USTAWA O DROGACH PUBLICZNYCH. Renata Alicja Strachowska

Transkrypt

1 USTAWA O DROGACH PUBLICZNYCH Renata Alicja Strachowska Warszawa 2012

2 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 7 Wstęp Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rozdział 1 Przepisy ogólne Rozdział 2 Administracja drogowa Rozdział 2a Zarządzanie tunelami położonymi w transeuropejskiej sieci drogowej Rozdział 3 Skrzyżowania dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi Rozdział 4 Pas drogowy Rozdział 6 Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe Załączniki Bibliografia Indeks

3

4 Wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa 2004/54/WE k.c. k.p.a. k.w. Konstytucja RP o.p. pr. bud. dyrektywa 2004/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań bezpieczeństwa dla tuneli w transeuropejskiej sieci drogowej (Dz. Urz. UE L 167 z , s. 39 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., sprost. Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz z późn. zm.) 7

5 Wykaz skrótów p.r.d. r.a.d.e. r.c.t. r.d.b.t. r.d.k. r.k.o.e. r.k.t.p. r.n.e. r.o.p.d.k. ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i Ministra Infrastruktury z dnia 10 czerwca 2010 r. w sprawie ćwiczeń dla pracowników zarządzającego tunelem, służb ratowniczych i Policji (Dz. U. Nr 121, poz. 819) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 października 2008 r. w sprawie dokumentacji bezpieczeństwa tunelu (Dz. U. Nr 193, poz. 1192) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczania opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie kosztów związanych z określeniem tras przejazdu (Dz. U. Nr 170, poz. 1792) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 z późn. zm.) 8

6 Wykaz skrótów r.w.o.e. r.w.t.d. r.w.t.o. r.w.t.p. r.w.u.z. statut GDDKiA u.d.p. u.g.n. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) Zarządzenie Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI Nr 3, poz. 8 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) 9

7 Wykaz skrótów u.p.e.a. u.p.t.z. u.p.z.p. u.s.c. u.s.d.g. u.t.d. FK KPP NZS ONSA ONSA WSA OSA OSN OSNC OSP OTK-A OwSS PiZS Prok. i Pr. Sam. Teryt. ZNSA ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) Czasopisma Finanse Komunalne Kwartalnik Prawa Publicznego Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Praca i Zabezpieczenie Społeczne Prokuratura i Prawo Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 10

8 Wykaz skrótów Inne skróty Dz. Urz. MI Dz. Urz. UE Dz. Urz. WE Dz. Urz. Wielk. EETS EFTA ETS EWG GDDKiA GITD JNI KE NSA SA SKO SN TK WSA Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich Dziennik Urzędowy Wojewody Wielkopolskiego Europejska Usługa Opłaty Elektronicznej (European Electronic Toll Service) Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (European Free Trade Association) Europejski Trybunał Sprawiedliwości Europejska Wspólnota Gospodarcza Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Główny Inspektor Transportu Drogowego jednolity numer inwentarzowy Komisja Europejska Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Apelacyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny Artykuł bez podania innego skrótu oznacza ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

