Administracyjnoprawne aspekty opłat adiacenckich

Transkrypt

1

2 Administracyjnoprawne aspekty opłat adiacenckich Monika Anna Ziniewicz Wydanie 1 Warszawa 2012

3 Redaktor prowadzący: Magdalena Urbańska Opracowanie redakcyjne: Robert Stępień Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorki i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Wykaz skrótów Wstęp Stan wiedzy Teza i cel opracowania ROZDZIAŁ 1. Opłaty adiacenckie jako przedmiot prawa Ogólne zagadnienia opłat adiacenckich Definicja opłaty adiacenckiej Istota opłaty adiacenckiej Charakter prawny opłaty adiacenckiej Funkcje opłaty adiacenckiej Opłaty adiacenckie w procesie inwestycyjno-budowlanym Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego Etapy procesu inwestycyjno-budowlanego Etap przygotowania inwestycji Etap realizacji inwestycji Opłaty adiacenckie a ochrona środowiska Zasada zrównoważonego rozwoju Ochrona środowiska Podsumowanie ROZDZIAŁ 2. Rodzaje opłat adiacenckich Geneza opłat adiacenckich w Polsce Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości Podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat adiacenckich na skutek podziału nieruchomości

5 Spis treści 2.2. Materialnoprawne przesłanki opłat adiacenckich na skutek podziału nieruchomości Połączenie i ponowny podział nieruchomości Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału nieruchomości Zagadnienia ogólne Podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat adiacenckich na skutek scalenia i podziału nieruchomości Materialnoprawne przesłanki opłat adiacenckich na skutek scalenia i podziału nieruchomości Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej Zagadnienia ogólne Budowa urządzeń infrastruktury technicznej Podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat adiacenckich na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej Materialnoprawne przesłanki opłat adiacenckich na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej Wniesienie opłaty adiacenckiej Podsumowanie ROZDZIAŁ 3. Analiza przyjętego modelu prawnego opłat adiacenckich i opłaty planistycznej w Polsce i w wybranych państwach europejskich Opłata adiacencka a opłata planistyczna Źródło regulacji Właściwość organu I instancji Właściwość organu II instancji Decyzja uznaniowa oraz decyzja związana Zakres podmiotowy opłaty Zakres przedmiotowy opłaty Materialnoprawne przesłanki ustalenia opłaty Termin wydania decyzji o ustaleniu opłaty Wzrost wartości nieruchomości jako podstawa obliczenia opłaty Wartość nieruchomości Stawka procentowa Obowiązek wniesienia opłaty Opłaty adiacenckie w Niemczech oraz w Anglii Geneza opłat adiacenckich w Niemczech Podstawy prawne porządku przestrzennego w Niemczech

6 Spis treści 2.3. Opłaty odzyskania w Niemczech Geneza opłat adiacenckich w Anglii Podstawy prawne porządku przestrzennego w Anglii Opłata infrastrukturalna w Anglii Wnioski Postulaty zmian de lege ferenda System katastralny Powszechna taksacja Wartość katastralna Procedura powszechnej taksacji Podsumowanie ROZDZIAŁ 4. Opłaty adiacenckie jako realizacja interesu publicznego Klauzula dobra wspólnego w instytucji opłat adiacenckich Interes publiczny w instytucji opłat adiacenckich Ogólny zarys interesu publicznego Interes publiczny a interes społeczny Próby zdefiniowania interesu publicznego Funkcje interesu publicznego Interes publiczny w działaniach administracji Interes lokalny gminny Definicje interesu lokalnego Źródła regulacji interesu lokalnego Zadania gminy Decentralizacja Konflikt interesów w instytucji opłat adiacenckich Interes indywidualny Rozstrzyganie konfliktu interesów Podsumowanie Zakończenie Bibliografia Wykaz orzecznictwa Wykaz aktów normatywnych Wykaz stron internetowych Wykaz tabel i rysunków

7 Wykaz skrótów Akty prawne BauGB Baugesetzbuch z 23 września 2004 r., BGBI. I S BauNVO Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) z 23 stycznia 1990 r., BGBl. I S Dz.Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej dla aktów opublikowanych po dniu 1 lutego 2003 r. Dz.Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich dla aktów opublikowanych przed 1 lutego 2003 r. e.k.s.l. Europejska karta samorządu lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) k.o.p.c.p.w. konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.) o.p. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) PA Planning Act 2008, c. 29. pr.bud. ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz ze zm.) r.s.p.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736) r.w.n.s.o.s. rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz ze zm.) u.g.n. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) u.p.z.p. ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) 9

