Monitoring funkcjonowania opłaty miejscowej w Krakowie i Kazimierzu Dolnym.

Transkrypt

1 Monitoring funkcjonowania opłaty miejscowej w Krakowie i Kazimierzu Dolnym. Autorzy: Kostecka Anna 1 Kowalik Krzysztof 2 1 PsycholoŜka, trenerka, prezeska Stowarzyszenia Promocji Wielokulturowości INTERKULTURALNI PL. Projekty monitoringowe realizowane przez organizację dotyczą wybranych aspektów funkcjonowania cudzoziemców w Polsce oraz problematyki występowania rasizmu i ksenofobii na terenie Krakowa. 2 Towarzystwo dla Natury i Człowieka/Porozumienie Rowerowe Lublin. Na co dzień student budownictwa i inŝynier budowy, po godzinach aktywista rowerowy, zajmujący się działaniami na rzecz miasta dla rowerów, pieszych i komunikacji miejskiej. Miasta przyjaznego jego mieszkańcom.

2 Spis treści 1. Wprowadzenie - metodologia i cele monitoringu Analiza prawa Kraków Kazimierz Dolny Podsumowanie i rekomendacje... 10

3 1. Wprowadzenie - metodologia i cele monitoringu Opłaty lokalne pobierane od turystów czyli opłata miejscowa i uzdrowiskowa, to rodzaj podatków nakładanych na osoby przebywające ponad dobę w miejscowościach o szczególnych walorach (klimatycznych, krajobrazowych itp.). Z funkcjonowaniem tych opłat związanych jest wiele niejasności. Przepisy nie regulują na jaki cel powinny być wydatkowane pieniądze z nich pochodzące, a rozwiązania przyjęte przez róŝne miasta i miejscowości róŝnią się. W prowadzonym monitoringu autorzy porównują funkcjonowanie opłaty miejscowej w dwóch gminach - Krakowie i Kazimierzu Dolnym. Pojęcie monitoring uŝywane jest w znaczeniu zaplanowane, usystematyzowane, prowadzone według przyjętego schematu badanie wybranego fragmentu rzeczywistości społec0znej. Jednocześnie monitoring jest elementem działań zmierzających do zmian tej rzeczywistości bez stosowania przemocy 3. Celem strategicznym (długofalowym) działań jest doprowadzenie do przejrzystości i jawności w funkcjonowaniu opłat miejscowej. W chwili obecnej istnieje niska świadomość sensowności i uŝyteczności opłacania tego podatku co przekłada się na niechęć do jego płacenia. Porównanie liczby udzielonych noclegów z wpływami do budŝetu z tytułu opłaty miejscowej jasno pokazuje, Ŝe ta niechęć przekłada się na realne zachowania. Ponadto wpływy z tej opłaty często giną w ogólnym budŝecie miasta. Niejednokrotnie są to bardzo duŝe środki, które w małym stopniu przeznaczane są na rozwój turystyki. Cele operacyjne monitoringu to: zagwarantowanie przestrzegania przepisów prawa, zaprezentowanie opinii publicznej sposobu funkcjonowania opłat miejscowej, zachęcenie osób związanych z turystyką oraz samych turystów do kontroli i współdecydowania o sposobach wydatkowania środków finansowych z nich pozyskanych. Metodologia monitoringu opiera się na wykorzystaniu technik obiektywnych takich jak analiza aktów prawnych (prawo krajowe i miejscowe) oraz analiza danych obiektywnych (statystyki dotyczące ruchu turystycznego, budŝety miejscowości). Porównanie danych dotyczących dwóch monitorowanych podmiotów pozwoli na wyciągnięcie wniosków dotyczących funkcjonowania badanej opłaty oraz wypracowane na ich podstawie rekomendacji. 3 M. Nowicki, Z. Fialova, Monitoring praw człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2004, s. 13.

