Reformy welfare state w świetle ilościowych badań porównawczych (wersja 1.0, )

Transkrypt

1 Dr Ryszard Szarfenberg Instytut Polityki Społecznej Wstęp Reformy welfare state w świetle ilościowych badań porównawczych (wersja 1.0, ) Od lat 80. wiele mówiono i pisano o kryzysie welfare state, czyli załamaniu się modelu państwa, który był rozwijany w najbogatszych krajach świata po II wojnie światowej. Po 1989 r. Polska ma aspiracje dołączenia do tej grupy ze swoim własnym bagażem problemów i reform, które były odpowiedzią na o wiele potężniejszy kryzys państwa nazywanego Polską Rzeczpospolitą Ludową. Badania porównawcze w latach 80. weszły w fazę, która zaowocowała koncepcją klasyfikacyjną Espinga-Andersena trzech reżimów welfare state. Dopiero wiele lat później do tego rodzaju badań zaczęto włączać również państwa przechodzące transformację ustrojową. Zaowocowało to mniej lub bardziej rozbudowanymi klasyfikacjami modeli państwa dobrobytu lub polityki społecznej. Kryzys lub dominujący dyskurs z kryzysem w roli głównej może być silnym bodźcem do zmiany dotychczasowych sposobów myślenia (zakwestionowanie konsensusu, zmiana paradygmatu) oraz opracowania wynikających stąd programów reform. Jest to dobrze widoczne w przypadku modelu welfare state, jak i państw realnego socjalizmu, które przynajmniej w teorii miały być jeszcze bardziej radykalnym projektem. Problem w tym, że dyskurs o modelach welfare state czy ogólniej o modelach kapitalizmu sugerował, że proces reform i zmian może być w związku z tym zróżnicowany. Poza tym reformy nie muszą zasadniczo zmieniać podstawowych dla danego modelu właściwości, zasługując jednak nadal na miano reform. Możliwe są też przejścia między modelami oraz budowanie nowych modeli. Poniżej omówię te zagadnienia z perspektywy teoretycznej i empirycznej, spróbuję się też zastanowić nad politycznymi wnioskami, jakie stąd wypływają. Zmiana, reforma czy rewolucja? Zapewne nie każda świadomie dokonana zmiana w takim czy innym podsystemie polityki społecznej, w relacjach między tymi podsystemami, albo w relacjach między systemem lub podsystemami polityki społecznej a otoczeniem, zasługuje na miano reformy lub rewolucji. 1 W ujęciu porównawczym wychodzimy od tego, że istnieje kilka modeli polityki społecznej. W tym kontekście zmiany (niezależnie od tego do jakiej kategorii je zaliczymy) mogą dotyczyć: 1) stopnia przynależności do danego modelu (reformy zmniejszające lub wzmacniające przynależność); 2) przejść między modelami, np. w klasyfikacji wyróżniającej trzy modele A, B i C, państwo zaliczone w pierwszym okresie do modelu A, w wyniku zmian w 1 O rewolucji w związku z wdrażaniem idei quasi-rynków w polityce społecznej w latach 90. patrz: Will Bartlett, Jennifer A. Roberts, Julian Le Grand, red. A revolution in social policy: quasi-market reforms in the 1990s. Policy Press, Bristol, Ogólniej o kategorii reform w polityce społecznej: Cezary W. Włodarczyk, Reformy zdrowotne, uniwersalny kłopot, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2003, rozdz. 1. 1

2 drugim okresie przynależy do modelu B (kierunków przejść jest wiele, np. od A do B, od B do A itd.); 3) wyjść poza zastosowaną klasyfikację, np. państwo w pierwszym okresie zaliczone do modelu A w klasyfikacji A, B, C, w wyniku zmian w drugim okresie zostaje zaliczone do nowego modelu D (który może być uzupełnieniem starej klasyfikacji lub częścią nowej D, E, F). 2 Wiele analiz z lat 90. sugerowało odchodzenie od modelu welfare state do innego modelu państwa, np. workfare state, enabling state itp. 3 Taki sposób myślenia może oznaczać, że państwo zaliczone w pierwszym okresie do jednego z modeli welfare state, w wyniku zmian później zostaje uznane za workfare state, a tu do jednego z jego modeli. Taka zmiana wydaje się bardziej radykalna w porównaniu z przejściem do nowego modelu, który dodano do starej klasyfikacji. 