Łódź, dnia stycznia 2009 r. NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA w Ł o d z i ul. Kilińskiego 210, 90-980 Łódź 7 tel. 683-11-00 (fax) 683-11-29 skr. poczt. 243 P/08/115 LLO-410-36-03/08 Pani Urszula KRYSZTOFORSKA Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi skontrolowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zwany dalej PINB lub Inspektoratem, w zakresie legalizacji samowoli budowlanych oraz prawidłowości prowadzenia postępowań egzekucyjnych w latach 2005-2008 (I półrocze). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 24 listopada 2008 r. - NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Pani Inspektor niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność PINB w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach legalizacji samowoli budowlanych, poniewaŝ znaczna część analizowanych postępowań administracyjnych prowadzona była z naruszeniem zasad legalności (obowiązujących norm prawnych) i rzetelności (naleŝytej staranności w terminowym i poprawnym wykonywaniu kolejnych czynności administracyjnych). 1 Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1701 ze zm.
2 1. W badanym okresie Inspektorat, realizując zadania określone w art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 2, przeprowadził 5.293 kontroli, efektem których było wydanie 5.310 decyzji administracyjnych oraz 2.062 postanowień, w tym 44 dotyczących wstrzymania prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W ocenie NIK, Inspektorat w prowadzonych postępowaniach administracyjnych dotyczących legalizacji samowoli budowlanych nie przestrzegał istniejących procedur i terminów wynikających z przepisów prawa. Analiza 59 postępowań, prowadzonych na podstawie art. 48 ust. 2 oraz 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wykazała 28 przypadków (tj. 47,5% badanych), w których inwestorzy nie przedłoŝyli w terminie wymaganych dokumentów, a mimo tego Inspektorat nie wydał decyzji nakazujących rozbiórkę, do czego zobowiązują przepisy art. 48 ust. 4 i art. 49b ust. 3 ww. ustawy. Z tej liczby w 8 przypadkach decyzje o rozbiórce nie zostały wydane do czasu niniejszej kontroli a w pozostałych 20 przypadkach, w których wymagana dokumentacja wpłynęła z opóźnieniem dochodzącym do dwóch lat (postanowienie 254/06), wydane zostały stosowne rozstrzygnięcia. Wymaganej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie wydano m.in. właścicielom pawilonu handlowego przy ul. Piotrkowskiej 146 i budynku małej gastronomii przy ul. Tomaszowskiej 165, dla których termin przedłoŝenia wymaganych dokumentów upłynął odpowiednio 30 lipca 2005 r. i 30 marca 2006 r. Z kolei, w przypadku prowadzonego od 2005 r. postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia przy ul. Odolanowskiej 5, nakaz rozbiórki wydany został po upływie 3 lat od wyznaczonego terminu na przedłoŝenie wymaganych dokumentów. W kolejnym przypadku - postanowienie Nr 535/07 dotyczące budynku gospodarczego, uchylone 12 listopada 2007 r. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( WINB ) - Inspektorat nie podjął dalszych czynności administracyjnych przewidzianych art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nie wydał decyzji nakazującej jego rozbiórkę. 2. W badanym okresie PINB wydał ogółem 26 postanowień o nałoŝeniu opłaty legalizacyjnej. Łączna kwota ustalonych opłat wyniosła 304 tys. zł. Wysokość tych opłat ustalana była na podstawie art.: 49 ust. 2, 49b ust. 5 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W wyniku wniesionych odwołań, organ II instancji uchylił 10 postanowień o nałoŝeniu opłaty (38,5%) na łączną kwotę 103 tys. zł. Z naleŝnych opłat w łącznej wysokości 201 tys. zł, do dnia 31 października 2008 r. wpłacono 113 tys. zł (56,2%), z tego po terminie 63 tys. zł (55,8%). 2 Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwana dalej Prawem budowlanym
3 Analiza 20 postanowień (76,9% wydanych) ustalających wysokość opłat legalizacyjnych, w 5 przypadkach (25%) wykazała naruszenie prawa i dotyczyło to postanowień o nr: 144/05, 247/05, 419/05, 535/07, 56/08. Wszystkie postanowienia zostały uchylone, a w dwóch przypadkach nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego (247/05, 419/05). W postępowaniu dotyczącym budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego przy ul. Karłowicza 10, postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną wydawane było trzykrotnie, przy czym 2 postanowienia 301/04 i 144/05 zostały uchylone przez WINB z powodu naruszeń prawa i ustalania niewłaściwej opłaty legalizacyjnej, a ostateczne (353/07) Inspektorat wydał po dwóch latach, po uprzednim