalny do podjęcia tych działań, odpowiednio od: terminu płatności, doręczania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Na podstawie próby kontrolnej 62 zbadanych zaległości objętych upomnieniami o łącznej wartości 410,1 tys. zł, stwierdzono, Ŝe 72,6% upomnień (45 badanych) na kwotę 366,9 tys. zł wystawiono w okresie do 30 dni od terminu płatności, natomiast 21,0 % upomnień (13 badanych) na kwotę 26,2 tys. zł wystawiano w okresie od 31 do 60 dni po upływie terminu płatności, a 6,4% (4 badane) o wartości 17,0 tys. zł, po upływie 60 dni (w skrajnym przypadku upomnienie na zaległość w kwocie 12,8 tys. zł sporządzono po upływie 117 dni). Dodatkowe badanie próby 41 zaległości objętych tytułami wykonawczymi w łącznej kwocie 192,7 tys. zł wykazało, Ŝe 61,0% tytułów (25 badanych) na kwotę 110,4 tys. zł wystawiono w okresie do 30 dni od doręczenia upomnienia, 36,0% tytułów (15 badanych) o wartości 61,9 tys. zł wystawiono w okresie od 31 do 60 dni od

4 doręczenie upomnienia, a pozostałe 2,4% (1 tytuł) na kwotę 20,4 tys. zł wystawiono po upływie 137 dni od doręczenia upomnienia. W ocenie NIK, na wydłuŝony czasookres wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych, poza przyjętymi procedurami, które nie wyznaczały granicznych terminów ich wystawiania, dodatkowo wpływało znaczne obciąŝenie pracą pracowników komórki księgowości podatkowej (na jednego zatrudnionego przypadało około 4,7 tys. podatników) oraz rotacja pracowników tej komórki (w kontrolowanym okresie nastąpiła zmiana obsady wszystkich stanowisk związanych z prowadzeniem ewidencji oraz wystawianiem upomnień i tytułów wykonawczych). Kontrola postępowań egzekucyjnych, dokonana na próbie 20 tytułów wykonawczych na łączną kwotę 145,2 tys. zł, wykazała, Ŝe jakkolwiek wszystkie tytuły zostały objęte egzekucją, to tylko w przypadku 50,0% tytułów (10 badanych) o wartości 69,3 tys. zł podjęcie pierwszej czynności egzekucyjnej nastąpiło w terminie do 30 dni od wystawienia tytułów, w przypadku 35,0% tytułów (7 badanych) na kwotę 52,7 tys. zł czynności egzekucyjne podejmowano w okresie od 31 do 60 dni od wystawienia tytułów, natomiast w przypadku pozostałych 25,0% tytułów (3 badane) o wartości 23,3 tys. zł, po upływie 60 dni, przy czym w skrajnym przypadku pierwszą czynność egzekucyjną podjęto po upływie 101 dni od wystawienia tytułu. Wykazane zaszłości w zakresie podejmowania czynności egzekucyjnych, były następstwem przede wszystkim przyjętej organizacji pracy poborców, uwarunkowanej stanem ich zatrudnienia (3 osoby), oraz przekazywaniem ze znaczną zwłoką tytułów do egzekucji przez komórkę księgowości podatkowej. Ustalono, Ŝe przy egzekucji prowadzonej na podstawie ok. 7,5 tys. tytułów rocznie, ponowny przydział tytułów do słuŝby poborcom w określonej dzielnicy Miasta następował dopiero po upływie 60 dni. Według badanej próby 20 tytułów, 55,0% (11 badanych) o wartości 84,6 tys. zł zostało przekazanych do egzekucji przez komórkę księgowości podatkowej w terminie do 7 dni od ich sporządzenia, 35,0% (7 badanych) na kwotę 44,0 tys. zł w okresie od 8 do 30 dni, a pozostałe 10,0% (2 tytuły) na kwotę 16,6 tys. zł, po upływie 30 dni (w skrajnym przypadku po upływie 56 dni). Ujawniona zwłoka w kierowaniu tytułów do egzekucji wynikała głównie ze stosowanego w Urzędzie rozwiązania organizacyjnego w zakresie weryfikowania i podpisywania dokumentów wystawianych przez organ podatkowy. Tytuły wykonawcze, jak i decyzje administracyjne oraz inne dokumenty dotyczące podatków i opłat lokalnych (średnio 16,0 tys. dokumentów rocznie), w imieniu Pana Prezydenta podpisywał bowiem (po dokonaniu ich uprzedniej weryfikacji) praktycznie tylko jeden pracownik, na podstawie udzielonego przez Pana pełnomocnictwa. 