4 Pozostaje otwartą kwestią, czy to, co nazywane jest workfare state jest kolejnym modelem welfare state, czy też oznacza coś tak bardzo odmiennego, że nie mieści się już w starej kategorii, ani w jej odmianach. Wydaje się, że wiele wypowiedzi sugeruje, że jest to coś zdecydowanie innego, ale czy tak jest rzeczywiście? Co najmniej pięć argumentów może osłabiać przekonanie, że zwiększenie bodźców do pracy jest czymś zdecydowanie nowym. Po pierwsze, najbardziej rozbudowane welfare state typu nordyckiego opierało się na realizacji zasady pełnego zatrudnienia, a programy workfare dobrze wpisują się w tę logikę. Po drugie, workfare może być charakterystyczny dla dynamiki modelu anglosaskiego (w USA), w którym rozwijano przede wszystkim pomoc społeczną w kierunku oparcia jej na idei roszczeniowych praw socjalnych. Po trzecie, można próbować dowodzić, że skłanianie do pracy obywateli z niższych warstw to tylko zmiana akcentów w jednym z podsystemów polityki społecznej skierowanych głównie do zdolnych do pracy, a pozostałe programy decydujące o istocie welfare state znacząco się nie zmieniły. Po czwarte, nie doszło do zmiany głównego założenia, a mianowicie, że państwo może za pomocą swoich instrumentów wpływać na zachowania obywateli w sferze bezpieczeństwa socjalnego. piąte, welfare state interpretuje się głównie tak, że opiera się ono na gwarancji realizacji obywatelskich praw socjalnych. Jeżeli włączymy do nich prawo do pracy lub do wyboru zatrudnienia zgodnie z własnymi preferencjami, to przeszkody w realizacji tego prawa, tkwiące m.in. w systemie pomocy dochodowej, powinny być zmniejszane, co jest zgodne z logiką workfare. Nie wchodząc w ocenę siły tej argumentacji istotne będzie pytanie: jak zmieniło się welfare state pod wpływem kryzysowej retoryki i wywołanych nią reform oraz ewentualnie innych czynników w rodzaju nowych wyzwań czy kwestii społecznych. Badania porównawcze Możemy wyróżnić kilka odmiennych podejść do prowadzenia badań o charakterze porównawczym. Mogą to być studia kilku przypadków o charakterze opisu procesu zmian z jego wyjaśnieniami, ale raczej bez analizy ilościowej. Mamy też komparatystykę opisową i 5 Po 2 Barbara Vis, States of welfare or states of workfare? Welfare state restructuring in 16 capitalist democracies, Policy & Politics, tom 35, nr 1, Podsumowanie koncepcji tego rodzaju patrz np. John Clarke, Changing Welfare, Changing States: New Directions in Social Policy, SAGE Publications, London etc., Jon Kvist przyjmuje jeszcze inne podejście, a mianowicie używa określeń stary model socjaldemokratyczny, nowy model socjaldemokratyczny, stary model konserwatywny, nowy model konserwatywny itd. w odniesieniu do zmian w systemach zasiłków dla bezrobotnych, co oznacza, że nie bierze pod uwagę możliwości wyjścia poza klasyfikację, J. Kvist, Measuring welfare state change with fuzzy-set methodology, w: Jochen Clasen, Nico A. Siegel, red. Investigating Welfare State Change: the Dependent Variable Problem in Comparative Analysis, Edward Elgar, Cheltenham, Pytanie tylko, czy rzeczywiście idea welfare state opierała się na takim założeniu, czy może przyjmowano, że zatrudnieni przez państwo profesjonaliści pomogą obywatelom w zaspokajaniu ich potrzeb, bez wpływania na ich zachowania. Wątpliwość tę można od razu zmniejszyć, gdy uświadomimy sobie, że najlepsza i największa część współczesnej polityki społecznej, czyli ubezpieczenia społeczne wymagają, jako podstawowego warunku uprawniającego do świadczeń, stażu pracy, czyli okresu legalnego zatrudnienia. Stanowi to wyraźną zachętę do tego, aby zatrudniać się oficjalnie i na dłużej. 2