8 Wykaz skrótów Czasopisma i publikatory Dz.U. Dziennik Ustaw GSP Gdańskie Studia Prawnicze M.P. Monitor Polski OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy. Seria A PiP Państwo i Prawo POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Organy, organizacje i instytucje ETPC Europejski Trybunał Praw Człowieka ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych RM Rada Ministrów SKO Samorządowe Kolegium Odwoławcze SN Sąd Najwyższy TK Trybunał Konstytucyjny WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny Inne skróty Lex System Informacji Prawnej Wolters Kluwer Polska sp. z o.o. LexPolonica Serwis Prawniczy LexisNexis Polska sp. z o.o. i in. i inni por. porównaj zob. zobacz tekst jedn. tekst jednolity ze zm. ze zmianami 10

9 Wstęp Wartość gruntów jest zmienna w czasie. W wielu przypadkach jest to skutkiem czynników niezależnych od właścicieli gruntów, a następuje wskutek działań lokalnych władz gmin. Wówczas to cena nieruchomości gruntowych wzrasta. Ustawodawca uznał za zasadne, aby gminy miały udział w dochodach właścicieli gruntów położonych na ich terenie, które to dochody zwiększają się wskutek różnego rodzaju działań organów publicznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem tego jest umożliwienie gminom pobierania opłat adiacenckich. Istotnym powodem powstawania tych obciążeń jest uzupełnienie kosztów jednostek sektora publicznego w zakresie realizacji infrastruktury technicznej i społecznej służącej rozwojowi osadnictwa oraz dobrobytu społecznego. Opłaty adiacenckie stanowią władcze rozwiązanie prawne w zakresie odzyskiwania poniesionych kosztów publicznych na procesy infrastrukturalne. Ideą ich jest przyspieszanie realizacji zaplanowanych inwestycji publicznych. Jednak ustawodawstwo powinno mieć na uwadze fakt, że opłata adiacencka, będąc zabezpieczeniem interesu publicznego, nie może jednocześnie być dotkliwą uciążliwością dla inwestora prywatnego. Jeśli nie zostanie to spełnione, dojdzie do konfliktu interesów, w efekcie którego żaden z interesów nie będzie zrealizowany. Wymiarem skuteczności procedury odzyskiwania ponoszonych kosztów infrastrukturalnych jest dobro wspólne. W jego zakres wchodzi zachowany ład i porządek przestrzenny, zrównoważony rozwój oraz rozwiązywanie konfliktów wokół realizacji interesów prywatnych i publicznych. Realizacja dobra wspólnego jest możliwa tylko poprzez system prawa opierający się na regułach demokratycznego państwa prawnego, a przede wszystkim na zasadzie państwa prawa oraz praworządności. 11

10 Wstęp Opłaty adiacenckie stanowią jeden z przejawów gospodarowania nieruchomościami w granicach administracyjnych gminy. Dotyczy to szczególnie zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy 1. Regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarte są w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 2, w których zawarta jest sama definicja opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Wyrażam głęboką wdzięczność dr hab. Helenie Kisilowskiej, profesor Politechniki Warszawskiej, dziekan Wydziału Nauk Społecznych PW, za życzliwą opiekę naukową i nieocenioną pomoc. Składam również serdeczne podziękowania prof. ndzw. dr. hab. Bronisławowi Jastrzębskiemu, dr. hab. Tomaszowi Bąkowskiemu, prof. UG za cenne wskazówki i uwagi, które okazały się niezwykle pomocne w przygotowaniu niniejszego opracowania. Pragnę również podziękować pracownikom naukowym UWM prof. dr hab. Bronisławowi Sitkowi, dziekan Wydziału Prawa i Administracji UWM prof. dr inż. Sabinie Źróbek, prof. dr. inż. Ryszardowi Źróbkowi, dr Marcie Kopacz, dr. inż. Janowi Kuryjowi za wsparcie, życzliwość i dobre słowo. Mężowi, dzieciom, rodzicom i teściom dziękuję za cierpliwość. 1 S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Gospodarka nieruchomościami z komentarzem do wybranych procedur, Katowice 2006, s Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. 12