5. NIK zwraca uwagę na ograniczoną liczbę kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 3. Ustalono, Ŝe w latach 2006-2008 (do 30 kwietnia) Urząd przeprowadził tylko 2 takie kontrole u róŝnych podatników (wszystkie w 2007 r.), w wyniku których dokonano przypisu z tytułu podatku od nieruchomości w łącznej kwocie 7,0 tys. zł. W złoŝonych na powyŝszą okoliczność wyjaśnieniach wskazano, Ŝe przyczyną niskiej liczby tych kontroli było zaangaŝowanie pracowników Zespołu ds. Wymiaru Podatków i Opłat Lokalnych (zobowiązanych do ich przeprowadzania) w wykonywanie bieŝących zadań. NaleŜy przy tym zaznaczyć, Ŝe z dniem 9 lipca 2008 r. Pan Prezydent zwiększył o 2 etaty (tj. do 12 etatów) zatrudnienie w tym Zespole, m.in. z uwagi na zaległości w realizacji kontroli podatkowych. O potrzebie wzmoŝenia działań w tym zakresie świadczy fakt, iŝ wg stanu na 30 kwietnia 2008 r. w ewidencji Urzędu figurowało ponad 52,0 tys. podatników, a w wyniku 45 kontroli podatkowych zrealizowanych w 2005 r.

5 uzyskano wymierne efekty finansowe w kwocie 350,6 tys. zł w formie dodatkowego przypisu podatków. Ponadto, w wyniku 5 kontroli przeprowadzonych na wniosek inspektora NIK w okresie od 15 lipca do 9 września 2008 r., ustalony przypis za 2008 r. obejmował kwotę 9,0 tys. zł. 6. NIK ocenia negatywnie dokonywanie ze zwłoką odpisów zaległości przedawnionych z ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych. W badanym okresie odpisano zaległości przedawnione 29 podatników na łączną kwotę 44,5 tys. zł, z tego zaległości 2 dłuŝników w wysokości 21,1 tys. zł (47,4% kwoty) w okresie do 3 miesięcy po upływie terminu przedawnienia, zaległości 21 dłuŝników w wysokości 2,1 tys. zł (4,7%) w okresie powyŝej 3 miesięcy do 12 miesięcy od przedawnienia, a zaległości 6 pozostałych dłuŝników w kwocie 21,3 tys. zł (47,9%) po upływie 12 miesięcy od terminu przedawnienia. Wobec niedokonywania na bieŝąco odpisów kwot przedawnionych, zapisy prowadzonej ewidencji - stanowiące podstawę do sporządzenia sprawozdań budŝetowych wykazujących stany zaległości nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego. Pozostawało to w sprzeczności z zasadą wyraŝoną w art. 24 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 4, w myśl której, księgi rachunkowe powinny być prowadzone bieŝąco i rzetelnie, tj. w sposób odzwierciedlający stan rzeczywisty i umoŝliwiający prawidłowe sporządzanie sprawozdań. 7. W badanym okresie, Urząd przekazał do urzędów skarbowych 175 tytułów wykonawczych, obejmujących zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych na łączną kwotę 617,1 tys. zł, w tym ze względu na zbieg egzekucji 18 tytułów (10,3%) o wartości 6,3 tys. zł (1,0%), a pozostałe 157 tytuły (89,7%) na kwotę 610,8 tys. zł (99,0%) z uwagi na właściwość miejscową. Kontrola wykazała, Ŝe pomimo radykalnego obniŝenia się efektywności egzekucji prowadzonej przez urzędy skarbowe (wyraŝonej stosunkiem kwoty wyegzekwowanej do kwoty na jaką przekazano tytuły do urzędów), z 31,1% w 2006 r. do 2,6% w 2007 r. i 4,3 % w 2008 r.