3 ilościową, która nastawiona jest na klasyfikację polityki społecznej różnych państw (modele, reżimy) oraz identyfikowanie zmian między okresami w czasie. Część badań ma na celu testowanie hipotez statystycznych dotyczących przyczyn zmian polityki społecznej na mniejszej lub większej liczbie przypadków. Pozostaje jeszcze komparatystyka o charakterze ewaluacyjnym skupiona na identyfikowaniu skutków reform i ich mniej lub bardziej całościowej ocenie. 6 Jeżeli wybierzemy strategię ilościową, a do takich badań będę tu głównie nawiązywał, pozostaje do rozwiązania problem zmiennej zależnej. 7 Inaczej mówiąc chodzi o zagadnienie operacjonalizacji pojęcia welfare state, czyli znalezienia jego dobrego wskaźnika. W wielu klasycznych porównawczych badaniach ilościowych był to wysiłek polityki społecznej mierzony udziałem wydatków socjalnych w PKB. Takie podejście było wielokrotnie krytykowane, m.in. przez samego Espinga-Andersena. W nowszych badaniach welfare state operacjonalizowane jest już w sposób bardziej złożony. Wyróżnia się co najmniej dwa jego aspekty, które mogą podlegać pomiarowi: 1) aspekt ochronny mierzony stopą zastąpienia netto świadczeń oraz indeksem prawnej ochrony zatrudnienia; 2) aspekt inwestycyjny (productive) mierzony udziałem wydatków państwowych na edukację w ogólnych wydatkach społecznych oraz ogólne wydatki na programy typu ALMP odjąć wydatki na ich obsługę i odjąć wydatki na subsydiowane zatrudnienie. Ze względu na to, że pomiarowi ma podlegać dynamika welfare state potrzeba nam również dodatkowych zabiegów badawczych, na które składają się: 1) pomiar państwowej polityki społecznej w kilku wybranych okresach; 2) przypisanie krajów do modeli w poszczególnych okresach; 3) porównywanie pozycji modelowej poszczególnych krajów pomiędzy okresami; 4) wnioskowanie o zasadniczej reformie jeżeli nastąpiła znaczna zmiana przynależności modelowej bez zmiany modelu, zmiana modelu w ramach danej klasyfikacji, zmiana modelu i przejście do nowej klasyfikacji. Do analizy tego rodzaju potrzebne jest nam też właściwa metoda. Większość ilościowych badań porównawczych zorientowanych na klasyfikację nie była w stanie odpowiedzieć na pytanie o stopień przynależności modelowej. Dominowało ujęcie zero-jedynkowe państwo należy do danego modelu albo nie należy do niego, może być też uznane za hybrydę międzymodelową. Ograniczenia tego podejścia łagodzi metodologia zbiorów rozmytych, w której dokonuje się kwantyfikacji przynależności do określonego modelu na podstawie wartości kilku zmiennych. 9 Wszystkie wymienione elementy zastosowała Barbara Vis. Uwzględniła ona pięć modeli - trzy klasyczne: konserwatywny, socjaldemokratyczny i liberalny, oraz dwa nowe: skąpe workfare state i hojne workfare state. 10 Badanie dotyczyło 16 krajów na podstawie danych z roku 1985, 1995 i 2002 z zastosowaniem metody zbiorów rozmytych Ragina. Kraje porównywano pod względem trzech zoperacjonalizowanych zmiennych: aktywizacji, hojności i ochrony, np. model socjaldemokratyczny miał wysoki poziom w każdym z tych wymiarów, a liberalny - niski, z kolei skąpe workfare state miało wysoki poziom w pierwszym wymiarze i niski w pozostałych. Każdy kraj dla każdego z tych punktów w czasie oraz wyróżnionych pięciu modeli otrzymywał wynik z przedziału od 0 do 1 odpowiadający prawdopodobieństwu 8 6 Więcej na temat tego ostatniego podejścia patrz R. Szarfenberg, Komparatystyka ewaluacyjna i europejska polityka społeczna. W: Andrzej Rączaszek, Wiesław Koczur, red. Polityka społeczna w procesie integracji europejskiej - przegląd