Kod europejskich procesów integracyjnych 1

Transkrypt

1 Prof. nadzw. UW, dr hab. Robert Grzeszczak Katedra Prawa Europejskiego Kod europejskich procesów integracyjnych 1 Wspólnoty Europejskie to projekt elit, który powstał w wyniku pragmatycznych aspiracji i kompromisów, których treść określili tzw. ojcowie założyciele (de Gaulle, Schuman, Adenauer czy de Gasperi). Pierwsze dwie dekady istnienia Wspólnot, lata , są znane jako czas gospodarczej chwały. Zbiegły się one bowiem z okresem koniunktury gospodarki światowej. W efekcie udawało się znakomicie połączyć projekt elit politycznych z korzyściami dla społeczeństw, a w imię efektywności ucięto dyskusję o (nie)demokratyczności projektu integracyjnego (Majone). Od początku istnienia procesu integracji europejskiej, jej wymiar gospodarczy był motorem rozwoju. Miał on być realizowany poprzez ustanowienie wspólnego rynku, a także w dalszej perspektywie, unii walutowej. Towarzyszyć temu miało osiągniecie niezakłóconej konkurencji oraz realizacja wspólnych polityk (wspólnej polityki handlowej, rolnej, transportowej, rybołówstwa) oraz innych polityk (np. polityki w sferze społecznej, polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju). Procesy integracyjne kształtowały się w określonych powojennych realiach politycznych i w szczególnym, kryzysowym, otoczeniu gospodarczym, przybierając konkretne funkcjonalne cele, m.in. zapobieżenie wojnie na kontynencie między państwami uczestniczącymi w integracji gospodarczej. Wskazywane dotąd cele (i osiągnięcia) Unii Europejskiej takie jak zapewnienie pokoju w Europie czy rozwój gospodarczy albo przestały ludzi przekonywać, albo wcale nie są lepiej dzięki członkostwu w UE osiągane. Projekt europejski i tzw. metoda wspólnotowa koncentrowały się na celu integracji. 1 Szerzej na ten temat zob. m.in.: R. Grzeszczak, Kod europejskich procesów integracyjnych (w:) Prawo Europejskie w Praktyce, nr 10 (100) 2012 r., s , zob także G. Majone, Europe as the Would-be World Power, Cambridge str. 1

2 Stąd pojawiają się głosy, że posiada ona swoistą, funkcjonalną i odmienną od systemów państwowych, formę legitymizacji, nie odwołującej się do klasycznych demokratycznych reguł. Model integracji gospodarczej ma wpisany konflikt miedzy demokracją i efektywnością. Z jednej strony uprawnienia Komisji Europejskiej naruszają demokratyczne zasady znane w demokratycznych państwach prawa, z drugiej zaś strony, jej profesjonalizacja zbliża UE do modelu zarządzania biurokratycznego, czyni ją efektywną, a ów efektywność legitymizuje działania (tzw. model funkcjonalny legitymizacji). Integracja przynosiła niezaprzeczalne korzyści gospodarcze i z biegiem lat przekuwała motywację polityczną w gospodarczą. Od początku integracja była też projektem stricte politycznym, kreowanym, tak jak polityka zagraniczna, w salonach rządów, z dala od parlamentów i społeczeostw. UE wykształciła swój własny modus operandi, który wciąż jest praktykowany. Unijny kod integracyjny dotyczy m.in. 1. sposobu podejmowania decyzji (politycznych) i forsowania ich w państwach członkowskich. Ten swoisty, unijny, styl nie jest ujęty w żadnym dokumencie, nie wynika też z traktatów stanowiących UE. 2. Dodatkowo w miejsce tradycyjnego podejścia dualistycznego, które odróżnia sprawy wewnętrzne prawa publicznego państwa od międzynarodowego prawa publicznego w XXI wieku wkracza coraz silniej model monizmu. 3. Dodatkowo traktaty założycielskie uzyskały konstytucjonalny status. 4. TSUE wyłowił z ich ducha normatywną autonomię europejskiego porządku prawnego, co w efekcie trwale rozdzieliło go od międzynarodowego porządku prawnego. 5. Trybunał uznał także pierwszeństwo prawa unijnego przed krajowym, łącznie z krajowym prawem konstytucyjnym. Cechą charakterystyczną prawodawstwa unijnego jest tendencja do ciągłego wzrostu prawotwórczej aktywności administracji, która organizując na masową skalę zaspokajanie potrzeb zbiorowych, wytwarza swoiste podsystemy prawa. str. 2