4 2. Analiza prawa Opłata miejscowa jest jedną z opłat lokalnych wprowadzonych Ustawą o podatkach i opłatach lokalnych (zwana dalej Ustawą). Sytuacje i miejsca, w których pobierana jest opłata wymieniono w art. 17: Opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłuŝej niŝ dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych: 1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umoŝliwiające pobyt osób w tych celach, Do ww. Ustawy wydano Rozporządzenie w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowości, w której moŝna pobierać opłatę miejscową, które precyzuje jakie minimalne warunki klimatyczne, krajobrazowe oraz umoŝliwiające pobyt w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych musi spełniać miejscowość aby moŝna było w niej pobierać opłatę miejscową. Spośród trzech warunków, jakie musi spełniać miejscowość aby pobierać opłatę miejscową, dwa ostatnie moŝna ocenić naocznie. Minimalnym warunkiem krajobrazowym jest występowanie jednego z elementów środowiska przyrodniczego istotnego dla wypoczynku lub jednego z walorów krajoznawczych. Wystarczy tutaj np. ulokowanie nad wodami przybrzeŝnymi, posiadanie muzeum czy punktu widokowego. Minimalnym warunkiem umoŝliwiającym pobyt w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych jest istnienie w miejscowości bazy noclegowej w obiektach hotelarskich i innych obiektach, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie. Warunkiem wystarczającym do spełnienia tego warunku jest istnienie w danej miejscowości choćby gospodarstwa agroturystycznego. Najtrudniejszym do spełnienia i zweryfikowania jest warunek klimatyczny. Zgodnie z art. 2 ustawy: Za minimalne warunki klimatyczne [...] uznaje się zachowanie: 1) na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, na obszarze której połoŝona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska; 2) w miejscowości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Prawo ochrony środowiska w art. 87 ust. 2 definiuje strefy, w których naleŝy dokonywać oceny jakości powietrza. Strefy te określone są w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza. W strefach tych naleŝy dokonywać oceny jakości powietrza, ze względu na obecność i przekroczenie niektórych substancji w powietrzu na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Na podstawie oceny jakości powietrza kaŝdej strefie przyporządkowuje się daną klasę A, B, C.

5 Drugie kryterium odnosi się, do dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, które są określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rady gmin mają dowolność w kształtowaniu wysokości stawek opłaty miejscowej, co wynika z art. 168 Konstytucji: Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. jednak prawo to zostało ograniczone przez art. 19 pkt 1b w powiązaniu z art. 20 Ustawy, który określa górne granice stawek. Stawki te podlegają corocznie zmianie w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych i są ogłaszane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia. Obecnie maksymalne stawki opłaty miejscowej są regulowane przez Obwieszczenie Ministra Finansów w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2011 roku. Wysokość tych stawek w latach przedstawia tabela 1. Tab. 1. Wysokość górnych granic stawek opłaty miejscowej w latach : Rok Maksymalna stawka opłaty miejscowej [zł] 1,78 1,86 1,93 1,99 Celem pobierana opłaty miejscowej Rada Gminy, w drodze uchwały musi: ustalić listę miejscowości spełniających warunki podane w art. 17 pkt 1 Ustawy, określić zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty miejscowej. Jeśli intencją Rady Gminy jest naleŝyta egzekucja opłaty powinna ona skorzystać z moŝliwości danej przez Ustawę w art. 19 pkt 2 pobierania opłaty w drodze inkasa - ustalenia inkasentów, oraz ich wynagrodzenia (najlepiej jeśli są to podmioty udostępniające miejsca noclegowe, poniewaŝ tylko one mogą stwierdzić fakt przebywania w danej miejscowości ponad dobę, oraz upomnieć się o uiszczenie opłaty). W innym wypadku będzie ona praktycznie nie ściągalna, poniewaŝ kaŝda osoba fizyczna przebywająca na terenie gminy w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych musiałaby bowiem mieć świadomość trybu i terminu wniesienia opłaty, wynikającego z uchwały rady gminy. Mimo, Ŝe wniesienie opłaty jest obowiązkiem, to jego wyegzekwowanie jest w praktyce niezwykle trudne. Problemem jest po pierwsze ustalenie toŝsamości i czasu pobytu osoby na terenie gminy, a po drugie prowadzenie po ustaleniu zobowiązanego ewentualnej windykacji naleŝności z tytułu opłaty wynoszącej z reguły kilka złotych (mniej niŝ koszty wysłania upomnienia). Nieustanowienie przez radę gminy inkasentów równa się więc praktycznie ze zgodą na brak wpływów z opłaty

