KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 31.10.2012 C(2012) 8023 final Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18-20 01-211 Warszawa Poland Przeznaczone dla: Pani Magdalena Gaj Prezes Faks: +48 22 53 49 253 Szanowna Pani! Dotyczy: Decyzja Komisji w sprawie PL/2012/1368: Stawki za zakończenie połączenia głosowego w poszczególnych sieciach łączności ruchomej w Polsce Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE I. PROCEDURA W dniu 2 października 2012 r. do Komisji wpłynęło zgłoszenie przekazane przez polski krajowy organ regulacyjny Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1 dotyczące rynków zakańczania połączeń głosowych 2 w sieciach siedmiu operatorów sieci łączności ruchomej w Polsce. Konsultacje krajowe 3 trwały od dnia 3 sierpnia do dnia 3 września 2012 r. W dniu 8 października 2012 r. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE z prośbą o udzielenie informacji 4 i otrzymała odpowiedź w dniu 12 października 2012 r. 1 2 3 4 Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE (Dz.U. L 337 z 18.12.2009, s. 37) i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009 (Dz.U. L 167 z 29.6.2009, s. 12). Odpowiadających rynkowi nr 7 w zaleceniu Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex-ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie właściwych rynków), Dz.U. L 344 z 28.12.2007, s. 65. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA - Tel. +32 22991111
Na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne, Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić polskiemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. II. OPIS PROJEKTU ŚRODKA II.1. Wcześniejsze zgłoszenia Kwestia zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych sieciach łączności ruchomej w Polsce jest często przedmiotem środków regulacyjnych stosowanych przez Prezesa UKE 5. Pierwszego pełnego przeglądu rynków zakańczania połączeń w sieciach łączności ruchomej Prezes UKE dokonał w 2006 r., a kolejny miał miejsce w roku 2009 6. W marcu 2011 r. Prezes UKE zgłosił projekt dotyczący szczegółowych warunków środka kontroli cen nałożonego na trzech największych operatorów sieci łączności ruchomej (Polkomtel, PTC i PTK). Prezes UKE zaproponował wprowadzenie symetrycznych stawek za zakończenie połączenia na poziomie 0,966 PLN/min (około 0,025 EUR). Decyzja ta nie została jednak nigdy przyjęta. Zamiast tego w maju 2011 r. Prezes UKE skonsultował (numer sprawy PL/2011/1204) projekt nowego środka dotyczącego podjęcia przez czterech operatorów sieci łączności ruchomej 7 dobrowolnych zobowiązań do dokonania inwestycji na obszarach, które leżą poza zasięgiem sieci łączności ruchomej lub są jedynie w ograniczonym stopniu objęte zasięgiem (tzw. obszary białych plam ), w zamian za wprowadzenie łagodniejszego harmonogramu obniżania stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej. W swoich uwagach Komisja podkreśliła fakt 8, że proponowane środki nie są zgodne z art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie, a mianowicie nie zostały oparte na charakterze stwierdzonego problemu oraz nie są proporcjonalne i uzasadnione 9. Ponadto Komisja wskazała, że zaproponowane środki nie uwzględniają zalecenia w sprawie stawek za zakończenie połączenia 10, które stanowi, że stawki te powinny być ustalane na poziomie odzwierciedlającym koszty ponoszone przez efektywnego operatora. Decyzja ta została przyjęta mimo negatywnych uwag ze strony Komisji. 5 6 7 8 9 10 Do Komisji wpłynęło łącznie 27 zgłoszeń dotyczących różnych aspektów regulacji stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w Polsce. Większość projektów decyzji dotyczyła ustalenia lub zmiany poziomu tych stawek stanowiącego (stanowiącej) wynik rozstrzygnięcia sporów. Pozostałe decyzje dotyczyły zmian harmonogramów obniżania tych stawek określonych w decyzjach regulacyjnych. PL/2009/0904, C(2009) 4017. Polkomtel, PTC, PTK i P4. Środki te zostały zgłoszone zgodnie ze starymi ramami, które ograniczały uprawnienia Komisji w odniesieniu do środków zaradczych do przedstawiania uwag. Stwierdzony przez Prezesa UKE problem dotyczył znaczącej pozycji rynkowej i nadmiernych cen za zakańczanie połączeń w sieciach łączności ruchomej, podczas gdy według Prezesa UKE środek zaradczy został opracowany w celu rozwiązania innego niepowiązanego problemu dotyczącego niedostatecznego zasięgu sieci łączności ruchomej. Zalecenie Komisji 2009/396/WE z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych (zalecenie w sprawie stawek za zakończenie połączenia), Dz.U. L 124 z 20.5.2009, s. 67. 2