3 Modyfikują one często normy prawne najwyższej rangi, często kształtują sytuację prawną i faktyczną obywateli, a to pociąga za sobą osłabienie legitymizacji prawa. Gdy wziąć zatem pod uwagę to, że podstawowym źródłem prawa w UE są decyzje podejmowane przez egzekutywy państw członkowskich na forum Rady, przy ogromnym udziale administracji unijnej (Komisji Europejskiej), otrzymujmy obraz osobliwych uwarunkowań prawnych systemu rządów w UE. 6. Kod integracji europejskiej opiera się także na pomieszaniu i przeplataniu kompetencji Unii i państw członkowskich (niem.: Kompetenzverflechtung) i niewielki zakres autonomii decyzyjnej obu poziomów systemu UE (unijnego i państw). 7. Podział władz w Unii Europejskiej nie opiera się na zasadzie trójpodziału władzy, a na zasadzie równowagi instytucjonalnej. To ona jest ramą dla systemu rządów w UE. To dlatego państwa członkowskie (ich rządy) były gotowe przyjąć nowy, ponadnarodowy porządek prawny UE, na rzecz którego przekazały wykonywanie części swoich kompetencji, ponieważ same były aktywną częścią sprawowania władzy w tym nowym porządku prawnym. UE, niejako rekompensując przekazywane kompetencje, oferuje nowe możliwości państwom członkowskim, przez to, że mają one prawo uczestniczyć w tworzeniu polityk, które będą realizowane i obowiązujące na terenie wszystkich państw członkowskich UE (wymiar wewnętrzny) i wobec państw trzecich (wymiar zewnętrzny). Naczelną zasadą operacyjną było i jest nadanie integracji w państwach członkowskich priorytetowego charakteru, bez względu na to, o jakim obszarze integracyjnym jest mowa i jakich wartości dotyczy. Priorytet ten dotyczył nawet (a może zwłaszcza) zasady demokracji. Kod unijnego operowania to przede wszystkim polityka faktów dokonanych (fr. fait accompli). W efekcie czyni się bezużyteczną publiczną debatę i działania opozycji w państwach członkowskich. Monnet wprost twierdził, że tak długo, jak ludzie nie będą gotowi do wspierania integracji należy ją rozwijać bez mówienia im zbyt wiele o tym co się dzieje. Metoda faktów dokonanych posłużyła wprowadzeniu w życie unii walutowej, nim udało się wypracować porozumienie co do unii politycznej. str. 3

4 Kryzys UE - bez zrozumienia unijnego modus operandi, tj. unijnego kodu postępowania, tj. charakterystycznego i z reguły powtarzalnego sposobu postępowania w kluczowych kwestiach, nie sposób zrozumieć kryzysu samej Unii. W UE nierzadko mamy do czynienia z zintegrowanymi różnorodnościami. Jednak za zaawansowanym stopniem integracji nie podąża proces unifikacji. Stąd wynikają strukturalne problemy, odrębności w prowadzeniu szeregu polityk, odmienności perspektyw i interesów. Integrowanie odrębności zamiast unifikacji nawiązuje do retoryki integrowanych i podzielnych suwerenności państw członkowskich. Model ten od pewnego już czasu charakteryzuje stosunki prawno-polityczne w UE i jej relacji z państwami członkowskimi. Oznacza on także, że UE w pewnym momencie rozwoju (w latach 90) stała się antytezą państwa narodowego (członkowskiego). Rok 1992 był ustrojowo krytyczny, gdy struktura o charakterze gospodarczym, z przyjętym w latach 50 modelem integracyjnym, zaczęła się przekształcać w polityczną hybrydę ustrojową. Jeśli z doświadczeń ostatnich pięćdziesięciu lat płynie jakiś jasny wniosek, to jak podkreśla to G. Majone, jest nim to, że w warunkach demokratycznych każdy sterowany z góry przez elity polityczne projekt integracyjny może dojść na tyle daleko, na ile jest legitymizowany efektywnością lub demokracją. Jednak nowe problemy przestawiają zwrotnice starych perspektyw, a co może i ważniejsze, otwierają się perspektywy nowe, umożliwiające nam dostrzeżenie różnych możliwości działania. Kryzys finansowy w strefie euro sprawił, że ponownie ukazał się problem utrzymania spójności Unii Europejskiej i co za tym idzie jej wiarygodności w stosunkach globalnych. Tak jak doświadczała tego wielokrotnie UE - kryzysy stanowią znakomitą trampolinę do podjęcia działań, na które nie zdecydowano by się w innych (spokojniejszych) realiach politycznych i gospodarczych. Czy Ukraina ożywi WPZiB???? Otwartym zagadnieniem, jest to czy opowiedzenie się za zjednoczeniem w różnorodności dotyczy każdej sfery integracyjnej? str. 4

5 W UE obserwujemy bardzo silny konflikt imperatywów wolnego rynku i siły regulacyjnej polityków przy ich słabości merytorycznej (można mówid o wspominanym konflikcie dyskursu prawnego i politycznego). W Eurostrefie powinien powstad, nieco w kolizji z zasadą zjednoczenia w różnorodności wspólny rząd gospodarczy, poddany demokratycznej kontroli. Dałoby to legitymację dla podejmowanych działao bez odwoływania się do 28 odrębnych procedur paostw członkowskich. Jednak tak długo jak nie zbudujemy narodu i tożsamości europejskiej, tak długo UE będzie unią polityczną budowaną na piasku, czego dowodzi aktualny kryzys, który stawia pod znakiem pytania takie fundamentalne zasady integracyjne jak lojalnośd i solidarnośd. W dobie kryzysu mówi się o potrzebie rezurekcji Europy. Ma się tu na myśli odrodzenie Europy, oznaczające przyjęcie wspólnotowej perspektywy, opartej o zasadę lojalności i solidarności, podjęcia decyzji co do formy politycznej do jakiej zdążają procesy integracyjne. W świetle kryzysu polityki gospodarczej i kryzysu fiskalnego oznacza to potrzebę stworzenia efektywnych i legitymizowanych struktur instytucjonalnych. Dla zarządzania UGiW potrzebny jest wspólny finansowy rząd (kosmopolityczny rząd gospodarczy), sprawujący nadzór nad budżetami państw członkowskich strefy euro. Rzecz jest niezwykle delikatna i trudna. Rząd gospodarczy w zakresie polityk budżetowych wypierałby rządy narodowe, jak miałby być kontrolowany przez parlamenty narodowe? Jaki byłby związek z Parlamentem Europejskim i pozostałymi instytucjami oraz źródłami prawa pierwotnego i pochodnego i procedurami decyzyjnymi? Wagę problemów pokazuje idea unii fiskalnej, zbliżająca się, choć formalnie poza ramami strukturalnymi Unii Europejskiej, do modelu rządu gospodarczego UE. str. 5