problemów, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice, Jochen Clasen, Nico A Siegel, red. Investigating Welfare State Change: the Dependent Variable Problem in Comparative Analysis, Edward Elgar, Cheltenham, B. Vis, op. cit.. John Hudson, Stefan Kuehner, Towards Productive Welfare? A Comparative Analysis of 23 OECD Countries. Journal of European Social Policy, tom 19, nr 1, Charles C. Ragin, Redesigning Social inquiry: Fuzzy Sets and Beyond. University of Chicago Press, Chicago Opis i zastosowanie patrz też: Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Zasiłki dla osób bezrobotnych w Europie Środkowo- Wschodniej - analiza konfiguracyjna, Problemy Polityki Społecznej nr 11, B. Vis, op. cit. 3

4 przynależności do danego modelu, krytyczną wartością jest 0,5. W takim ujęciu można uchwycić trzy rodzaje zmian wyróżnionych wyżej: wewnątrzmodelowe, międzymodelowe bez zmiany klasyfikacji (radykalne), i międzymodelowe z jej zmianą (rewolucyjne). Rozszerzającą interpretację wyników tych analiz pokażę niżej tylko dla lat 1985 (rozwinięte welfare state w zaawansowanym kryzysie) i 2002 (welfare state po reformach z lat 90.). Reformy modelu socjaldemokratycznego Jak wiadomo zasadnicze dla modelu socjaldemokratycznego są takie kraje, jak Szwecja, Norwegia, Finlandia, Dania. Wyniki Vis dla tych krajów przedstawia tabela 1. Tabela 1. Rodzaj czystego modelu w 1985 Wyniki przynależności modelowej 1985 i 2002 Dania - Model konserwatywny i socjaldemokratyczny po 0,50 do hojnego workfare 0,56 Finlandia MSD Model socjaldemokratyczny 0,64 do modelu konserwatywnego 0,60 Norwegia MSD Model socjaldemokratyczny 0,83 do 0,81 Szwecja MSD Model socjaldemokratyczny 0,92 do 0,68 Rewolucyjna Radykalna /MSD=>MHW MSD=> Niewielkie zmniejszenie przynależności Silne zmniejszenie przynależności (> 20 punktów) Oznaczenia: MSD model socjaldemokratyczny; model konserwatywny; MHW model hojnego workfare Źródło danych w kolumnie 3 za artykułem Vis, opracowanie własne W przypadku Danii jej pozycja modelowa w 1985 r. jest niejednoznaczna, ze względu na osiągnięcie progów przynależności dla modelu socjaldemokratycznego i konserwatywnego. Można uznać, że wtedy była ona hybrydą międzymodelową, mając jednak cechy modelu, o którego zmiany nam tu chodzi. Z tabeli wynika, że mniejsze zmniejszenie przynależności do modelu mamy w przypadku Norwegii, gdzie sprawdza się zapewne hipoteza zamrożonego krajobrazu. Uderzające jednak, że Szwecja będąca przypadkiem paradygmatycznym dla tego modelu zanotowała wysoki poziom spadku przynależności do modelu (o ponad 20 punktów) nadal jednak będąc ponad progiem granicznym. Analizy o charakterze instytucjonalnym raczej potwierdzałyby hipotezę zamrożonego krajobrazu. 11 Radykalną przejście międzymodelowe w kierunku modelu konserwatywnego reprezentuje Finlandia. Przypadek Danii można interpretować, jako rewolucyjne odejście od mieszanki socjaldemokratyczno-konserwatywnej welfare state do hojnego workfare state. Do modelu reprezentowanego w 2002 r. w największym stopniu przez Norwegię dołączają Belgia i Holandia, a Francja istotnie się do niego zbliża (patrz kolejny punkt). Reformy modelu konserwatywnego 11 Steven Saxonberg, Im więcej zmian, tym bardziej wszystko zostaje po staremu. Szwedzka polityka społeczna po zwycięstwie centroprawicy w 2006 r., Problemy Polityki Społecznej, nr 11,