6 miejscowej mimo moŝliwości jej poboru i określenia stawki. Nad prawidłowością uchwalania prawa do pobierania opłaty miejscowej czuwa właściwy wojewoda w trybie nadzoru. Wpływy z opłaty miejscowej stanowią dochód własny gminy i są wyodrębnione w budŝecie gminy: - w Dziale 756: Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem - w Rozdziale 75616: Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od spadków i darowizn, podatku od czynności cywilno-prawnych oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych - w 0400: Wpływy z opłaty miejscowej. Nie jest określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa cel na który musi zostać przeznaczony dochód z opłaty miejscowej. Część dochodów przeznaczana jest na wynagrodzenie inkasentów, jeśli opłata pobierana jest w drodze inkasa i określono ich wynagrodzenie. 3. Kraków Jednym z waŝniejszych centrów turystyki krajowej i zagranicznej w Polsce jest Stołeczne Królewskie Miasto Kraków co roku odwiedzany jest przez miliony turystów (tab. 2). Jako jedne z najstarszych miast Polski o ponadtysiącletniej historii, posiada wartościowe obiekty architektury, działa w nim wiele instytucji i placówek kulturalnych gromadzących bezcenne zabytki. Dodatkowo posiada liczne obiekty mogące pełnić usługi hotelarskie spełnia więc dwa warunki (walory krajobrazowe oraz baza turystyczna) aby móc pobierać opłatę miejscową. Warunek właściwości klimatycznych jest spełniony w odniesieniu do dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych 4 (nie jest spełniony w odniesieniu do jakości powietrza strefa aglomeracji Krakowskiej posiada najniŝszą klasę C 5 ). W związku z powyŝszym gmina spełnia wszystkie warunki aby móc pobierać opłatę klimatyczną. Tab. 2. Szacunkowa liczba gości odwiedzających Kraków w latach Rok Pomiary monitoringowe pól elektromagnetycznych na terenie województwa małopolskiego w 2010 roku 5 Zbiorczy raport krajowy z pięcioletniej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej w 2010 roku przez WIOŚ 6 Ilość turystów zagranicznych w Krakowie w latach (dane pochodzą z raportu końcowego projektu RUCH TURYSTYCZNY W KRAKOWIE W 2010 ROKU zrealizowanego przez Małopolską Organizację Turystyczną na zlecenie Urzędu Miasta Krakowa).

7 Ogółem odwiedzający [mln] 5,5 6,4 7,1 7,5 +0,5 8,06 7,45 7,3 8,15 Odwiedzający krajowi [mln] 4,8 4,86 4,9 5,1 +0,45 5,56 5,3 5,2 6,05 Odwiedzający zagraniczni [mln] 0,7 1,54 2,2 2,4 +0,05 2,5 2,15 2,1 2,1 Dokładne dane na temat liczby noclegów udzielonych turystom w tzw. obiektach zakwaterowania zbiorowego (hotelach, hostelach, domkach turystycznych, pensjonatach, kempingach itp.) publikowane są na stronie Głównego Urzędu Statystycznego, w Banku Danych Lokalnych 7. Zestawienie dla Krakowa i Kazimierza Dolnego podano w tabeli 3. Tab.3. Liczba noclegów udzielonych turystom krajowym i zagranicznym w obiektach zakwaterowania zbiorowego: Rok Kraków Kazimier z Dolny W Krakowie funkcjonują 2 typy opłat lokalnych związanych z turystyką opłata miejscowa (od 2004 roku) oraz opłata uzdrowiskowa (od 2007). Ta ostatniawystępuje tylko na terenie Uzdrowiska Swoszowice w Krakowie. Obie opłaty pobierane są od osób fizycznych przebywających dłuŝej niŝ dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych 8. W przypadku przebywania na terenie uzdrowiska cel pobytu moŝe być równieŝ zdrowotny. Dzienna stawka to w 1,60 zł za kaŝdy dzień pobytu. Od emerytów, rencistów, dzieci powyŝej 5 roku Ŝycia oraz uczniów (szkół średnich, policealnych i pomaturalnych) pobiera się opłatę miejscową w wysokości 1,00 zł. Podstawy prawne regulujące funkcjonowanie opłat to UCHWAŁA NR LXVI/614/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie opłaty miejscowej oraz UCHWAŁA NR XVI/199/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej. W obu przypadkach opłata pobierana jest przez inkasentów, których listę określają kolejne uchwały Rady Miasta Krakowa. Ich wynagrodzenie wynosi 10 % pobranej i 7 Kategoria: Turystyka, Grupa: Turystyczne obiekty zbiorowego zakwaterowania, Podgrupa: Turystyczne obiekty zbiorowego zakwaterowania, suma noclegów udzielonych Polakom i turystom zagranicznym 8 BIP Urzędu Miasta Krakowa