zawieszeniu postępowania legalizacyjnego z powodu braku opinii urbanistycznej o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy realizacji postanowienia nr 590/07 Powiatowy Inspektor, nie posiadając stosownych uprawnień, rozłoŝył opłatę legalizacyjną na raty - niewaŝność tego postanowienia stwierdzona została z urzędu przez WINB (z uwagi na raŝące naruszenie prawa). W dwóch innych sprawach (postanowienia nr 152/07 i 385/05), pomimo nie dokonania w obowiązującym terminie opłaty legalizacyjnej, Inspektorat nie wydał decyzji o rozbiórce, do czego zobowiązują przepisy art. 49 ust. 3 i art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego. Według wyjaśnień Pani Inspektor powodem powyŝszych zaniechań była wieloletnia praktyka Inspektoratu, wskazująca, iŝ w sprawach zaskarŝanych do sądu zasadnym jest wykazywanie daleko idącej ostroŝności w podejmowaniu decyzji (w szczególności rozbiórkowych). Nakaz rozbiórki oraz jej wykonanie doprowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych i mogłoby zagrozić wysokimi roszczeniami odszkodowawczymi w stosunku do Inspektoratu, a w konsekwencji do skarbu państwa. Zdaniem NIK, w tych przypadkach organ nadzoru budowlanego winien kierować się przepisami prawa a nie wieloletnią praktyką. Jednocześnie NIK zauwaŝa, iŝ wydane rozstrzygnięcia nie muszą kończyć się rozbiórką o ile inwestorzy podejmą stosowne działania. PINB, legalizując we wrześniu 2008 r. budowę pawilonu gastronomicznego przy ul. Lumumby 10, naliczył opłatę legalizacyjną w kwocie 25 tys. zł (500x50x1), zaliczając ten obiekt do kategorii III według załącznika do ustawy Prawo budowlane (współczynnik kategorii obiektu k=1), która obejmuje inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaŝe do dwóch stanowisk włącznie. Zdaniem NIK, opłata legalizacyjna została zaniŝona o 350.000 zł, poniewaŝ pawilon gastronomiczny powinien być zakwalifikowany do kategorii XVII, która obejmuje
4 budynki handlu, gastronomii i usług (współczynnik kategorii k=15), a opłata legalizacyjna powinna wynieść 375.000 zł (500x50x15). W ocenie NIK działanie takie moŝe wskazywać na wystąpienie zjawisk korupcyjnych. W złoŝonym wyjaśnieniu podała Pani Inspektor, Ŝe do kategorii III obiektów budowlanych zaliczane są niewielkie budynki, którym niewątpliwe jest pawilon gastronomiczny o kubaturze 400 m 3. Nie moŝna go przyrównać do innych obiektów o jakich mowa w kategorii XVII takich jak supermarkety czy hipermarkety o kubaturze kilka lub kilkanaście tysięcy metrów sześciennych. Kontrowersyjność orzeczeń oraz trudności interpretacyjne we właściwym kwalifikowaniu obiektów przy ustalaniu wysokości opłat legalizacyjnych, znajduje odzwierciedlenie w podjęciu przez Trybunał Konstytucyjny badań zgodności art. 59f Prawa budowlanego z Konstytucją RP. Dodatkowym argumentem na poparcie zastosowania zasady ostroŝnego wyliczania opłat legalizacyjnych jest rozstrzygnięcie WINB wydane postanowieniem nr 15/2004 z 12 stycznia 2004 r. zmniejszające nałoŝoną opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnie wybudowanego kiosku handlowego z kwoty 225 tys. zł do kwoty 15 tys. zł. W ocenie NIK, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania zasadności zakwalifikowania obiektów budowlanych do określonej kategorii. Jednocześnie NIK zauwaŝa, iŝ do kategorii III zostały zaliczone niewielkie budynki nie słuŝące wykonywaniu działalności gospodarczej, natomiast wśród obiektów zaliczonych do kategorii XVII wymienia się m.in. bary, restauracje, warsztaty rzemieślnicze, myjnie samochodowe i garaŝe powyŝej dwóch stanowisk. Ponadto budynki w tej kategorii kwalifikowane są do czterech róŝnych współczynników wielkości, zaleŝnie od kubatury. Podkreślić równieŝ naleŝy, iŝ stanowisko Pani Inspektor jest sprzeczne z uzasadnieniami zawartymi w wydanych wcześniej postanowieniach, informujących o kwocie opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 tys. zł za wybudowane kioski spoŝywcze (do zalegalizowania tych samowoli budowlanych, bądź ich rozbiórki, nie doszło do czasu zakończenia kontroli NIK). 3. W badanym okresie PINB wydał łącznie 86 decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, w tym 39 decyzji dla budów prowadzanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, 22 decyzje dla obiektów realizowanych bez wymaganego zgłoszenia, 8 decyzji dla budów prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem i 17 decyzji dla niewłaściwie utrzymywanych obiektów. Dokonano jednak tylko 34 rozbiórek (39,5% wydanych decyzji), a postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte zaledwie w 36 przypadkach (69,2%) wobec niezrealizowanych 52 decyzji.