W październiku 2011 r. Prezes UKE przekazał wyniki trzeciego przeprowadzonego przez siebie przeglądu rynków zakańczania połączeń głosowych w sieciach czterech operatorów (Polkomtel, PTC, PTK i P4) 11. W projekcie środka Prezes UKE proponował wyznaczyć tych czterech operatorów sieci łączności ruchomej jako posiadających znaczącą pozycję rynkową oraz nałożyć na każdego z nich pełen zbiór obowiązków. Jeśli chodzi o kontrolę cen, Prezes UKE proponował nałożyć obowiązek stosowania, począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., wyłącznie modelu długookresowych kosztów przyrostowych (BU-LRIC) na potrzeby ustalania cen. W zgłoszonym projekcie środka Prezes UKE nie przewidywał jednak formalnego nałożenia stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej wynikających z zastosowania tego modelu w drodze decyzji regulacyjnej stawki te byłyby jedynie publikowane na stronie internetowej UKE w formie niewiążącego ogłoszenia (w związku z tym stawki te nie mogłyby zostać formalnie zaskarżone przez operatorów sieci łączności ruchomej). Prezes UKE zakładał, że operatorzy będą dobrowolnie stosować te (niewiążące, zalecane) stawki w przeciwnym przypadku Prezes UKE zamierzał nałożyć te stawki w drodze decyzji o rozstrzygnięciu sporów. Komisja rozpoczęła szczegółową analizę na podstawie art. 7a dyrektywy ramowej. Komisja była zaniepokojona faktem, iż Prezes UKE zamierzał nie określać wysokości stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w drodze formalnie wiążącej decyzji, co istotnie ograniczałoby jego możliwości, jeśli chodzi o terminowe egzekwowanie stosowania proponowanych przez niego stawek. W trakcie drugiego etapu analizy Prezes UKE wycofał przekazane uprzednio zgłoszenia 12. Po tym wycofaniu zgłoszeń opublikowano wspólne oświadczenie Prezesa UKE, BEREC i Komisji 13, zgodnie z którym Prezes UKE zobowiązał się do wprowadzenia do dnia 1 stycznia 2013 r. symetrycznych, opartych na modelu BU-LRIC stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w drodze wiążących prawnie środków. Ponadto Prezes UKE zobowiązał się do odpowiednio wczesnego przeprowadzenia konsultacji na szczeblu krajowym i unijnym, tak by nowe, symetryczne stawki za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej oparte na modelu BU- LRIC mogły być stosowane przez wszystkich operatorów z dniem 1 stycznia 2013 r. II.2. Zgłoszony projekt środka II.2.1. Definicja rynku Zgłoszony projekt środka dotyczy trzeciego przeglądu rynków hurtowej usługi zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych sieciach łączności ruchomej. Prezes UKE przeanalizował świadczenie hurtowej usługi zakańczania połączeń głosowych przez wszystkich operatorów sieci łączności ruchomej (trzech zasiedziałych i czterech 11 12 13 PL/2011/1255-1258, C(2011) 8073. Prezes UKE wycofał swoje zgłoszenie dotyczącego trzeciego przeglądu rynków zakańczania połączeń głosowych (PL/2011/1255-58), jak również decyzje dotyczące rozstrzygnięcia sporów związane z nowymi operatorami na rynku (PL/2011/1260 i PL/2011/1273). Wspólne oświadczenie Komisji, BEREC i Prezesa UKE opublikowane w dniu 20 stycznia 2012 r., http://www.uke.gov.pl/_gallery/50/39/50398/common_statement KE_BEREC_UKE.pdf. 3
nowych) 14 i odpowiednio wskazał siedem właściwych rynków usług zakańczania połączeń głosowych świadczonych w sieciach następujących operatorów: (1) Polkomtel S.A., (2) Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., (3) Polska Telefonia Komórkowa Sp. z o.o., (4) P4 sp. z o.o., (5) Mobyland sp. z o.o., (6) CenterNet S.A., (7) Aero2 sp. z o.o. Jeśli chodzi o zakres geograficzny rynków, Prezes UKE uważa, że obszar objęty zasięgiem poszczególnych sieci łączności ruchomej stanowi odrębny rynek właściwy. II.2.2. Ustalenia dotyczące znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE doszedł do wniosku, że każdy z siedmiu operatorów sieci łączności ruchomej powinien zostać wyznaczony jako mający znaczącą pozycję rynkową na swoim rynku właściwym zakańczania połączeń głosowych. Dojście do takiego wniosku nastąpiło w wyniku uwzględnienia przez Prezesa UKE następujących kryteriów: udziały w rynku (kryterium decydujące) 15, brak technicznego i gospodarczego uzasadnienia dla budowy alternatywnej infrastruktury telekomunikacyjnej, łatwy lub uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych lub środków finansowych, pionowa integracja działalności, brak potencjalnej konkurencji, istnienie barier dla dalszej ekspansji przedsiębiorstw i rynku właściwego oraz istnienie barier wejścia na rynek właściwy. II.2.3. Regulacyjne środki naprawcze Prezes UKE proponuje nałożyć na wszystkich siedmiu operatorów o znaczącej pozycji rynkowej następujące obowiązki: (i) dostępu do sieci, (ii) niedyskryminacji, (iii) przejrzystości oraz (iv) kontroli cen. Jeśli chodzi o kontrolę cen, Prezes UKE proponuje ustalenie stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej wyłącznie na podstawie modelu długookresowych kosztów przyrostowych (BU-LRIC), co prowadzi do stawki w wysokości 4,29 grosza (tj. 1,04 eurocenta) za minutę. Wprowadzenie tych stawek Prezes UKE proponuje jednak dopiero z dniem 1 lipca 2013 r. Do tego czasu, począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., miałaby zastosowanie stawka tymczasowa w wysokości 8,26 grosza za minutę, wyliczona jako średnia arytmetyczna stawki mającej zastosowanie obecnie (12,23 grosza za minutę) i ostatecznej stawki obliczonej na podstawie modelu BU-LRIC. Uzasadniając sześciomiesięczne opóźnienie we wprowadzeniu stawek opartych wyłącznie na modelu BU-LRIC w stosunku do terminu przewidzianego w zaleceniu w sprawie stawek za zakończenie połączenia, Prezes UKE przytacza dwa różne argumenty. Po pierwsze, Prezes UKE wskazuje na utrwaloną praktykę regulacyjną w UE, podając przykłady organów regulacyjnych w Hiszpanii, we Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie, które również nie w pełni przestrzegają zalecenia w sprawie stawek za 14 15 W Polsce działa również jeden wirtualny operator sieci komórkowej, jednak jak wyjaśnił Prezes UKE stosowane przez niego stawki za zakończenie połączenia powinny być zawsze symetryczne w stosunku do stawek operatora, z którego usług ten pierwszy korzysta. Każdy z operatorów ma 100% udział w rynku na zdefiniowanym rynku właściwym. 4
zakończenie połączenia. Prezes UKE podkreśla, że wprowadzenie w Polsce wyłącznie modelu BU-LRIC zanim uczynią to inne państwa członkowskie postawiłoby polskich operatorów sieci łączności ruchomej w gorszej pozycji w ich stosunkach dwustronnych z zagranicznymi operatorami sieci łączności ruchomej mającymi siedzibę w tych państwach członkowskich, w których dopuszczone są wyższe niż oparte na kosztach stawki za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej 16. Po drugie, Prezes UKE argumentuje, że opóźnione wprowadzenie stawek opartych wyłącznie na modelu BU-LRIC chroniłoby polskich operatorów sieci łączności ruchomej przed nagłym i destruktywnym szokiem cenowym i spadkiem przychodów uzyskiwanych z tytułu stawek za zakończenie połączenia w ich sieciach 17. Opóźnienie to jest zatem uznawane za niezbędne i proporcjonalne celem dostosowania inwestycyjnych i biznesowych planów przez operatorów sieci łączności ruchomej. III. UWAGI Komisja przeanalizowała zgłoszenie oraz dodatkowe informacje przekazane przez Prezesa UKE i pragnie przedstawić poniższe uwagi 18. Konieczność terminowego wdrożenia właściwych mechanizmów kontroli cen gwarantujących konsumentom maksymalne korzyści w kategoriach efektywnych i opartych na kosztach stawek za zakończenie połączenia Komisja z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Prezesa UKE do ustalenia regulowanych stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w oparciu wyłącznie o model BU-LRIC, na poziomie 1,04 eurocenta za minutę. Komisja stwierdza jednak, że proponowany harmonogram stopniowego wprowadzenia w Polsce w pełni zorientowanych kosztowo stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej będzie prowadził do osiągnięcia docelowego poziomu odpowiadającego długookresowym kosztom przyrostowym dopiero z dniem 1 lipca 2013 r., co jest sprzeczne z zaleceniem Komisji w sprawie stawek za zakończenie połączenia, zgodnie z którym krajowe organy regulacyjne powinny sprawić, by stawki za zakończenie połączenia były na poziomie racjonalnym pod względem kosztów (a więc odpowiadającym długookresowym kosztom przyrostowym) z końcem 2012 r. Ponadto Komisja z ubolewaniem stwierdza, iż mimo znacznych wspólnych wysiłków Prezesa UKE, BEREC i Komisji, które miały na celu sprawienie, by stawki za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w Polsce były ustalone na jednolitym, racjonalnym pod względem kosztów poziomie z dniem 1 16 