8 wpłaconej kwoty. W przypadku opłaty uzdrowiskowej jedynym inkasentem jest Uzdrowisko Kraków Swoszowice Sp. z o. o., opłatę miejscową pobiera natomiast 578 róŝnych placówek turystycznych. Pieniądze z opłat trafiają do wspólnego budŝetu miasta i ich wydatkowanie nie jest celowe 9. Wpływy w ostatnich latach przedstawia poniŝsza tabela nr Tab. 4. Wpływy do budŝetu miasta Krakowa Rok Opłata miejscowa Opłata uzdrowiskowa Suma * * brak *dokument przedstawiający dochody budŝetu miasta Krakowa na rok 2009 podaje wpływy z obu opłat wspólnie W lutym 2008 roku pobieranie opłaty miejscowej zostało wstrzymane ze względu na zastrzeŝenia Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rok wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z 18 grudnia zmieniło przepisy regulujące pobieranie opłaty miejscowej. W Krakowie jej funkcjonowanie regulowała wspomniana wcześniej uchwała z 1 grudnia 2004 roku. Kiedy w styczniu 2008 roku Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę porządkową aktualizującą listę inkasentów, Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła jej niewaŝność gdyŝ odwoływała się ona do uchwały z 2004 roku, która zdaniem Izby straciła waŝność. Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę na to rozstrzygnięcie Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ten ostatni w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 roku (I SA/Kr 1148/09 12 ) stanowisko Izby uznał za chybione i przywrócił pobór opłaty miejscowej w Krakowie z dniem r. Niemniej jednak straty budŝetu Miasta podczas 2 lat trwania sporu mogły sięgać nawet 4 mln złotych - w roku 2007 wpływy z opłaty wyniosły ponad 2 mln złotych. ChociaŜ opłata miejscowa wróciła do Krakowa wpływy do budŝetu miasta z jej tytułu nadal mogą budzić wątpliwości. Zakładając, Ŝe przy kaŝdym udzielonym noclegu powinna zostać pobrana opłata miejscowa to mnoŝąc liczbę noclegów udzielonych turystom w 2010 roku przez stawkę opłaty miejscowej minus 10% wynagrodzenia inkasenta 9 Informacja uzyskana poprzez Internetowy Dziennik Zapytań UMK 10 BIP Miasta Krakowa 11 Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 grudnia Wyrok NSA z Krakowie z 18 grudnia 2009.

9 otrzymujemy sumę ponad pięciokrotnie większą niŝ realny wpływ do budŝetu z tego tytułu. Oczywiście załoŝenie to obarczone jest pewnym marginesem błędu, ale i tak robi wraŝenie. Utracone wpływy do budŝetu oscylują w granicach 3-4 mln zł! 4. Kazimierz Dolny Gmina Kazimierz Dolny połoŝona ona jest w województwie lubelskim, w powiecie puławskim. Jej największymi atrakcjami turystycznymi jest miasto Kazimierz Dolny oraz walory krajobrazowe. Miasto Kazimierz Dolny uznawane jest za perłę ę polskiego renesansu - malowniczy rynek z pięknymi kamieniczkami, klasztorem i kościołem farnym, urokliwymi uliczkami. Walorami krajobrazowymi są natomiast najgęstsza sieć wąwozów lessowych w Europie, oraz najlepsze miejsce widokowe na Małopolski Przełom Wisły, oraz odsłonięte w zboczach ch skały z okresu górnej kredy. Wszystko to powoduje, Ŝe przez miasto co roku odwiedza ok. 2 ml turystów 13. Gmina Kazimierz Dolny spełnia warunki by pobierać opłatę miejscową. LeŜy w strefie lubelsko-puławskiej (kod PL z ), w której dokonuje się oceny jakości powietrza. W roku 2009 strefa ta otrzymała najniŝszą klasę C 15 :. Oznacza to, iŝ Ŝ w strefie tej stęŝenia substancji przekraczają poziomy dopuszczalne. Warto zauwaŝyć, Ŝ Ŝe przekroczenie nastąpiło tylko przy 2 substancjach, tylko w większych miastach jednak wynik ten rzutuje na klasę całej strefy. Gmina Kazimierz Dolny nie spełnia pierwszego kryterium warunku klimatycznego. Spełnia jednak drugie kryterium mówiące o dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych 16. W związku z powyŝszym gmina spełnia warunek właściwości klimatycznych. Tab. 5 Klasa strefy uzyskana w ocenie jakości powietrza za 2010 r. dokonanej ze względu na ochronę zdrowia 17 : Gmina spełnia takŝe warunek walorów krajobrazowych większa część terenu leŝy w granicach Kazimierskiego Parku Krajobrazowego, którego istnienie jest warunkiem 13 Strona WWW Starostwa Powiatowego w Puławach 14 Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza 15 Zbiorczy raport krajowy z pięcioletniej oceny jakości powietrza w strefach wykonanej w 2010 roku przez WIOŚ 16 Raport o stanie środowiska 2010, WIOS Lublin, Dział: Ochrona powietrza, tabela 2 17 Raport o stanie środowiska 2010, WIOS Lublin, Dział: Promieniowanie elektromagnetyczne