5 Z perspektywy polskiej być może najbardziej interesujące są przemiany modelu konserwatywnego, pod którego wpływem kształtowała się polska polityka społeczna. Idea niemieckich ordoliberałów - społeczna gospodarka rynkowa - została nawet włączona do polskiej Konstytucji. Tabela 2. Austria Belgia Francja Niemcy Rodzaj czystego modelu w 1985 Wyniki przynależności modelowej 1985 i 2002 Model konserwatywny 0,63 do 0,56 Model konserwatywny 0,67 do modelu socjaldemokratycznego 0,66 Model konserwatywny 0,69 do 0,56 Model konserwatywny 0,79 do 0,56 Holandia Model konserwatywny 0,76 do modelu socjaldemokratycznego 0,64 Oznaczenia, źródło i opracowanie - jak w tabeli 1. Radykalna Radykalna =>MSD (silne > 20 punktów) =>MSD Austria i Francja zanotowały niewielkie zmniejszenie przynależności do modelu. W przypadku tej drugiej sprawiło ono, że zbliżyła się ona do wartości krytycznej, w tym czasie wskaźnik przynależności do modelu socjaldemokratycznego wzrósł z 0,7 w 1985 r. do 0,43 w 2002 r. 12 Wynika stąd, że Francji bardzo blisko do hybrydowości lub przejścia do modelu socjaldemokratycznego. Podobnie jak w przypadku Szwecji i tu najbardziej typowy dla modelu kraj Niemcy - notuje silny spadek przynależności. Od modelu odchodzą Belgia i Holandia, oba kraje zaliczone zostają w 2002 r. do modelu socjaldemokratycznego. Tylko jeden kraj notuje przejście międzymodelowe w kierunku modelu konserwatywnego, jest to Finlandia (patrz tabela 1). Reformy modelu liberalnego Jeżeli wziąć pod uwagę to, że w USA i w Wielkiej Brytanii przez lata 80. panowały rządy wybrane na fali krytyki welfare state, możemy zadać pytanie, czy i jak zmieniła się sytuacja w tej grupie krajów. Trzeba też pamiętać, że różnica między liberalnym modelem welfare state a modelem skąpego workfare state w ujęciu Vis polega tylko na tym, że zmienna aktywizacji w pierwszym przypadku jest na wysokim poziomie, a w drugim - na niskim (pomiar przy pomocy wydatków). Tabela 3. Rodzaj czystego Wyniki przynależności modelu w 1985 modelowej 1985 i 2002 Wielka ML Model liberalny 0,91 do Brytania 0,89 Irlandia ML Model liberalny 0,59 do modelu skąpego workfare 0,76 Rewolucyjna Zmniejszenie przynależności ML=>MSW 12 B. Vis, op. cit., s

6 USA ML Model liberalny 0,68 do 0,73 Kanada - Model liberalny 0,34 do 0,43 Australia ML Model liberalny 0,84 do 0,72 Oznaczenia: ML model liberalny, MSW model skąpego workfare. Źródło i opracowanie - jak w tabeli 1. Zwiększenie przynależności Zwiększenie przynależności Zmniejszenie przynależności Niewielkie zmniejszenie przynależności do tego modelu mamy w przypadku Wielkiej Brytanii oraz Australii. Gdyby ktoś utrzymywał, że następuje znaczne osłabienie pozycji modelowej krajów paradygmatycznych dla poszczególnych modeli, to tym razem dane tego nie potwierdzają, chociaż kierunek jest podobny. Poza tym, gdyby uznać USA za równie ważny przypadek dla tego modelu, to tu zauważamy kierunek przeciwny - niewielkie zwiększenie przynależności do rodziny liberalnej. Przypadek USA może być uznany za wątpliwy ze względu na traktowanie reform z lat 90. jako bardzo radykalne odejście od tego, co było wcześniej. 13 Problem jednak w tym, że zmiany te dotyczyły tylko jednego z podsystemów polityki społecznej. Ponadto różnice miedzy skąpym workfare a modelem liberalnym dotyczą poziomu wydatków na aktywne programy rynku. Rewolucyjne odejście od modelu reprezentuje Irlandia, która ląduje jako jedyna w rodzinie skąpego workfare state. Z kolei Nowa Zelandia, która reprezentowała ten model, jako jedyna w 1985 r., przechodzi do modelu liberalnego. Jest to kraj znany z bardzo radykalnych reform instytucjonalnych, z czego może wynikać, że podejście liberalne jest najbardziej minimalistyczne ze wszystkich. 