5 W ocenie NIK, Inspektorat nie przestrzegał zasad określonych w art. 12 1 Kpa, które zobowiązują organ administracji publicznej do działania w sprawie wnikliwie i szybko. Decyzje o rozbiórce wydawane były ze znacznym opóźnieniem w stosunku do wyznaczonego terminu na przedłoŝenie wymaganych dokumentów. Przykładowo decyzja Nr 1038/08 nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. Oświatowej 25 wydana została w dniu 27 października 2008 r., tj. po dwóch latach od wyznaczonego terminu (31 października 2006 r.), a decyzja Nr 932/07 dotycząca rozbiórki budynku letniskowego przy ul. Sianokosy 11, wydana została w dniu 27 sierpnia 2007 r., tj. po upływie 22 miesięcy od daty przedłoŝenia dokumentów wskazujących na brak moŝliwości legalizacji samowoli budowlanej (21 października 2005 r.). Inspektorat nie egzekwował równieŝ terminowego wykonania wydanych decyzji w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych lub doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Przykładowo, w przypadku decyzji nr 379/06 z dnia 10 kwietnia 2006 r. z terminem wykonania rozbiórki do 30 lipca 2006 r., inwestorowi upomnienie wysłane zostało dopiero w czasie kontroli NIK. 4. NIK pozytywnie ocenia działania Inspektoratu związane z realizacją wymogów określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W okresie objętym kontrolą Inspektorat wydał 277 postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych. Analiza 49 postępowań (17,7%) wykazała, Ŝe wydawane postanowienia spełniały ustawowe wymogi, tj. wskazywały przyczyny wstrzymania robót oraz ustalały wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a takŝe nakładały obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, wymaganych dokumentów (wymienionych w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). Niemniej jednak w 3 przypadkach wykonywania w budynkach mieszkalnych robót budowlanych (postanowienia o nr: 371/05, 511/05 i 379/05) Inspektorat dwukrotnie wydawał postanowienia wstrzymujące prowadzenie tych robót oraz nakładał obowiązek przedłoŝenia dokumentów potwierdzających prawidłowość ich wykonania zamiast, stosownie do postanowień art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazać w drodze decyzji zaniechanie dalszych prac bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. PowyŜsze działanie uzasadniono nie przedłoŝeniem wymaganych dokumentów i wygaśnięciem wcześniej wydanych postanowień. Wśród analizowanych postępowań stwierdzono w 6 przypadkach wydanie decyzji nakazujących zaniechanie dalszych robót budowlanych, w tym 1 decyzji po upływie
6 1 roku od skierowania do inwestora upomnienia, mimo iŝ winna być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia. 5. Analiza 39 postępowań, w toku których wydane zostały decyzje w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wykazała w 7 przypadkach niewykonanie przez inwestorów w wyznaczonym terminie przedłoŝenia wymaganych dokumentów. W postępowaniach tych Inspektorat nie wydawał, wbrew postanowieniom art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzji nakazujących zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inspektorat nie wyegzekwował od inwestora obowiązku przedłoŝenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 września 2006 r., pomimo iŝ obowiązek ten nałoŝony został decyzją Nr 449/06 z dnia 25 kwietnia 2006 r. W aktach tego postępowania ostatnim dokumentem był protokół z kontroli obiektu z dnia 24 kwietnia 2008 r., wskazujący na zaniechanie prowadzenia robót budowlanych od dnia ich wstrzymania (tj. od 21 marca 2006 r.). W tej sprawie brak było dalszych działań ze strony PINB. 6. Wobec inwestorów uchylających się od obowiązków nałoŝonych w decyzjach, Inspektorat wszczął 117 postępowań egzekucyjnych, nakładając 99 grzywien celem przymuszenia w łącznej wysokości 1.804 tys. zł, z których 32 na kwotę 765 tys. zł umorzono na skutek wykonania obowiązku, a 13 na kwotę 236 tys. zł zostało uchylonych w postępowaniu odwoławczym. Wpływy z grzywien i kar wyniosły 55.319 zł, z opłat za upomnienia 2.573 zł. Inspektorat podejmował czynności egzekucyjne z opóźnieniem. Analiza 14 losowo wybranych postępowań egzekucyjnych, w 6 przypadkach wykazała wydanie postanowień o nałoŝeniu grzywny po upływie roku od terminu wykonania obowiązku. W przypadku 2 postanowień (Nr 105/2007 z dnia 20 lutego 2007 r. i Nr 317/07 z dnia 4 czerwca 2007 r.), obowiązek ten nałoŝony został jeszcze w 1999 r. Analiza kontrolna 7 postępowań prowadzonych w trybie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. zakończonych wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w 3 przypadkach (nr: 332/06, 542/07 i 588/07) wykazała brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego - m.in. nie została wykonana rozbiórka kiosku spoŝywczego przy ul. Piotrkowskiej 148/150 nakazana decyzją z dnia 28 marca 2006 r. Z wydanych w 2005 r. dwóch decyzji o rozbiórce (na podstawie art. 66 i art. 67 Prawa budowlanego) nie wykonano rozbiórki budynku przy ul Zgierskiej 212 i balkonów przy ul. Targowej 27, a postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania nałoŝonego obowiązku nie było w powyŝszych sprawach prowadzone.