10 wystarczającym. Ponadto poza obszarem Parku znajdują się liczne wąwozy i punkty widokowe. Ostatni warunek (umoŝliwienie pobytu osób w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych), gmina teŝ spełnia, poniewaŝ na jej obszarze znajdują się liczne obiekty mogące pełnić usługi hotelarskie. Samą Uchwałę Rada Gminy Kazimierz Dolny uchwaliła 25 listopada W jej tekście określono miejscowości na terenie gminy, w których będzie pobierana opłata lokalna. Stawkę opaty ustalono na 1,90zł na terenie miejscowości Kazimierz Dolny, oraz 1,30zł w pozostałych miejscowościach. Uchwała weszła w Ŝycie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego ( r. ). Jako sposób pobierania zapisano inkaso, określając, iŝ inkasentami będą właściciele, posiadacze, kierownicy domów wczasowych, hoteli, domów wypoczynkowych, pensjonatów, ośrodków szkoleniowych, ośrodków pracy twórczej, schronisk młodzieŝowych, campingów, kwater prywatnych, pól namiotowych, caraweningowych lub innych podobnych zakładów.ustalono równieŝ wynagrodzenie z tytułu zbierania opłaty miejscowej na poziomie 10% zebranej kwoty. W całości uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem krajowym. Wpływy do budŝetu gminy w roku 2010 z tytułu opłaty miejscowej wynosiły: - plan zł, - wykonanie zł. Warto zauwaŝyć, iŝ wpływ jest znacznie mniejszy niŝ liczba udzielonych noclegów. Zakładając, Ŝe przy kaŝdym udzielonym noclegu powinna zostać pobrana opłata miejscowa to mnoŝąc liczbę noclegów udzielonych turystom w 2010 roku przez niŝszą stawkę opłaty miejscowej minus 10% wynagrodzenia inkasenta otrzymujemy sumę ponad dwukrotnie większą niŝ realny wpływ do budŝetu z tego tytułu. Oczywiście załoŝenie to obarczone jest pewnym marginesem błędu (nie kaŝdy nocleg to pobyt ponad dobę, ale teŝ obliczenia przeprowadzono dla niŝszej stawki, chociaŝ gro noclegów przypada na Kazimierz Dolny stawka wyŝsza o prawie 50%). Utracone wpływy do budŝetu oscylują w granicach 120 tys. zł, co daje ok. 0,5% wszystkich wpływów do budŝetu. 5. Podsumowanie i rekomendacje Z przeprowadzonego monitoringu wynika, iŝ w przypadku obu gmin ustalenie i pobieranie opłaty lokalnej jest zgodne z prawem. W obu przypadkach zauwaŝyć moŝna znacząco niŝsze wpływy do budŝetu z tytułu pobierania opłaty miejscowej niŝ wynikałoby to z liczby udzielonych noclegów. Zdaniem autorów Rady Gmin powinny zwrócić uwagę, na to by fundusze zebrane z pobierania opłaty miejscowej wydzielić w budŝecie gminy na wydatki celowe związane z rozwojem turystyki. Opłata moŝe być pobierana od osób przebywających w danej miejscowości w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych i powinna być wydawana w związku z potrzebami turystycznymi, 18 Uchwała Nr XXXVII/270/09 w sprawie określenia stawek, zasad ustalania i terminu płatności opłaty miejscowej oraz zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa

11 wypoczynkowymi i szkoleniowymi. Przykładowo opłata taka mogłaby być wydawana na reklamę lub bezpłatne przewodniki, zadbanie o porządek w miejscach uczęszczanych przez turystów, inwestycje związane z wypoczynkiem (przystanie, wypoŝyczalnie rowerów itp). Inny sposób wydawania tej opłaty, podwaŝa sens jej istnienia.