(do 30 kwietnia), odpowiedzialni pracownicy komórki księgowości podatkowej Urzędu nie korzystali w udokumentowany sposób z uprawnienia wynikającego z 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 5, dającego wierzycielowi moŝliwość uzyskania w organie egzekucyjnym informacji o sposobie załatwienia wniosku egzekucyjnego. W ocenie NIK, wykazane zaniechania uniemoŝliwiały mobilizowanie naczelników urzędów skarbowych do poprawy efektywności działań egzekucyjnych, jak równieŝ wykluczały sprawowanie właściwego nadzoru nad prowadzonym monitoringiem egzekucji omawianych zaległości. 8. NIK nie wnosi uwag do podejmowanych przez Pana Prezydenta działań w przedmiocie umarzania postępowań egzekucyjnych oraz umarzania zaległości podatkowych. W badanym okresie, umorzono na skutek nieściągalności 8 postępowań egzekucyjnych na łączną kwotę 8,0 tys. zł, przy czym materiał dowodowy wskazywał, Ŝe pracownicy komórki egzekucyjnej w kaŝdym przypadku dochowali naleŝytej staranności przy ustalaniu majątku zobowiązanych przed umorzeniem tych postępowań. W latach 2006-2008 (do 30 kwietnia) na podstawie 272 decyzji Pana Prezydenta umorzono dłuŝnikom zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych w łącznej kwocie 1.134,7 tys. zł. (kwota główna-767,5 tys. zł, odsetki-367,2 tys. zł). Kontrola 27 (9,9%) tych decyzji na kwotę 398,6 tys. zł (35,1% umorzonych zaległości) wykazała, Ŝe zostały one wydane z zachowaniem wymogów ustawy Ordynacja podatkowa, przy czym 3 Dz.U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 ze zm. 4 Dz.U. z 2002 r., nr 76, poz.694 ze zm.

6 w przypadku 16 badanych decyzji na kwotę 194,7 tys. zł (48,8 % wartości próby) umorzenia dokonano z uwagi na waŝny interes podatnika, natomiast w przypadku 11 decyzji na kwotę 203,9 tys. zł (51,2%) z uwagi na waŝny interes społeczny. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. RozwaŜenie konieczności ustalenia i wprowadzenia do praktyki Urzędu, granicznych terminów wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych oraz podejmowania czynności egzekucyjnych, po uprzedniej analizie wykorzystania nominalnego czasu pracy przez pracowników merytorycznych komórek, w celu ograniczenia dowolności działań w tym zakresie, i tym samym dalszej poprawy efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat. 2. Spowodowanie skrócenia terminu pomiędzy wystawieniem tytułów wykonawczych przez komórkę księgowości podatkowej, a ich przekazaniem do Zespołu Egzekucyjnego, poprzez m.in. usprawnienie procesu decyzyjnego w obszarze zatwierdzania tytułów wykonawczych. 3. RozwaŜenie moŝliwości wzmocnienia kadrowego poborców Zespołu Egzekucyjnego Urzędu, w celu skrócenia terminu podejmowania czynności egzekucyjnych. 4. Rozszerzenie zakresu podmiotowego kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 ordynacji podatkowej. 5. Zapewnienie bieŝącego dokonywania odpisów naleŝności przedawnionych. 6. WzmoŜenie nadzoru nad prowadzonym monitoringiem egzekucji zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych, prowadzonej przez naczelników urzędów skarbowych NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu, na podstawie art.62 ust.1 ustawy o NIK, oczekuje od Pana Prezydenta w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK we Wrocławiu umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust.2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o której mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 5 Dz.U. nr 137, poz.1541 ze zm.