7 7. W okresie objętym kontrolą Inspektorat skierował 12 zawiadomień do organów ścigania, lecz Ŝadne z nich nie dotyczyło przypadków wykonywania robót budowlanych podlegających odpowiedzialności karnej z art. 90 Prawa budowlanego. W powyŝszej sprawie w złoŝonym wyjaśnieniu Pani Inspektor podała, Ŝe głównym celem prowadzonych przez PINB postępowań były obiekty budowlane. W pierwszej kolejności podejmowano działania zmierzające do doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz bezzwłocznego wyeliminowania występujących zagroŝeń. Dopiero w momencie wystąpienia trudności w wyegzekwowaniu od zobowiązanego obowiązków wynikających z treści wydanych postanowień i decyzji kierowane były sprawy na drogę postępowania karnego. Niestety większość spraw kierowanych przez Inspektorat do prokuratury umarzana była z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną. Zdaniem NIK postanowienia art. 90 ustawy Prawo budowlane zobowiązują do bezzwłocznego zawiadamiania organów ścigania o kaŝdorazowym stwierdzeniu samowoli budowlanej. 8. W badanym okresie prowadzono 8 postępowań w sprawie wykonania zastępczego, z których 3 zostały umorzone po wykonaniu obowiązku przez inwestorów, 2 zostały zrealizowane a 3 były w trakcie realizacji. Wszystkie one dotyczyły wyłącznie wykonania dokumentacji stanowiącej podstawę do rozstrzygnięć. Przystępując do zastosowania tego środka egzekucyjnego, Inspektorat spełniał wymagania określone w art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 3. W ocenie NIK, na jakość i terminowość wykonywania zadań niekorzystnie wpływały niewystarczająca obsada kadrowa (przy limicie 24,5 etatów, średnie zatrudnienie wynosiło 19,79 pracowników w 2006 r., 19,25 w 2007 r. i 17,25 w I półroczu 2008 r.), wysoka fluktuacja kadrowa (w okresie objętym kontrolą przyjęcia i zwolnienia pracowników wyniosły po 21 osób), a takŝe mało efektywny nadzór funkcjonalny oraz niewłaściwa ewidencja wydawanych postanowień i decyzji. Rejestry wydawanych decyzji i postanowień prowadzone były niestarannie, w sposób uniemoŝliwiający bieŝące monitorowanie prowadzonych postępowań. Nie zawierały one wydanych w sprawie rozstrzygnięć (uchyleń, umorzeń, wykonań), na co jeszcze w styczniu 2006 r. zwracała uwagę kontrola WINB. Dodatkowo, mankamenty ewidencyjne i przepełnienie archiwum uniemoŝliwiały odnalezienie i wgląd do niektórych (wybranych losowo) dokumentacji. NajwyŜsza Izba Kontroli przychyla się do stanowiska zawartego w wyjaśnieniach Pani Inspektor, Ŝe duŝa fluktuacja kadr wynika z boomu inwestycyjnego w budownictwie, co 3 Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954
8 powoduje odchodzenie pracowników merytorycznych do tzw. wykonawstwa, poniewaŝ warunki finansowe jakie moŝe zaproponować Inspektorat są o wiele gorsze od proponowanych na rynku inwestycji. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: niezwłoczne wydawanie decyzji o rozbiórce w przypadkach niewykonania obowiązków nałoŝonych w postanowieniach oraz niedokonania w terminie opłaty legalizacyjnej, wszczynanie postępowań egzekucyjnych po upływie terminów na wykonanie decyzji, powiadamianie organów ścigania o ujawnionych przypadkach samowoli budowlanej, naliczanie opłat legalizacyjnych zgodnie z zasadami określonymi w Prawie budowlanym, uporządkowanie i prawidłowe prowadzenie ewidencji, kontynuowanie działań zmierzających do uzupełnienia obsady kadrowej. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje od Pani Inspektor w terminie 15 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Pani Inspektor prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Delegatury umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji o której wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.