11 Stan wiedzy Poruszenie w niniejszej monografii tematyki administracyjnoprawnych aspektów opłat adiacenckich nie było przypadkowe. Analizowany zakres był już przedmiotem badań prowadzonych przez I. Polaszkiewicz-Zabrzewską 1, G. Jabłońską 2, K. Mazur 3, A. Rembielińską 4, S. Mizerę 5, J. Kuryja i R. Źróbka 6 w aspekcie praktycznym. Autorzy tych publikacji skupili się na analizie przepisów prawa materialnego ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości 7 w celu ustalenia prawidłowej wykładni oraz ustalenia zasad efektywnego pobierania opłat. Opłaty adiacenckie, mające swoje źródło regulacji w art. 98a, 107, u.g.n., poruszane również były w komentarzach przez G. Bieńka i Z. Marmaja 8, I. Plutę i J. Siegienia 9, E. Drozd i Z. Truszkiewicza 10, S. Rudnic- 1 I. Polaszkiewicz Zabrzewska, Opłaty adiacenckie. Poradnik. Komentarz, wzory uchwał i decyzji, orzecznictwo TK, NSA i kolegiów odwoławczych, Zielona Góra G. Jabłońska, Strategia działania zarządu. Opłaty adiacenckie. Procedura budżetowa. Komentarze, projekty uchwał, Gdańsk K. Mazur, Opłaty adiacenckie, Wspólnota 1995, nr A. Rembielińska, Opłaty adiacenckie w aktualnym stanie prawnym, cz. 1 i 2, Wspólnota 1995, nr 51 52, 1996, nr 1. 5 S. Mizera, Studium w zakresie opłat adiacenckich od użytkowników i właścicieli gruntów na terenie m.st. Warszawy, Warszawa J. Kuryj, R. Źróbek, Opłaty adiacenckie, Rzeczpospolita 1995, nr 178 i Tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. 8 G. Bieniek, Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości. Tekst ustawy z komentarzem, przepisy wykonawcze i związkowe, Zielona Góra 1994; G. Bieniek, Z. Marmaj, Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zielona Góra I. Pluta, J. Siegień, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Przepisy. Orzecznictwo, Warszawa E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie. Komentarz, Kluczbork Poznań

12 Stan wiedzy kiego 11, J. Szachułowicza 12. Z racji niejasnych przepisów tej ustawy opłaty adiacenckie były również przedmiotem postępowań samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądownictwa administracyjnego 13. Obecnie zagadnienie opłat adiacenckich poruszane jest przez A. Lorek 14, J. Bogusławską-Klejment 15, M. Gdesz 16 w aspekcie komentarzy problemów prawnych pojawiających się na tle wielu postępowań drugoinstancyjnych oraz sądowoadministracyjnych. Z aspektu geodezyjno-techniczno-praktycznego ciekawą publikacją jest praca zespołowa pod redakcją R. Cymermana 17. W aspekcie źródła dochodu gminy opłata adiacencka omówiona została przez S. Kańdułę 18, L. Etela 19, J. Kiszkę, I. Czaję-Hliniak 20. Przepisy materialne przedmiotu pracy omawiane są również w komentarzach 11 S. Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomości, Warszawa J. Szachułowicza, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i Komentarz, Warszawa Wyrok NSA z 23 lipca 1990 r., SA/Wr 1313/89, ONSA 1990, nr 2 3, poz. 52; wyrok NSA z 19 marca 1991 r., SA/Lu 79/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 41; wyrok NSA z 4 października 1994 r., I SA 1222/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 132; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz A. Lorek, Opłata adiacencka i renta planistyczna, Wrocław 2010; A. Lorek, Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009, nr J. Bogusławska-Klejment, R. Cymerman, Opłaty adiacenckie w orzecznictwie i praktyce, Olsztyn M. Gdesz, Opłata adiacencka jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości, Finanse Komunalne 2004, nr 10; M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich?, w: Opłaty samorządowe w Polsce problemy praktyczne, red. G. Liszewski, Białystok R. Cymerman (red.), Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010; R. Cymerman (red.), Opłaty adiacenckie. Procedura ustalania i wycena nieruchomości, Olsztyn S. Kańduła, Opłata adiacencka jako źródło dochodów gmin, Finanse Komunalne 2008, nr 4; S. Kańduła, J. Kotlińska, Opłata adiacencka i planistyczna niewykorzystane źródło dochodów gmin, w: Harmonizacja finansów publicznych w skali narodowej i europejskiej, red. K. Piotrowska-Marczak, Warszawa L. Etel, Czy uchwały rad gmin w sprawie renty planistycznej i opłaty adiacenckiej są w nadzorze regionalnych izb obrachunkowych?, Finanse Komunalne 2010, nr 3; tenże, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, w: Opłaty samorządowe w Polsce problemy praktyczne, red. G. Liszewski, Białystok I. Czaja-Hliniak, Opłata adiacencka z tytułu inwestycji infrastruktury technicznej, Casus 2007, nr 4; tejże, Postulaty zmian regulacji opłat adiacenckich i opłaty planistycznej, w: Opłaty samorządowe w Polsce problemy praktyczne, red. G. Liszewski, Białystok