14 Dane dla dwóch krajów, których w 1985 r. nie obejmowała klasyfikacja welfare state przedstawione zostały w kolejnej tabeli. Tabela 4. Rodzaj czystego Wyniki przynależności modelu w 1985 modelowej 1985 i 2002 Nowa Zelandia MSW Skąpe workfare 0,75 do modelu liberalnego 0,60 Szwajcaria MHW Hojne workfare 0,70 do 0,65 Oznaczenia, źródła i opracowanie jak w tabelach 1-3. Rewolucyjna SW=>ML Żaden z krajów, które znalazły się w tabeli nie należał do wzorcotwórczych. Za ojczyznę workfare można próbować uznać USA, w szczególności po reformie pomocy społecznej z 1996 r. 15 Podsumowanie Z powyżej przedstawionej interpretacji danych Vis można wywnioskować, że kryzys welfare state nie spowodował ani jego demontażu, ani nie wywołał radykalnych czy rewolucyjnych zmian na masową skalę, które miałyby polegać na konwergencji tradycyjnych modeli w kierunku liberalnego czy całkowitym odejściu w kierunku workfare state. 13 Neil Gilbert, US Welfare Reform: Rewriting the Social Contract, Journal of Social Policy, tom 38, nr 3, W związku z tym zwolennik zwiększania zakresu państwowej polityki społecznej skonfrontowany z wyborem między liberalnym modelem welfare state a skąpym modelem workfare state powinien preferować to drugie. 15 Więcej na temat modeli workfare, a ściślej reżimów aktywizacyjnych, patrz: Amparo Serrano Pascual, Activation regimes in Europe. A Clustering Exercise. W A. Serrano Pascual, L. Magnusson red. Reshaping welfare states and activation regimes in Europe. Peter Lang, Brussels

7 Wnioski dotyczące poszczególnych modeli są następujące. Model socjaldemokratyczny zachował swoją pozycję. Silne zmniejszenie przynależności modelowej Szwecji równoważą zmiany wzmacniające polegające na przejściu dwóch krajów do tego modelu z modelu konserwatywnego. Model liberalny również zachował swoją pozycję, gdyż odejście Irlandii zostało zrównoważone przyłączeniem Nowej Zelandii, a niewielkie zmniejszenie przynależności w Wielkiej Brytanii i w Australii równoważy jej zwiększenie w USA i w Kanadzie. Z kolei sytuacja modelu konserwatywnego wyraźnie osłabła, gdyż znaczne zmniejszenie przynależności modelowej Niemiec i odejście Belgii i Holandii nie zostało zrównoważone przyłączeniem się Finlandii. Te wnioski nie byłyby możliwe bez rozwoju metodologii analiz ilościowych. Oczywiście takie podejścia w badaniach porównawczych mają swoich krytyków. Zasadniczą ich zaletą jest jednak to, że dzięki nim możemy odpowiadać w miarę precyzyjnie na interesujące pytania dotyczące stanu i dynamiki polityki społecznej we współczesnym świecie. Obecny kryzys i depresja gospodarcza na skalę globalną może przynieść kolejną falę reform rozwiniętej polityki społecznej. W związku z tym możemy postawić kilka pytań. Czy doprowadzi ona do zaniku modelu konserwatywnego? Czy więcej krajów podąży za Danią lub Irlandią w kierunku workfare state? Jaka będzie przyszłość modelu liberalnego i socjaldemokratycznego? Abstract Reforms of the welfare state in quantitative and comparative research In there were plenty of arguments that welfare state in the richest countries in the World is in crisis. In 1990 the modeling business in welfare state literature have started with Esping-Andersen s Three Worlds of Welfare Capitalism. Assuming that crisis is a strong incentive to change we may ask questions about the process of change, reforms and revolutions in social policy. Some social researchers have argued that the welfare state has ended and the time of the workfare state, enabling state or other model of social obligations of state emerged. How to test this claims empirically and in comparative manner? Now we have new analytical method to study welfare state change based on fuzzy set concept and proposed by Charles Ragin. My aim was to interpret fuzzy set analysis of this kind done by Barbara Vis to answer the questions concerning condition of the old welfare state models. Conclusion is that social-democratic and liberal models are doing well but the conservative model is in troubles. 7