POMOC HUMANITARNA PODSTAWA PRAWNA RAMY PRAWNE I POLITYCZNE

Transkrypt

1 POMOC HUMANITARNA UE jest największym na świecie darczyńcą w zakresie pomocy humanitarnej. Komisja Europejska i państwa członkowskie udzielają wspólnie większą część globalnych funduszy na pomoc doraźną. Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO) jest głównym podmiotem UE w tej dziedzinie, finansującym operacje pomocowe realizowane za pośrednictwem różnych instytucji partnerskich (organizacji pozarządowych, agencji ONZ i organizacji międzynarodowych) i koordynującym politykę i działania państw członkowskich. Ponadto ECHO wspiera skuteczne działania humanitarne na całym świecie. W 2014 r. Komisja zapewniła pomoc humanitarną w wysokości 1,273 mld EUR dla 121 mln ludzi w ponad 80 krajach. W obszarze kształtowania unijnej polityki dotyczącej pomocy humanitarnej Parlament Europejski działa jako współprawodawca wraz z Radą Unii Europejskiej. Ponadto Parlament monitoruje dostarczanie pomocy humanitarnej oraz opowiada się za tworzeniem przepisów budżetowych odpowiadających potrzebom humanitarnym i uczestniczy w międzynarodowej debacie na temat skuteczniejszych działań humanitarnych w wymiarze globalnym. PODSTAWA PRAWNA Art. 214 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi podstawę prawną pomocy humanitarnej. Przed Traktatem z Lizbony podstawę prawną stanowił art. 179 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Art. 214 ust. 5 stanowi podstawę prawną utworzenia Europejskiego Ochotniczego Korpusu Pomocy Humanitarnej. W art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) ustalono zasady dla wszystkich działań zewnętrznych Unii (art. 21 ust. 2 lit. g) dotyczy operacji humanitarnych). RAMY PRAWNE I POLITYCZNE Przepisy i zasady udzielania pomocy humanitarnej, w tym instrumenty finansowania, szczegółowo określono w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/96 z dnia 20 czerwca 1996 r. dotyczącym pomocy humanitarnej. Rozporządzenia tego nie zmieniono podczas przeglądu innych instrumentów finansowych dokonanego w ramach przygotowania do wprowadzenia wieloletnich ram finansowych na lata Na lata dla instrumentu pomocy humanitarnej przeznaczono 6,62 mld EUR. Poziom rocznych zobowiązań UE regularnie podwyższano, żeby sprostać nowym potrzebom humanitarnym. Ogólne ramy polityczne niesienia pomocy humanitarnej określono w Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej (2007 r.) podpisanym przez trzy instytucje UE (Komisję, Radę i Parlament). W konsensusie określono wspólną wizję UE, cele polityczne i zasady w odniesieniu do szeregu dziedzin, m.in.: współpracy międzynarodowej w zakresie pomocy humanitarnej, dobrych rozwiązań w zakresie pomocy, zmniejszenia ryzyka i zwiększenia Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej

2 gotowości, ochrony ludności oraz stosunków między podmiotami cywilnymi i wojskowymi. W konsensusie przewidziano bardziej skoordynowane i spójne podejście do niesienia pomocy, w którym pomoc humanitarna i rozwojowa są ze sobą powiązane, żeby umożliwić UE skuteczniejszą odpowiedź na rosnące potrzeby. Plan działań służący realizacji konsensusu wygasł w 2013 r., zaś obecnie prowadzone są dyskusje nad kolejnymi ramami wykonawczymi. ECHO A. Przegląd i ocena UE jest przodującym światowym darczyńcą w zakresie pomocy humanitarnej, udzielając większą część globalnych funduszy na pomoc doraźną dla osób dotkniętych przez klęski żywiołowe lub katastrofy spowodowane przez człowieka. Część tych funduszy pochodzi bezpośrednio od państw członkowskich, niemniej jednak znaczący jest udział środków pochodzących z budżetu UE. Biuro Pomocy Humanitarnej Wspólnoty Europejskiej (ECHO) zostało utworzone w 1992 r. jako centralny organ zajmujący się udzielaniem i koordynacją pomocy humanitarnej w Europie. W 2004 r. ECHO zyskało status dyrekcji generalnej (DG) w Komisji Europejskiej, chociaż zachowano starą, skróconą nazwę. Od 2010 r. mandat ECHO obejmuje ochronę ludności w celu