13 Stan wiedzy do ustawy o gospodarce nieruchomościami przez E. Mzyka 21, D. Błaszczyk 22, S. Kolanowskiego 23, I. Lewandowską 24, H. Kisilowską 25, S. Źróbek 26. Należy wskazać także inne opracowania dotyczące opłat adiacenckich m.in. A. Szypiłko 27, M. Szalewskiej 28 oraz innych autorów 29. W obszarze teoretycznych analiz podstawowych pojęć prawa administracyjnego 30 należy wskazać również liczne podręczniki do części ogólnej prawa administracyjnego 31, prawa publicznego gospodarczego 32, a także 21 E. Mzyk, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa D. Błaszczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami: tekst ujednolicony. Komentarz do nowelizacji ustawy, Warszawa S. Kolanowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa I. Lewandowska, Gospodarka nieruchomościami, cz. 1, Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. z omówieniem, Zielona Góra H. Kisilowska, Nieruchomości. Zagadnienia prawne, Warszawa S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Gospodarka nieruchomościami., s A. Szypiłko, Informacja o wynikach kontroli realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej, Finanse Komunalne 2003, nr M. Szalewska, Opłaty adiacenckie zakres przedmiotowy i podmiotowy, w: Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa Dębe września 2002 r., red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa O. Pliszka, Opłaty adiacenckie, Gazeta Prawna 2000, nr 79; B. Dziadkiewicz, Opłata adiacencka, Wspólnota 2008, nr 35; M. Gdesz, Opłata adiacencka, Wspólnota 2006, nr 50; K. Garbel, Zawiłości opłat adiacenckich, Nieruchomości 2006, nr 8; I. Lewandowska, Właściciel powinien wiedzieć, co go czeka. Nieruchomości. Opłata adiacencka, Rzeczpospolita 2001, nr 57; M. Bielecki, Opłata adiacencka przy podziale nieruchomości oraz renta planistyczna, Nieruchomości 2007, nr 6; T.L. Krawczyk, Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości znowu niekonstytucyjna, Rzeczpospolita 2008, nr 152; M. Pater, Problem ustalania podmiotów zobowiązanych do poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzenia infrastruktury technicznej, Administracja Publiczna 2005, nr B. Orlik, A. Puczko (red.), Prawo administracyjne, Warszawa M. Chmaj, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2007; A. Kabat, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008; M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2009; J.P. Tarno, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004; J. Zimmermann (red.), Prawo administracyjne, Warszawa M. Wierzbowski, H. Gronkiewicz-Waltz (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2009; C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2010; M. Królikowska-Olczak, Prawo europejskie w systemie polskiej gospodarki, Warszawa

14 Stan wiedzy prawa ochrony środowiska 33. Istotną pomocą mogą być monografie i komentarze z zakresu zagospodarowania przestrzennego 34 oraz gospodarki nieruchomościami 35. Wybór tematu uzasadniony jest tym, że wśród prezentowanych prac nie ma takiej, którą w całości poświęconoby zagadnieniom prawnoadministracyjnym opłat adiacenckich. Zagadnieniem wiodącym w pracy jest realizacja interesu publicznego w procedurze naliczania opłaty adiacenckiej, który zarazem ukazuje słuszność pobierania tej opłaty. Wydaje się, że analiza tego zagadnienia jest konieczna. Nadanie w tym przypadku treści interesowi publicznemu może w końcu ułatwić obywatelom zrozumienie zasadności ustalania opłaty adiacenckiej oraz wzbudzić ich zaufanie do władczej działalności organów gminy w tym zakresie, co ma przejaw w wydawaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To właśnie w rozstrzygnięciu tej decyzji administracyjnej dochodzi do konfrontacji interesu publicznego gminy oraz interesu indywidualnego strony tej decyzji. W związku z tym w monografii tej przedstawiono stanowiska sądownictwa administracyjnego i doktryny odnośnie do charakteru uznaniowego oraz związanego decyzji ustalającej poszczególne rodzaje opłat adiacenckich. Instytucja opłat adiacenckich została ponadto odniesiona do zagadnienia procesu inwestycyjno-budowlanego. Pobudką do poświęcenia temu zagadnieniu uwagi jest to, że są one wynikiem działań podjętych na jednym z etapów tego procesu. Jest nim etap przygotowania procesu inwestycji, a dokładnie realizacja fazy przygotowania gruntów pod względem struktur terenowych wyposażonych infrastrukturalnie. Służą temu procedury podziału nieruchomości, scalenia i podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Są to procesy bezpośrednio wpływające na poziom wartości nieruchomości, niejednokrotnie bowiem 33 J. Stelmasiak (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2010; B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2007; E. Radziszewski, Prawo ochrony środowiska, Warszawa Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008; E. Radziszewski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, Warszawa H. Kisilowska (red.), Nieruchomości. Zagadnienia ; B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Gospodarka nieruchomościami, Warszawa 2008; M. Chmaj, Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2008; B. Jastrzębski, Zagadnienia prawne gospodarowania gruntami i innymi nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Bydgoszcz

15 Stan wiedzy generują jej wzrost, który jest główną przesłanką do naliczenia opłaty adiacenckiej 36. Odniesiono się również do zagadnienia przedmiotu opłat adiacenckich w kontekście zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska. Zrównoważony rozwój wymaga racjonalnego rozmieszczenia inwestycji budowlanej, co jest możliwe dzięki procedurom podziału nieruchomości oraz scalenia i podziału nieruchomości. Wymaga również budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która nie tylko pozwala godnie żyć, lecz chroni również środowisko, które stanowi miejsce życia i funkcjonowania człowieka. Nieefektywność pobierania opłat adiacenckich w Polsce skłoniła do sięgnięcia do doświadczeń innych państw europejskich. Wskazówką przy wyborze państw do przeprowadzenia badań był raport stworzony w 2007 r. na temat stanu zagospodarowania przestrzennego w Polsce na tle standardów demokratycznego państwa prawnego. W raporcie tym uznano, iż Niemcy oraz Anglia mają skuteczny system zagospodarowania przestrzennego cechujący się wyważaniem interesu publicznego oraz prywatnego w procesach infrastrukturalnych. Jednocześnie, co zasługuje na uwagę, są to systemy bardzo odmienne od siebie. Anglię cechuje elastyczność w przyznawaniu prawa do zabudowy poprzez wydawanie pozwolenia urbanistycznego planning permission, natomiast Niemcy cechuje pewność systemu planowania przestrzennego oparta na planie zabudowy Bebauungsplan 37. Z racji postrzegania systemów zagospodarowania przestrzennego obu tych państw jako wzorów do czerpania doświadczeń uznano za zasadne odnieść się do instytucji opłat adiacenckich w tych państwach. Przyczyną tego było to, że opłaty adiacenckie są częścią dziedziny zagospodarowania przestrzennego. Więc jeśli zagospodarowanie przestrzenne w tych państwach funkcjonuje sprawnie, to również system partycypacji podmiotów prywatnych w publicznych kosztach infrastrukturalnych jest efektywny. Dodatkowym powodem analizy opłat adiacenckich w Niemczech jest to, że na terenach polskich kształt tej opłaty został nadany przez ustawodawstwo niemieckie jeszcze z czasów zaborów, pod koniec XIX w. Ponadto powodem analizy opłat adiacenckich w Anglii jest fakt, że w tym kraju po raz pierwszy w nowożytnej Europie sięgnięto do 36 R. Cymerman (red.), Opłaty adiacenckie, s H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007, s