9

10 WSTĘP Rozwój sieci dróg publicznych w Polsce stanowił istotny element polityki organów władzy ustawodawczej i wykonawczej na przestrzeni niemalże całego okresu istnienia państwa polskiego, po odzyskaniu jego niepodległości w 1918 r. Odpowiednie zarządzanie drogami publicznymi i należyty stan techniczny ich nawierzchni ma bowiem decydujące znaczenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także odgrywa zasadniczą rolę dla rozwoju transportu drogowego, który ze względu na położenie geograficzne Polski jest jednym z rodzajów działalności gospodarczej podlegającym stałemu rozwojowi. Ustawa o drogach publicznych została uchwalona w dniu 21 marca 1985 r. Od tego czasu akt ten był ponad czterdzieści razy nowelizowany, co może dowodzić stałego dążenia ustawodawcy do stworzenia jak najbardziej doskonałych norm prawnych, mających na celu wypracowanie skutecznych metod zarządzania drogami publicznymi, które prowadzić będą do osiągnięcia wysokich standardów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ustawa o drogach publicznych pełni zasadniczą rolę w dziedzinie prawa dotyczącego istnienia i rozwoju sieci dróg publicznych w Polsce. Z tych też względów za w pełni uzasadnione uznałam podjęcie próby kompleksowego objaśnienia przepisów tego aktu prawnego. Przedkładany czytelnikowi komentarz prezentuje w klasycznym układzie omówienie poszczególnych artykułów ustawy o drogach publicznych wraz z objaśnieniem najistotniejszych przepisów aktów wykonawczych, wydanych na podstawie upoważnień legislacyjnych określonych w komentowanej ustawie. Komentarz odwołuje się również do przepisów prawa wspólnotowego z zakresu dróg publicznych oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych, które powstało na przestrzeni ponad 35 lat kontroli 13

11 Wstęp sądowej decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Opracowanie niniejsze kieruję przede wszystkim do pracowników organów zarządzających drogami publicznymi, ale także do użytkowników dróg, którzy na co dzień korzystają z sieci dróg publicznych i na których również zostały nałożone na mocy ustawy o drogach publicznych liczne obowiązki, chociażby w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po wybranych odcinkach dróg krajowych i autostrad. Książka może okazać się także pomocna w zdobywaniu niezbędnej wiedzy przez studentów kierunków z dziedziny transportu drogowego i inżynierii drogowej.

12 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; zm.: Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 136, Nr 192, poz. 1381; z 2008 r. Nr 54, poz. 326, Nr 218, poz. 1391, Nr 227, poz. 1505; z 2009 r. Nr 19, poz. 100 i 101, Nr 86, poz. 720, Nr 168, poz. 1323; z 2010 r. Nr 106, poz. 675, Nr 152, poz. 1018, Nr 225, poz. 1466; z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 159, poz. 945) Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 1 wyznacza zakres przedmiotowy ustawy, jednocześnie formułując definicję legalną drogi publicznej. Na definicję tę składają się cztery zasadnicze elementy, a mianowicie: 1) pojęcie drogi, 2) nieograniczony dostęp do drogi otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi, 15

13 Art. 1 Rozdział 1 3) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, 4) ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. przez pojęcie drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast, stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 1 p.r.d., droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Nie wszystkie wskazane powyżej elementy definicji drogi publicznej mają jednakowe znaczenie. Podstawowymi wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43; por. także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 września 2007 r., NK.II.J.S/ /07, Wspólnota 2007, nr 40, s. 29, LEX nr ). Nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi publicznej o charakterze materialnym, natomiast zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych stanowi wyróżnik formalny (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 43). Jak słusznie zauważa R.A. Stefański, zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, por. art. 2 ust. 1 u.d.p.) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 42). Przedmiotowe stanowisko doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z uzasadnieniem do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 383/08, LEX nr ): Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z ka- 16

14 Przepisy ogólne Art. 1 tegorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (II SA/Kr 1285/07, LEX nr ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: Decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. (...) Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (...). Formy zaliczenia dróg do jednej z kategorii dróg publicznych zostały określone w postaci katalogu zamkniętego w ustawie o drogach publicznych i obejmują zarówno rozporządzenie, jak i akty prawa miejscowego. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych odbywa się w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, wydawanego w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu opinii rad miast (art. 5 ust. 2 u.d.p.). Aktualnie obowiązuje w powyższym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. Nr 161, poz. 1283), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zaliczenie do kategorii pozostałych dróg publicznych następuje w drodze uchwały, wydawanej w przypadku zaliczenia do drogi: 1) wojewódzkiej przez sejmik województwa, działający w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (por. art. 6 ust. 2 u.d.p.); 2) powiatowej przez radę powiatu, działającą w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, 17