17 W szczególności ze względu na znaczną liczbę obywateli polskich zamieszkałych w Zjednoczonym Królestwie, Hiszpanii i we Włoszech oraz wynikający stąd znaczny wolumen połączeń w sieciach łączności ruchomej przychodzących i wychodzących z tych właśnie państw, polscy operatorzy o znaczącej pozycji rynkowej jeżeli byliby zobowiązani stosować stawki oparte na modelu BU-LRIC z dniem 1 stycznia 2013 r. musieliby ponosić wyższe koszty związane ze stawkami za zakończenie połączenie w sieciach łączności ruchomej pobieranymi przez operatorów mających siedzibę w trzech wspomnianych wyżej krajach. Prezes UKE szacuje, że w przypadku wprowadzenia zalecanych stawek opartych wyłącznie na modelu BU-LRIC z dniem 1 stycznia 2013 r. (tj. bez okresu przejściowego, w którym obowiązywałyby inne stawki) polscy operatorzy odnotowaliby w ciągu sześciu miesięcy spadek przychodów rzędu 440 mln PLN (tj. ok. 110 mln EUR). 18 Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 5
stycznia 2013 r., Prezes UKE zamierza obecnie odstąpić od treści wspólnego oświadczenia ze stycznia 2012 r. Wspólne oświadczenie stanowiło formę poinformowania przez Prezesa UKE wszystkich zainteresowanych stron w przejrzysty sposób i ze znacznym wyprzedzeniem o jego planach w zakresie regulacji, polegających na zamiarze wprowadzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. symetrycznych stawek opartych wyłącznie na modelu BU-LRIC w drodze wiążących decyzji, zgodnie z zaleceniem w sprawie stawek za zakończenie połączenia. W świetle ogłoszenia przez Prezesa UKE w styczniu 2012 r. swoich zamiarów w zakresie regulacji oraz planowanej daty wprowadzenia w pełni zorientowanych kosztowo stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej w Polsce (1 stycznia 2013 r.) Komisja uważa, że właściwe byłoby podjęcie działań odpowiadających treści wspólnego oświadczenia. Komisja apeluje zatem do Prezesa UKE o wprowadzenie już z dniem 1 stycznia 2013 r. stawek opartych wyłącznie na modelu BU-LRIC. Komisja uwzględnia argument Prezesa UKE, iż każde przyspieszenie terminu wprowadzenia stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej opartych wyłącznie na długookresowych kosztach przyrostowych miałoby destruktywny wpływ na polskich operatorów sieci łączności ruchomej. Komisja przyznaje, że Prezes UKE musi zadbać o równowagę między, z jednej strony ochroną interesów konsumentów i zapewnieniem niezakłóconej konkurencji a, z drugiej strony, uniknięciem destruktywnego wpływu na operatorów sieci łączności ruchomej. W związku z tym Komisja jest zdania, że nieznaczne opóźnienie we wprowadzeniu stawek zorientowanych kosztowo, które w żadnych okolicznościach nie powinno trwać dłużej niż do dnia 1 lipca 2013 r., może być w tym przypadku do zaakceptowania na zasadzie wyjątku. W każdym przypadku Prezes UKE powinien zastosować wszelkie środki celem zagwarantowania, że w wyznaczonym terminie stosowane są w praktyce efektywne i zorientowane kosztowo stawki za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej. Z tego względu Prezes UKE powinien nałożyć odstraszające kary w przypadku niespełnienia tego wymogu, co pozwoliłoby uniknąć konieczności rozstrzygania sporów między poszczególnymi operatorami, jak zdarzało się to w przeszłości 19. W każdym razie, biorąc pod uwagę przeszłe doświadczenia z wdrażaniem decyzji w sprawie stawek za zakończenie połączenia w sieciach łączności ruchomej, Komisja będzie starannie obserwować, czy zgłoszone stawki są w wyznaczonym terminie stosowane przez operatorów w Polsce i rozważy podjęcie stosownych działań w przypadku opóźnień we wdrażaniu przez Prezesa UKE podejmowanych przez niego decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC i Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. 19 Zob. uwagi Komisji wyrażone w sprawach PL/2011/1206, PL/2011/1208, PL/2011/1209, PL/2011/1212, PL/2011/1215, PL/2011/1216. 6
Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 20 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 21 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 22. Każdy taki wniosek powinien być uzasadniony. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny 20 21 22 Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U. L 301 z 12.11.2008, s. 23. Wniosek powinien zostać wysłany pocztą elektroniczną na adres: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: +32 2 298 87 82. Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 7