zapewnienia lepszej koordynacji oraz reagowania na katastrofy wewnątrz UE i poza jej granicami. Funkcję komisarza ds. pomocy humanitarnej i zarządzania kryzysowego pełni obecnie Christos Stylianides, który od 24 października 2014 r. jest także koordynatorem UE ds. eboli. Od momentu utworzenia w 1992 r. ECHO przeznaczyła 21 mld EUR ze wspólnego budżetu UE dla ludzi dotkniętych przez katastrofy i konflikty w ponad 140 krajach. Z biegiem lat ECHO rozszerzyło swoje struktury: zatrudnia ponad 300 pracowników w swej siedzibie w Brukseli, wspieranych przez rozległą sieć ok. 480 ekspertów i pracowników miejscowych. Samo ECHO nie wdraża jednak programów pomocy humanitarnej, lecz finansuje działania realizowane przez instytucje partnerskie. Do głównych zadań ECHO należy finansowanie, kontrolowanie należytego gospodarowania środkami finansowymi oraz zapewnianie, by towary i usługi sprawnie i szybko docierały za pośrednictwem instytucji partnerskich do ludności znajdującej się w trudnej sytuacji, tak aby odpowiadać na rzeczywiste potrzeby. Po klęsce żywiołowej lub innym zdarzeniu wymagającym pomocy humanitarnej eksperci ECHO ds. pomocy humanitarnej dokonują wstępnej oceny sytuacji w terenie. Na podstawie tej oceny natychmiast wydatkuje się fundusze jest to podejście oparte na zapotrzebowaniu, które charakteryzuje pracę ECHO. Pomocy udziela się za pośrednictwem ponad 200 instytucji partnerskich, w tym agencji ONZ, organizacji pozarządowych (NGO) i organizacji międzynarodowych, takich jak Międzynarodowy Czerwony Krzyż / Czerwony Półksiężyc, z którymi ECHO podpisało umowy ex ante. Struktura ECHO zapewnia przejrzyste wykorzystanie środków finansowych oraz zagwarantowanie odpowiedzialności instytucji partnerskich. W 2014 r. 48 % funduszy ECHO wykorzystały organizacje pozarządowe, 36% agencje ONZ, a 14% organizacje międzynarodowe. Loty czarterowane przez ECHO i wsparcie dla uniwersyteckiej sieci ds. działań humanitarnych (NOHA) stanowiły po 1 %. W 2014 r. ECHO przeznaczyła 1,273 mld EUR na pomoc humanitarną dla 121 mln ludzi w ponad 80 krajach, przy czym kwota ta znacząco przekroczyła początkowe zobowiązania w wysokości 896 mln EUR. Na 2015 r. zobowiązania ustalono na poziomie 909 mln EUR. W 2014 r. ogólny budżet ECHO w środkach na zobowiązania był niższy niż w 2012 r. i 2013 r. wskutek ograniczeń w dziale 4 (Globalny wymiar Europy) i w całym budżecie UE. Jednocześnie wykonanie budżetu pod względem środków na płatności jest najwyższe w historii, dzięki dodatkowym środkom w wysokości 346 mln EUR, które przeznaczono w Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej

3 grudniu 2014 r., co pomogło wypełnić lukę między zobowiązaniami a płatnościami, która poprzednio cechowała budżet na pomoc humanitarną. Generalnie budżet UE na pomoc humanitarną od lat uważa się za bardzo napięty; zapotrzebowanie osiągnęło poziom najwyższy od połowy lat 90., podczas gdy budżety ograniczano. Dlatego początkowy budżet na pomoc humanitarną regularnie zwiększano poprzez dodatkowe przeniesienia środków, pochodzących głównie z unijnej rezerwy na pomoc nadzwyczajną oraz przegrupowania środków z innych linii budżetowych. W 2014 r. 45% funduszy ECHO przekazano krajom afrykańskim, 27% krajom Bliskiego Wschodu i regionu Morza Śródziemnego, 10% krajom Azji i Pacyfiku, 4% krajom Ameryki Łacińskiej i Karaibów, 3% na pomoc w sytuacjach ogólnoświatowych klęsk żywiołowych, 4% na ochronę ludności, 1% na inicjatywę Wolontariusze pomocy UE i 6% na operacje uzupełniające. Interwencje w zakresie pomocy humanitarnej obejmowały utrzymanie wsparcia w przypadku poważnych kryzysów niespowodowanych klęskami żywiołowymi, które ONZ ustaliła na poziomie 3 sytuacji kryzysowych (Syria i kraje ościenne, Irak, Republika Środkowoafrykańska i Sudan Południowy), reakcje na liczne nowe lub przedłużające się sytuacje kryzysowe (wschodnia Ukraina, tajfun Haiyan na Filipinach oraz Ebola w Afryce Zachodniej), jak również wsparcie dla ofiar licznych klęsk żywiołowych (trzęsienia ziemi, susze, powodzie, epidemie i cyklony / huragany / burze tropikalne). UE nadal skupia się na zapomnianych kryzysach na całym świecie, na które przeznaczono 17% początkowego budżetu na 2014 r. na pomoc humanitarną. W 2015 r. dystrybucja funduszy prawdopodobnie będzie przebiegać według podobnego wzorca: ECHO planuje główne interwencje humanitarne w Afryce (przede wszystkim w Sudanie Południowym, Sudanie, Republice Środkowoafrykańskiej, Czadzie, Mali, Demokratycznej Republice Konga, w regionie Sahelu, w Rogu Afryki oraz w trzech krajach zachodnioafrykańskich najbardziej dotkniętych przez epidemię wirusa Ebola), a także na Bliskim Wschodzie, gdzie ciągle istnieje ogromne zapotrzebowanie na pomoc, szczególnie w Syrii i Iraku. Priorytety polityki ECHO pracuje nad poprawą reagowania na sytuacje kryzysowe i pomaga państwom spoza UE rozszerzać ich zdolności do radzenia sobie z kryzysami oraz przyczyniać się do długoterminowego rozwoju. Program w zakresie odporności przedstawiony w komunikacie Komisji z dnia 3 października 2012 r. Podejście UE do kwestii odporności: Wyciąganie wniosków z kryzysu bezpieczeństwa żywnościowego oraz plan działania w zakresie odporności z 2013 r. wpisują się w program ECHO, tak jak cel w zakresie poprawy łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (LRRD). Poprawa odporności stanowi trzon dwóch sztandarowych programów, jednego realizowanego w Sahelu (AGIR) i drugiego w Rogu Afryki (SHARE), których celem jest koordynacja pomocy humanitarnej i rozwojowej oraz przerwanie błędnego koła zmian klimatu, głodu i ubóstwa. Działania w zakresie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi są także odzwierciedleniem wagi, jaką ECHO przykłada do odporności. Programy gotowości na wypadek klęsk żywiołowych w ramach ECHO (DIPECHO) w Azji, Ameryce Łacińskiej oraz na Karaibach wspierają systemy wczesnego ostrzegania, kampanie informacyjne oraz inne środki profilaktyczne. Unia Europejska jest ważnym podmiotem w procesie kształtowania działań społeczności międzynarodowej w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi. Ambitną wizję UE dotyczącą przyszłości przedstawiono w komunikacie z kwietnia 2014 r. pt. Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności, wydanym w ramach przygotowań do światowej konferencji Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej

4 ONZ poświęconej zmniejszaniu ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, która odbyła się w marcu 2015 r. w Sendai (Japonia). Kształtowanie globalnej agendy humanitarnej będzie również głównym priorytetem UE w latach 2015 i 2016, ze względu na Światowy Szczyt Humanitarny zaplanowany na marzec 2016 r. w Stambule. Komisja przedstawiła swoją wizję usprawnionych działań humanitarnych w wymiarze globalnym w komunikacie z dnia 2 września 2015 r. pt. W kierunku Światowego Szczytu Humanitarnego: globalne partnerstwo na rzecz skutecznych działań humanitarnych opartych na przyjętych zasadach, po którym Parlament przyjmie rezolucję, a Rada konkluzje w tej sprawie. Włączanie problematyki płci i przeciwdziałanie przemocy uwarunkowanej płcią nadal stanowi priorytet dla DG ECHO, która wprowadziła wskaźnik równości płci w odniesieniu do działań z zakresu pomocy humanitarnej. Zgodnie z potrzebą priorytetowego traktowania grup społecznych znajdujących się w najtrudniejszym położeniu, kolejnym obszarem o kluczowym znaczeniu jest wspieranie edukacji dzieci w sytuacjach nadzwyczajnych. Unijna inicjatywa Dzieci pokoju, którą rozpoczęto po otrzymaniu przez UE Pokojowej Nagrody Nobla w 2012 r., jest jednym z konkretnych narzędzi finansowych przeznaczonych na ten priorytet. B. Inne instrumenty Pomoc UE obejmuje dwie kolejne struktury: unijny mechanizm ochrony ludności i Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej. Utworzony pierwotnie w 2001 r. unijny mechanizm ochrony ludności obejmuje obecnie 33 państwa 28 państw członkowskich Unii oraz Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii, Islandię, Czarnogórę, Norwegię i Serbię. W decyzji nr 1313/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. wskazano art. 196 TFUE dotyczący ochrony ludności jako podstawę prawną i zapewniono finansowanie dla mechanizmu do 2020 r. Unijny mechanizm opiera się na kilku narzędziach: 1) Europejska zdolność reagowania kryzysowego zapewnia dobrowolną pulę wcześniej zadeklarowanego potencjału reagowania państw uczestniczących oraz ustrukturyzowany proces wskazywania potencjalnych rozbieżności w zakresie zdolności. 2) Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego funkcjonuje jako centrum operacyjne, ułatwiające całodobową koordynację interwencji w zakresie ochrony. 3) Wspólny system łączności i informacji w sytuacjach nadzwyczajnych (CECIS) ma na celu poprawę łączności w sytuacjach nadzwyczajnych poprzez aplikację internetową umożliwiającą ostrzeganie i powiadamianie. Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej przewidziano w art. 214 ust. 5 Traktatu z Lizbony i ustanowiono jako inicjatywę pod nazwą Wolontariusze pomocy UE w marcu 2014 r. Inicjatywa ma na celu uodparnianie szczególnie narażonych społeczności w państwach trzecich poprzez wzmacnianie zdolności UE do reagowania na kryzysy humanitarne. Jej budżet wynoszący 147,9 mln EUR pozwoli na przeszkolenie i zaangażowanie około 4000 wolontariuszy, a także zwiększanie zdolności takiej samej liczby pracowników miejscowych w okresie ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO W obszarze polityki dotyczącej pomocy humanitarnej Parlament działa jako współprawodawca wraz z Radą Unii Europejskiej. Podstawa prawna polityki dotyczącej pomocy humanitarnej zaproponowana przez Komisję (rozporządzenia) powinna być przedmiotem negocjacji i zatwierdzenia (bądź nie) zarówno przez Radę, jak i Parlament zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą UE. Środki wykonawcze Komisji przedkłada się również Parlamentowi, Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej

5 który posiada uprawnienia kontrolne. W Parlamencie pomoc humanitarna należy do zakresu uprawnień Komisji Rozwoju (DEVE), zaś ochrona ludności do właściwości Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI). Ponadto Parlament monitoruje udzielanie pomocy humanitarnej oraz troszczy się o to, aby przepisy budżetowe odpowiadały potrzebom humanitarnym. Parlament regularnie podkreśla potrzebę podnoszenia poziomu finansowania pomocy humanitarnej i nalega na zlikwidowanie rosnących rozbieżności między zobowiązaniami a płatnościami. Komisja DEVE oraz Parlament w ogólności także starają się za pomocą opinii i rezolucji, m.in. sprawozdań z własnej inicjatywy wywierać wpływ na strategiczne decyzje oraz kierunki polityki Komisji w sprawach takich jak wkład UE do Światowego Szczytu Humanitarnego, edukacja w sytuacjach kryzysowych czy w odpowiedź na wybuch epidemii wirusa Ebola. Parlament dokonuje również przeglądu rocznego programu pracy Komisji i rocznej strategii operacyjnej ECHO. Komisarz jest także regularnie zapraszana do wymiany poglądów z komisją DEVE. Dla przyjęcia Konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej w 2007 r. duże znaczenie miało zdecydowane stanowisko zajmowane przez PE. Parlament jest też aktywnym propagatorem innych spraw politycznych, takich jak odporność, bezpieczeństwo żywnościowe i łączenie pomocy humanitarnej i rozwojowej. W celu wzmocnienia nadzoru Parlamentu w kwestiach dotyczących pomocy humanitarnej komisja DEVE, począwszy od 2006 r., co dwa i pół roku powołuje stałego sprawozdawcę ds. pomocy humanitarnej. Mandat sprawozdawcy obejmuje ochronę interesów budżetu na pomoc humanitarną, monitorowanie programów pomocy humanitarnej oraz utrzymywanie ścisłych kontaktów ze społecznością działającą na polu pomocy humanitarnej. Funkcję tę pełni obecnie Enrique Guerrero Salom (Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów S&D). Marika Lerch 10/2015 Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej